Розділ 1. Загальна характеристика земельних правовідносин у галузі контролю за охороною та використанням земель в межах населених пунктів

1. Теоретико-методологічні підходи до дослідження державного контролю за охороною та використанням земель .

Проблема контролю за охороною та використанням земель органами державної влади та місцевого самоврядування, а також органами прокуратури привертає увагу вчених різних галузей права. Ряд аспектів цієї проблеми можна вважати деякою мірою дослідженими. Разом з тим, питання про саме поняття контролю за охороною та використанням земель , його види та їх загальна характеристика, місце і роль контролю у системі управління земельними ресурсами вирішується спірно і неоднозначно.

Вивчення сутності і змісту контролю за охороною та використанням земель варто розпочати з розкриття самого поняття «контроль». Термін «контроль» запозичений у вітчизняну юридичну термінологію з французької мови, в якій слово «controle» означає перевірку; спостереження з метою перевірки [361, С. 620]; як спостереження з метою перевірки [362, С.251].

Як філософська категорія, контроль являє собою функцію, що супроводжує різноманітну діяльність людини за умови, що така діяльність повинна бути виконана відповідно до встановлених правил і спрямована на досягнення конкретних результатів. За допомогою контролю забезпечується наслідування певних «зразків» діяльності, а також дотримання обмежень в поведінці, порушення яких негативно впливає на функціонування системи. [398, С. 639]. Таким чином, акт контролювання полягає в оцінці того, наскільки дії людини відповідають певним встановленим вимогам. Від того, наскільки точно сформульовані такі вимоги, залежить ступінь ефективності контролю. [81, С. 94; 186, С. 5]

В радянській літературі під контролем розуміли механізм, за допомогою якого суспільство забезпечує дотримання певних обмежень, умов, порушення яких шкодить функціонуванню соціальної системи. [69, С.17] А.К. Голіченков з позицій екологічного права розглядав контроль як функцію, гарантію і правову форму екологічної діяльності держави. [63, С. 29] Адже держава встановлює та охороняє певний правопорядок в інтересах народу, захищає суспільство в цілому від можливих порушень такого правопорядку. [357, С. 32]

Інакше кажучи, контроль розглядається як протидія чомусь небажаному, виявлення, відвернення та припинення протиправної поведінки з боку будь-кого. В українській мові слово «контроль» має значення перевірки, а також спостереження для перевірки (державний контроль). [351, C. 5]

Діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, до компетенції яких належить контроль, регулюється нормами конституційного і адміністративного права, оскільки являє собою сферу управління. Одночасно, реалізуючи свої повноваження в галузі охорони та використання земель, ці органи керуються нормами земельного права.

Земельний контроль, як правова форма діяльності, являє собою систему дій по забезпеченню виконання земельного та інших галузей законодавства (в частині норм, що регулють земельні відносини), застосування передбаченого ними державного примусу. [13, С. 655]

Традиційно у вітчизняній науці земельного права земля розглядається, як операційно-просторовий базис, як основний засіб виробництва в сільському господарстві та як природний ресурс – невід’ємна складова частина навколишнього природного середовища. Контроль за охороною та використанням земель розглядається, як сукупність земельно-правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та об’єднаннями громадян, з одного боку, і власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями, з іншого боку, щодо додержання останніми вимог земельного законодавства (обмежень та умов) в процесі володіння, використання та розпорядження земельними ділянками.

Контроль за охороною та використанням земель – це цілеспрямована діяльність, спрямована на додержання законності, дисципліни і раціональності в процесі використання та охорони земель.

Важливе значення для теоретичного визначення і практичного застосування контролю за охороною та використанням земель має класифікація його видів. Така класифікація є не лише теоретичним відображенням різноманітності та різноплановості контролю як суспільного явища, але і потребою практики, проявом функціональної діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян та видокремлення важливих сфер громадського життя, що перебувають під контролем держави.

Можливість класифікації контролю випливає з методологічного тлумачення функції контролю, що характеризує її з різних точок зору, а саме: цільової спрямованості, предмета впливу, характеру та форми дії, результату дії. [5, С. 85] Різноманітні види контролю можна класифікувати за змістом та сферами контролю; суб’єктами, що здійснюють контроль; обсягом повноважень контролюючого органу та характером взаємовідносин суб’єкта контролю з підконтрольним об’єктом тощо.

На підставі аналізу чинного законодавства, нами розроблені наступні критерії класифікації та види контролю за охороною та використанням земель:

1. Залежно від співвідношення об’єкта та суб’єкта контролю:

а) внутрішній контроль (самоконтроль), що здійснюється безпосередньо власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями, з метою запобігання виявлення органами державної влади, органами місцевого самоврядування та об’єднаннями громадян порушень земельного законодавства, припинення права власності на земельну ділянку чи права землекористування і притягнення до юридичної відповідальності;

б) зовнішній контроль, що здійснюється уповноваженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та об’єднаннями громадян.

2) Залежно від суб’єктів контролю:

а) державний контроль, що в свою чергу поділяється на загальний, який здійснюється Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Кабінетом Міністрів України та Радою Міністрів Автономної Республіки Крим; та спеціальний, який здійснюється Міністерством охорони навколишнього природного середовища, Державним комітетом України із земельних ресурсів, Міністерством регіонального розвитку та будівництва України, Комісією з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, Державною санітарно-епідеміологічною службою, Державною службою з питань національної культурної спадщини та їх регіональними відділеннями.

Загальний контроль здійснюється органами загальної компетенції щодо виконання управлінських рішень, діяльності у межах наданих повноважень та відповідно до чинного законодавства. При загальному контролі увага приділяється не стільки конкретним питанням, скільки оцінці загального стану, виконанню управлінських рішень, їх доцільності і законності.

Спеціальний контроль має предметне спрямування і проводиться за конкретною сферою або функцією управління. На відміну від загального, при здійсненні спеціального контролю проводиться більш глибокий аналіз реального стану по конкретному питанню, детальніше проводяться спостереження та перевірки виконання поставлених завдань, застосовуються заходи попередження та припинення неправомірних дій.

б) самоврядний контроль, що здійснюється територіальними громадами міст, селищ та сіл, обраними ними місцевими радами народних депутатів та сформованими виконавчими комітетами.

в) громадський контроль, який здійснюється громадськими організаціями екологічного спрямування.