2.2. Суб’єкти контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, їх структурні функції і повноваження.

Дослідження об’єктно-суб’єктного складу відносин контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах варто продовжити аналізом структурних функцій і повноважень суб’єктів контролю, але розпочати слід з розкриття самого поняття «суб’єкт».

З філософської точки зору, суб’єкт розуміється як той, хто пізнає і діє, як носій дії; в юриспруденції суб’єкт – це особа, здатна згідно із законом мати права і обов’язки, як необхідний елемент правовідносин [444, С. 623].

Земельним кодексом України в ст. 2 встановлено, що суб’єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, до яких віднесено органи законодавчої та виконавчої влади [108]. Конституція України законодавчо закріпила курс на забезпечення верховенства права, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян у всіх сферах суспільного життя. Відповідно до ст.16 Основного Закону, забезпечення екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України є обов'язком держави. [141]

Виходячи з цього, можна розглядати суб’єкт контролю, як невід’ємний елемент системи контролю, який характеризується управлінським впливом, спрямованим на об’єкт контролю.

Слід зазначити, що Україна має достатньо розгалужену систему контролю. Під організаційно-правовим забезпеченням контролю розуміють систему органів, що здійснюють контроль, та спосіб правового закріплення цієї системи. [205, С. 215] Державний контроль здійснюють органи державної влади загальної компетенції (надвідомчий контроль), вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції (відомчий контроль), спеціалізовані контролюючі органи міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контрольних повноважень за предметною спрямованістю (міжвідомчий контроль). [59, С. 1] Самоврядний контроль здійснюють органи місцевого самоврядування.

Доцільність вирішення в структурно-організаційному плані виконання функцій контролю за охороною та використанням земель житлової і громадської забудови в містах залежить від обсягу та потреби практики в її здійсненні. Повноваження та права органів, які здійснюють земельний контроль, залежать від рівня, на якому цей контроль здійснюється. Тобто, чи здійснюється цей контроль щодо самих органів управління та суб’єктів, які підпорядковані контролюючим органам. Свої особливості мають як форми та методи контролю, так і правові наслідки його здійснення. У цьому контексті критерієм використання контрольних повноважень може служити застосування всіх існуючих форм і методів контролю по відношенню до суб’єктів контролю.

При наділенні органів державної влади та місцевого самоврядування повноваженнями щодо здійснення регулятивних функцій, необхідних для ефективного організуючого впливу на розвиток земельних відносин в містах, має бути баланс між обсягом повноважень і здійсненням відповідного контролю в інтересах усього суспільства. Тобто, суб’єкт контролю може мати лише такі повноваження, які будуть використовуватися для задоволення суспільних потреб, а не відомчих інтересів органу влади чи інтересів його посадових осіб. Контролюючі органи створюють умови для виключення можливості виходу органів державної влади і місцевого самоврядування за межі своїх повноважень. [192, С. 11] Повноваження контролюючих органів є суттєвим важелем забезпечення з їх боку стану законності. [57, С. 65] Відносини між контролюючими суб’єктами та підконтрольними об’єктами будуються на засадах владної субординації, тобто носять адміністративно-правовий характер. [15, С. 90]

Розглянемо детальніше систему органів державного контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах. Відповідно до Указу Президента України від 19 серпня 2002 року «Про вдосконалення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням і охороною», одним із пріоритетних завдань органів виконавчої влади при здійсненні ними заходів, пов'язаних із реформуванням земельних відносин, є забезпечення належного контролю за використанням і охороною земель, додержання вимог земельного законодавства та запобігання правопорушенням. [294]

Органи контролю за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах мають розгалужену систему, яка діє в межах повноважень, визначених земельним та іншими галузями права України. Особливістю норм, похідною від специфіки державного управління, є те, що, по-перше, юридично-обов’язкові приписи адресуються переважно органам виконавчої влади; по-друге, за цими органами як представниками держави закріплюються юридично-владні повноваження, як фактично і юридично є засобом вирішення завдань, передбачених нормою. [208, С. 202; 207, С. 5] Зазначена система функціонує як єдиний взаємопов’язаний механізм, що має спільну мету – дотримання законності та правопорядку у сфері земельних відносин в населених пунктах. [94, С. 154]

Надвідомчий контроль здійснюють органи державної влади загальної компетенції – Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим; відомчий контроль здійснюють вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції – Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет України із земельних ресурсів, Міністерство регіонального розвитку та будівництва України; міжвідомчий контроль здійснюють спеціалізовані контролюючі органи міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контрольних повноважень за предметною спрямованістю – Державна екологічна інспекція, Державна архітектурно-будівельна інспекція, Комісія з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, Державна санітарно-епідеміологічна служба, Державна служба з питань національної культурної спадщини.

Парламентський контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах здійснюється Верховною Радою України, яка здійснює державний контроль у сфері використання та охорони земель як безпосередньо, так і через Рахункову палату. [132, С. 107.] Відповідно до ст. 6 Закону України «Про Рахункову палату», Рахункова палата здійснює контроль за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, виконанням Державного бюджету України, фінансуванням загальнодержавних програм в частині, що стосується використання коштів Державного бюджету України [326].

Формами парламентського контролю є: прийняття законів, які б забезпечували інтереси українського народу, права громадян і держави в галузі земельних відносин і базувались на принципі верховенства права; прийняття законів, основним призначенням яких є здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель; визначення в законах органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, їх повноважень та компетенції в галузі земельних відносин; визначення повноважень і компетенції центрального органу виконавчої влади з питань екології, природних ресурсів та центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин; здійснення окремих контрольних функцій Верховною Радою у галузі земельних відносин (створення парламентських слідчих комісій з окремих земельних питань, заслуховування інформації про реалізацію земельного законодавства на парламентських слуханнях, запити депутатів Верховної Ради України до окремих органів виконавчої влади і посадових осіб, встановлення і зміна меж районів і міст, погодження питань, пов’язаних із вилученням (викупом) особливо цінних земель, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до Конституції України). [420, С. 7] Межі здійснення парламентського контролю визначаються Конституцією України, відповідно до якої до головних напрямків контрольної діяльності Верховної Ради України належать зокрема, здійснення контролю за дотриманням законодавства, за діяльністю Кабінету Міністрів України. [234, С. 50] Визначення порядку здійснення контролю за виконанням функцій з управління об'єктами державної власності та забезпечує контроль за ефективністю управління об'єктами державної власності [309] відповідно до ст. 5 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» покладено на Кабінет Міністрів.

Для більш ретельного дослідження правосуб’єктності органів державної влади, як суб’єктів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, вважаємо за доцільне зупинитися на аналізі структурних функцій і повноважень органів спеціального управління.

Як вже зазначалося, до органів державного земельного контролю спеціальної компетенції ми відносимо Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державну екологічну інспекцію, Державний комітет України із земельних ресурсів, Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, Державну архітектурно-будівельну інспекцію, Комісію з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, Державну санітарно-епідеміологічну службу, а також Державну службу з питань національної культурної спадщини та їх регіональні відділення.

Центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, екологічної безпеки є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Його основні структурні функції і повноваження регламентуються Положенням про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 р. До повноважень Мінприроди у сфері державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель належить здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель у частині додержання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами вимог законодавства України про охорону земель; виконання екологічних вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в оренду, земельних ділянок, а також додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель. Крім того, Мінприроди проводить лабораторні аналізи стану забруднення земель, у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу викидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин, а також у разі виникнення аварій та надзвичайних ситуацій. [269]

Розподіл і правове закріплення функцій контролю за використанням земельних ресурсів на міжвідомчому рівні є необхідною передумовою переходу до повноцінної ринкової умови землегосподарювання. [230, С. 21]

Державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону земель у системі Мінприроди здійснює Державна екологічна інспекція та її територіальні органи. Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України 19.12.2006 р., інспекція здійснює державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів, екологічну безпеку, у сфері поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органами виконавчої влади, суб'єктами господарювання, фізичними особами. Інспекція контролює додержанням правил, нормативів, стандартів у сфері охорони навколишнього природного середовища; виконання вимог висновків державної екологічної експертизи у сфері використання, відтворення та охорони природних ресурсів. Інспекція контролює рівень забруднення навколишнього природного середовища внаслідок викидів та скидів шляхом проведення інструментально-лабораторних вимірювань показників складу та властивостей, у тому числі забруднюючих речовин, у межах галузі атестації на право виконання цих вимірювань. [262]

В системі органів державного контролю за охороною та використанням земель найбільший обсяг повноважень належить Державному комітету України із земельних ресурсів, що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони навколишнього природного середовища. Земельним кодексом надзвичайно розширено функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. [389, С. 391] Діючи на підставі Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 р., Держкомзем забезпечує реалізацію державної політики та управління у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, а також міжгалузеву координацію та державне регулювання у сфері встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища. [261]

До повноважень Держкомзему у сфері державного контролю за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок житлової та громадської забудови за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання; розміщення, проектування, будівництва та введення в дію об'єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов'язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; додержання строків розгляду заяв чи клопотань щодо набуття і реалізації прав на землю.

Держкомзем відповідно до чинного земельного законодавства наділений компетенцією вносити до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель житлової та громадської забудови; припинення будівництва та експлуатації об'єктів у разі порушення вимог земельного законодавства України до повного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків; припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону.

Для здійснення функцій державного контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови Держкомзем уповноважений одержувати в установленому законодавством порядку від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, власників і користувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документи, матеріали та іншу інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань. У випадку виявлення порушень земельного законодавства органи Держкомзему та його посадові особи вживають заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», широким колом повноважень в цій галузі наділена Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель і її територіальні органи, що є структурним підрозділом центрального апарату Держкомзему та має територіальні підрозділи у складі територіальних органів Держкомзему в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі. Начальник Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра охорони навколишнього природного середовища України. До повноважень Держземінспекції належить організація і здійснення державного контролю за дотриманням органами державної влади, в тому числі Держкомземом, земельного законодавства. Таким чином, підпорядкування контролюючого органу підкортрольному не може призвести до отримання об’єктивної інформації щодо дотримання підконтрольним органом державного управління вимог земельного законодавства. [47, С. 92]

Відповідно до покладених на неї завдань, Держземінспекція організує і здійснює державний контроль за дотриманням земельного законодавства, встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, використанням земельних ділянок житлової та громадської забудови відповідно до цільового призначення; дотриманням законодавства у процесі укладання цивільно-правових угод, надання у користування, передачі у власність, вилучення (викупу) земельних ділянок; веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об'єктів, які негативно впливають або можуть вплинути на стан земель.

Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель наділена повноваженнями управління земельними ресурсами, розпорядження земельними ділянками державної власності, реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель, іншими функціями і повноваженнями, які потребують контролю незалежного від Державного комітету України із земельних ресурсів органу. Тому, на думку автора, доцільним і необхідним є виведення Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель із-під підпорядкування Державного комітету України із земельних ресурсів.

Оскільки використання земель житлової та громадської забудови за цільовим призначенням безпосередньо пов’язане з містобудівною діяльністю, то до органів контролю слід також відносити органи з питань будівництва, архітектури та містобудування. Згідно ст. 24 Закону України «Про основи містобудування», державний контроль у сфері містобудування здійснюється органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та іншими спеціально уповноваженими на це державними органами. [315]

Відповідно до ст. 31 Закону України «Про планування і забудову територій», державний контроль за плануванням, забудовою та іншим використанням територій здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань містобудування та архітектури, відповідними спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальними органами, а також іншими спеціально уповноваженими органами виконавчої влади. [320]

Головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної регіональної політики і політики у сфері будівництва, архітектури та містобудування, удосконалення адміністративно-територіального устрою України є Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, що діє на основі Положення про Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України 16 травня 2007 р. Мінрегіонбуд розробляє і затверджує типові регіональні правила забудови, погоджує регіональні правила забудови Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя, проводить експертизу схем планування територій (крім схем планування територій районів), генеральних планів мм. Києва та Севастополя, обласних центрів; здійснює архітектурно-будівельний контроль, державний контроль за плануванням, забудовою та використанням територій; забезпечує проведення комплексної державної експертизи інвестиційних програм, проектів будівництва та експертизи містобудівної документації; здійснює нормативно-правове забезпечення ведення містобудівних кадастрів населених пунктів, бере участь у нормативному та методичному забезпеченні проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна. [270]

У складі Мінрегіонбуду діє Державна архітектурно-будівельна інспекція відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 жовтня 2006 р. № 1434. Основним завданням Держархбудінспекції в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах є виконання дозвільних, реєстраційних функцій та здійснення контролю і нагляду у сфері будівництва, містобудування та архітектури. [263]

Особливим державним органом, наділеним контрольними повноваженнями в галузі земельних відносин є Комісія з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, що керується в своїй діяльності Положенням про Комісію з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, затвердженим Указом Президента України від 14 лютого 2006 року. Основними завданнями Комісії є: аналіз здійснюваних державними органами та органами місцевого самоврядування заходів щодо виявлення та усунення порушень законодавства у сфері регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, підготовка пропозицій щодо запобігання таким порушенням; вивчення проблемних питань, що виникають у сфері регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель. [268]

Держава зобов’язана створити і підтримувати сприятливі для населення умови проживання, що набуває особливої актуальності у зв’язку з наростаючими урбанізаційними процесами і розростанням міст, тому до органів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови ми відносимо Державну санітарно-епідеміологічну службу, яка є урядовим органом державного управління, діє у складі Міністерства охорони здоров’я і йому підпорядковується. Відповідно до Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2004 року, Держсанепідемслужба організовує та проводить вимірювання, випробування і дослідження з метою визначення впливу на стан здоров'я і життя людини ґрунту та інших об'єктів середовища життєдіяльності, визначених законодавством, а також встановлює вимоги щодо безпеки для здоров'я і життя людини середовища життєдіяльності. [265]

Чимало населених пунктів нашої держави мають багатовікову історію, тому забудова міських територій повинна узгоджуватися з вимогами щодо охорони історико-культурної спадщини. У зв’язку з цим, контрольними повноваженнями в галузі забудови історичних ареалів населених місць наділена Державна служба з питань національної культурної спадщини, яка є урядовим органом державного управління, діє у складі Міністерства культури та туризму, йому підпорядковується. Відповідно до Положення про Державну службу з питань національної культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 року, до повноважень Держкультурспадщини в галузі охорони та використання земель належить забезпечення визначення та затвердження меж території, на якій розташовані пам'ятки національного значення, зон їх охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць, встановлення режиму їх збереження і використання; видання дозволів на: проведення будівельних, меліоративних, шляхових, земляних та інших робіт на пам'ятках національного значення, в межах території, на якій вони розташовані, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; проведення археологічної розвідки, розкопок, інших земляних робіт в межах території, на якій розташовані пам'ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою; відновлення земляних робіт; погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт в межах території, на якій розташовані пам'ятки національного значення, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, в результаті реалізації яких може змінитися стан об'єктів культурної спадщини, а також проектів відведення земельних ділянок, питання щодо зміни власника земельної ділянки (землекористувача) в межах території, на якій розташовані пам'ятки, та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць. [266]

Суб’єктом самоврядного контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є органи місцевого самоврядування. Контрольні земельні повноваження органів місцевого самоврядування спрямовані на поступове формування земельних відносин, які б сприяли усвідомленню населенням цінності землі. [442, С. 73] Необхідно відзначити, що в Україні існують тільки одиниці прикладів самоврядного контролю за використанням та охороною земель лише в деяких великих містах. Наприклад, здійснення у м. Києві самоврядного контролю за дотриманням власниками землі та землекористувачами вимог земельного законодавства, встановленого режиму використання земель відповідно до їх цільового призначення та умов надання земельних ділянок спеціалістами Головного управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради – Київської міської державної адміністрації проводиться відповідно до «Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві», затвердженого рішенням Київради від 25.09.2003 р. № 16/890.

Проте слід зауважити, що створені органи самоврядного контролю у містах позбавлені можливості застосовувати передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення засоби впливу із складання адміністративних протоколів про порушення земельного законодавства, оскільки вони не уповноважені накладати адміністративні стягнення, що призводить до зниження ефективності діяльності таких органів. Відсутність нормативно-правової бази щодо здійснення самоврядного контролю за охороною та використанням земель, що є важливою сферою суспільного життя, призводить до порушень земельного законодавства, створює напругу в регіонах і населених пунктах. [351, C. 11-12]

Ефективне управління органами місцевого самоврядування земельними ресурсами комунальної власності забезпечує поєднання державних та місцевих інтересів, досягнення збалансованого співвідношення економічних і екологічних інтересів суспільства і територіальної громади; раціональне використання та охорону земель. [98, С. 107]

Наділені значними повноваженнями в галузі земельних відносин, органи місцевого самоврядування планують використання землі, організовують проведення робіт по землеустрою, здійснють контроль за використанням та охороною земель, стягують плату за землю. [7, С. 11; 53, С. 133; 133, С. 151] Комунальна власність на землю підвищує зацікавленість у здійсненні радою оперативного контролю за її використанням, відповідальність перед територіальною громадою. [372, С. 119]

Відповідно до ст. 190 Земельного кодексу України, громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах. [108]

Інститут громадської інспектури у сфері використання та охорони земельних ресурсів ще перебуває на стадії формування. Діяльність такого інституту для створення ефективної системи державного земельного контролю є просто необхідною, оскільки дозволяє наблизити державний механізм здійснення контролю до населення. [94, С. 165] Але на відміну від державного контролю, в громадському контролі відсутній такий елемент, як застосування заходів державного примусу до осіб, винних у невиконанні приписів закону. Громадські інспектори можуть лише запобігти правопорушенню чи настанню негативних наслідків, чи зібрати та узагальнити певну інформацію і передати її державним органам для вжиття запобіжних або карних заходів, а також вимагати вжиття відповідних заходів. На думку деяких авторів, державні інспектори повинні мати право на оформлення результатів своїх перевірок протоколами відповідно до вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення та приймати постанови про застосування адміністративних стягнень до правопорушників за незначні правопорушення. [406, С. 428]

На жаль, законодавство чомусь не включило до суб’єктів громадського контролю об’єднання громадян та громадські організації, які своєю діяльністю обрали сферу земельних відносин. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» в ст. 9 гарантує право громадян об’єднуватися у громадські природоохоронні формування. Громадські інспектори охорони навколишнього природного середовища уповноважені брати участь у проведенні спільно з працівниками органів державного контролю рейдів та перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями та громадянами законодавства про охорону навколишнього природного середовища, додержання норм екологічної безпеки та використання природних ресурсів; проводять перевірки і складають протоколи про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища і подають їх органам державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища та правоохоронним органам для притягнення винних до відповідальності; подають допомогу органам державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища в діяльності по запобіганню екологічним правопорушенням. [318]

Громадські інспектори мають право спільно з працівниками органів Мінприроди, інших державних органів, які здійснюють контроль за охороною, раціональним використанням та відтворенням природних ресурсів, органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, можуть брати участь у проведенні перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами вимог природоохоронного законодавства, норм екологічної безпеки охорони, раціонального використання та відтворення природних ресурсів; за направленням органу Мінприроди, який призначив громадського інспектора, проводити рейди та перевірки і складати акти перевірок; складати протоколи про адміністративні правопорушення при виявленні порушень природоохоронного законодавства, відповідальність за які передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення і подавати їх відповідному органу Мінприроди для притягнення винних до відповідальності; доставляти осіб, які вчинили порушення природоохоронного законодавства, до органів місцевого самоврядування, органів внутрішніх справ та штабів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці порушення; проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для попередження і розкриття порушень законодавства в галузі охорони, навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів; брати участь у підготовці для передачі до судових органів матеріалів про відшкодування збитків, заподіяних унаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, та виступати в ролі свідків; роз'яснювати громадянам вимоги природоохоронного законодавства та їх екологічні права; брати участь у проведенні громадської екологічної експертизи відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу»; одержувати в установленому порядку інформацію про стан навколишнього природного середовища, джерела негативного впливу на нього та заходи, що вживаються для поліпшення екологічної ситуації. [260]

Слід зазначити, що сучасна інституціональна структура управління земельними ресурсами населених пунктів в Україні, до складу якої входять і органи контролю, характеризується не лише відсутністю чіткості в розподілі обов’язків, а й конфліктністю інтересів різних відомств і широким розподілом відповідальності за рішення, що приймаються. Політичні процеси також накладають негативний відбиток на прийняття рішень щодо земельних питань.

Поряд із цим системі управління земельними ресурсами, яка склалася в Україні, притаманне дублювання функцій, як в окремих питаннях контролю за використанням і охороною земель житлової та громадської забудови в містах, так і в загальних питаннях земельної політики.

Необхідність удосконалення регулювання земельних відносин, поліпшення ефективності використання і охорони земель житлової та громадської забудови в містах зумовлена складністю процедур попереднього погодження з місцевими органами державного управління та місцевого самоврядування будівництва об’єктів, оформлення та затвердження проектної документації та одержання дозволів на забудову чи будь-як інше використання цих земельних ділянок. [363, С.169] Дії місцевих органів державної влади повинні бути суворо регламентовані нормативними документами: землевпорядними, будівельними, санітарними, протипожежними та іншими нормами і правилами. [370, С. 32]

Одним із завдань органів державної влади є удосконалення процедур набуття права на забудову власниками та орендарями земельних ділянок, визначення порядку узгодження умов використання земельних ділянок згідно з містобудівною документацією та місцевими правилами забудови. [392, С. 11]

Розроблена та затверджена містобудівна документація далеко не завжди використовується в діяльності землевпорядних органів, у компетенцію яких входить підготовка рішень щодо надання і вилучення земельних ділянок, реєстрація прав на землю, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. [276, С. 134; 346, С. 369]

Відсутність законодавчо встановленої містобудівної документації не може бути підставою для відмови прийняття рішення і є правопорушенням з боку органів виконавчої влади. Більшість причин відмови у відведенні земельної ділянки та надання дозволу на будівництво виникає внаслідок відсутності прозорого інформаційного забезпечення відносно обмежень щодо використання земель житлової та громадської забудови. [248, С. 234]

Існуючі генеральні плани населених пунктів через високий ступінь генералізації не містять достатньо інформації про розподіл земель за формами власності і користування, про використання земель згідно з їх цільовим призначенням, а також напрями тимчасового використання земель у зонах перспективної забудови.

Аналіз чинного законодавства України, правозастосовної практики дає підстави констатувати у нормативно-правовій базі, яка регулює взаємовідносини органів державної влади та місцевого самоврядування, що здійснюють контрольно-наглядові функції, прогалин і нечітко визначених, колізійних положень. [184, С. 59] Для поглиблення ефективного регулювання земельних відносин необхідне подальше удосконалення контролю за використанням земель. [77, С. 73] Недоліком контролю може стати недостатня ефективність, тому що його органи з об’єктивних причин не можуть регулярно, своєчасно та повно переробляти інформацію, необхідну для якісної організації контрольної діяльності. [386, С. 6] У зв’язку з цим автор вважає необхідним додержання вимог містобудівного, екологічного, санітарно-епідеміологічного законодавства в процесі реалізації суб’єктами земельних правовідносин повноважень в галузі контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.

Органи контролю за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах мають розгалужену систему, яка діє в межах повноважень, визначених земельним та іншими галузями права України.

Надвідомчий контроль здійснюють органи державної влади загальної компетенції – Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим; відомчий контроль здійснюють вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції – Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет України із земельних ресурсів, Міністерство регіонального розвитку та будівництва України; міжвідомчий контроль здійснюють спеціалізовані контролюючі органи міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контрольних повноважень за предметною спрямованістю – Державна екологічна інспекція, Державна архітектурно-будівельна інспекція, Комісія з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, Державна санітарно-епідеміологічна служба, Державна служба з питань національної культурної спадщини.

На нашу думку, законодавство України надає центральним і місцевим органам влади багато свободи дій у тому, що стосується регулювання земельних відносин, охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах. Крім того, в Земельному кодексі України немає чіткості щодо сфери повноважень центральних і місцевих органів влади, тому існує небезпека, що в разі невизначеності органи влади даватимуть власне тлумачення своїх повноважень не на користь громадян і юридичних осіб. Двозначність і невизначені формулювання допускають зловживання владою.

Можливо, виходом із цієї ситуації є збалансування системи владних повноважень у сфері земельних відносин між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням, встановлення комплексної рівноваги та взаємного контролю.

Земельним законодавством мають бути чітко визначені суб’єкти здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах. Доводиться констатувати відсутність у державі належного регулювання та координації функції контролю на вищому державному рівні.

У разі прийняття нових змін до Конституції України (щодо місцевого самоврядування) реформування місцевих державних адміністрацій та Держкомзему України (скорочення повноважень і виділення функцій з державного контролю) необхідно здійснювати поступово, з урахуванням загальних тенденцій перетворення структурних і функціональних засад усієї системи органів виконавчої влади. Також потрібно терміново провести остаточне розмежування земель державної та комунальної власності й чітко визначити порядок управління цими землями для раціонального та ефективного їх використання та зменшення кількості зловживань у цій сфері. Потрібно пришвидшити процес розробки та прийняття змін до Земельного кодексу України щодо використання та охорони земель житлової і громадської забудови та інших нормативних актів у сфері земельних відносин щодо охорони та використання земельних ресурсів населених пунктів.

На нашу думку, підвищити ефективність контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах можна шляхом створення спеціального органу в складі Держкомзему – Інспекції по контролю за використанням території населеного пункту. Інспекція займатиметься виявленням, попередженням і припиненням правопорушень чинного законодавства при використанні території населеного пункту в галузі землекористування, планування, розвитку території і благоустрою. До повноважень Інспекції доцільно віднести: виявлення самовільно зведених (розміщених) некапітальних об’єктів і самочинного будівництва, документування виявлених порушень і направлення матеріалів у відповідні органи; контроль за використанням нерухомих об’єктів відповідно з правилами забудови що стосується дозволеного використання земельних ділянок і об’єктів капітального будівництва, а в разі виявлення порушень – складання актів і їх направлення у відповідні органи; здійснення контролю за дотриманням правил благоустрою при проведенні земляних робіт, будівництва, реконструкції і капітального ремонту, робіт по благоустрою і очищенню безхазяйних територій, місць масового відпочинку населення, міських скверів, парків, вулиць і тротуарів, кладовищ, контроль за станом і утриманням санітарно-захисних зон.

Серед основних завдань такої інспекції можна запропонувати: контроль за діяльністю на території населеного пункту фізичних і юридичних осіб в галузі земельних відносин, містобудування і благоустрою; виявлення, попередження і припинення порушень в галузі земельних відносин, містобудування і благоустрою; проведення роз’яснювальної і профілактичної роботи серед господарюючих суб’єктів щодо недопущення правопорушень; розгляд заяв і звернень громадян про порушення в галузі земельних відносин, містобудування і благоустрою.

Висновки до Розділу 2.

Встановлено, що завдання, форми і методи контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах безпосередньо залежать від правового режиму даної категорії земель, порядку їх використання і забудови, тому ці питання вимагають детального дослідження. Землі житлової та громадської забудови неоднорідні за своїм складом, хоч і використовуються як просторово-територіальна основа.

Доведено, що землі житлової та громадської забудови – це самостійна категорія серед земель України. Вона з’явилась замість земель населених пунктів, які відповідно до раніше чинного земельного законодавства теж характеризувалися самостійним правовим режимом. Територія конкретного населеного пункту як окремого адміністративно-територіального утворення складається з різних за призначенням земельних ділянок. Одні з них слугують місцем проживання людей і зайняті житловим фондом, а інші виступають місцем розміщення громадських будівель і споруд чи є місцями загального користування. Самостійну роль серед цих земель у межах населеного пункту виконують ті, які використовуються для задоволення комунально-побутових і соціально-культурних потреб. Найважливіше значення у межах населених пунктів мають землі житлової та громадської забудови, оскільки вони з урахування цільового призначення використовуються як просторово-операційний базис, тобто для розміщення та обслуговування різного роду об’єктів забудови та інших об’єктів загального користування.

Специфіка земель житлової та громадської забудови, як об’єктів контролю за охороною та використанням земель і містах, обумовлена необхідністю дотримання вимог містобудівної документації, розробка і реалізація якої повинна враховувати як комплекс властивостей конкретної земельної ділянки, так і міста в цілому. В результаті аналізу обмежень, які накладаються на використання земельних ділянок житлової та громадської забудови внаслідок їх розташування в містах, можна зробити висновок, що вони зумовлені: запланованим перспективами розвитку міста в цілому та окремих його територій; зонуванням території міста за пріоритетними та допустимими видами використання та забудови; історично сформованою функціонально-планувальною організацією міських територій; просторовою композицією існуючої забудови; функціональним навантаженням прилеглих територій; існуючими державними нормами щодо забудови та іншого використання земельних ділянок (містобудівними, природоохоронними, історико-культурними, інженерними, санітарно-епідеміологічними тощо). Тому вплив різних факторів на можливість і доцільність використання земельних ділянок житлової та громадської забудови є дуже суперечливим і має бути врахований в процесі управлінської діяльності.

Структуру земель житлової та громадської забудови, як правило, відображає їх походження, що пояснюється чинником розселення, формами просторового існування продуктивних сил. У контексті розселення землі житлової та громадської забудови переважно мають подвійну функцію: з одного боку, як простір проживання населення; з іншого – як базис розміщення продуктивних сил і сформованої системи економічних відносин, що зумовлює характер використання цієї категорії земель. У зв'язку з цим можна запропонувати класифікацію земель житлової та громадської забудови залежно від характеру розселення на житлові землі, тобто ділянки, які пов'язані з постійним проживанням населення, і нежитлові землі, як земельні ділянки в межах населених пунктів, на якій безпосередньо населення не проживає.

У цьому контексті вбачається необхідність розглядати землі житлової та громадської забудови як сукупність забудованих і незабудованих земельних ділянок в межах міських і сільських поселень. Забудовані земельні ділянки складаються із ділянок садибної і не садибної забудови; забудованих земельних ділянок суспільного призначення та адміністративного управління; земельних ділянок поточного будівництва. Незабудовані земельні ділянки включають в себе земельні ділянки загального користування, а також земельні ділянки перспективного будівництва.

На основі аналізу земельного і містобудівного законодавства обґрунтовано, що об’єктом контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є ділянки, які відповідно до генерального плану міста за цільовим призначенням цієї категорії земельного фонду міста використовуються власниками земельних ділянок і землекористувачами для спорудження та експлуатації житлових, культурно-побутових та інших будівель і споруд, вулично-дорожньої транспортної мережі, а також площі, парки, сади, сквери, бульвари, об’єкти зеленого будівництва та місця загального користування.

Аналіз чинного земельного законодавства та правозастосовної практики дозволяє нам виділяти безпосередні і факультативні об'єкти контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови. До безпосередніх об'єктів контролю за охороною та використанням земель належать встановлені в натурі на місцевості земельні ділянки житлової та громадської забудови з визначеними щодо них правами і обов’язками. До факультативних об'єктів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови ми відносимо стан використання земель, стан виконання природоохоронних заходів власниками земель чи землекористувачами, стан документації, що підтверджує права на землю.

Обґрунтовано висновок, що до суб’єктів контролю за дотриманням земельного законодавства, в тому числі за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, відносяться органи законодавчої і виконавчої влади в межах повноважень, встановлених Конституцією України та спеціальним законодавством, норми якого стосуються регулювання земельних відносин. Надвідомчий контроль здійснюють органи державної влади загальної компетенції – Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим; відомчий контроль здійснюють вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції – Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет України із земельних ресурсів, Міністерство регіонального розвитку та будівництва України; міжвідомчий контроль здійснюють спеціалізовані контролюючі органи міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контрольних повноважень за предметною спрямованістю – Державна екологічна інспекція, Державна архітектурно-будівельна інспекція, Комісія з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, Державна санітарно-епідеміологічна служба, Державна служба з питань національної культурної спадщини.

Встановлено, що сучасна інституціональна структура управління земельними ресурсами в Україні, до складу якої входять і органи контролю, характеризується відсутністю чіткості в розподілі обов’язків, а також конфліктністю інтересів різних відомств і широким розподілом відповідальності за рішення, що приймаються. Політичні процеси також накладають негативний відбиток на прийняття рішень щодо земельних питань. Поряд із цим системі управління земельними ресурсами населених пунктів, яка склалася в Україні, притаманне дублювання функцій, як в окремих питаннях контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, так і в загальних питаннях земельної політики.

Набуло подальшого розвитку твердження про необхідність додержання вимог містобудівного, екологічного, санітарно-епідеміологічного законодавства в процесі реалізації суб’єктами земельних правовідносин повноважень в галузі контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.

Встановлено, шо не сприяє ефективному використанню земель житлової та громадської забудови нерозмежованість площ державної і комунальної власності, що є наслідком існування декількох причин: відсутність законодавчо визначеного терміну здійснення цих процедур; недостатнє фінансування проектно-геодезичних робіт, опір органів місцевого самоврядування. Слабке фінансування є однією з головних причин незадовільної діяльності органів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови.

Доцільність вирішення в структурно-організаційному плані виконання функцій контролю за охороною та використанням земель залежить від обсягу та потреб практики в її здійсненні. Повноваження та права органів, які здійснюють земельний контроль, залежать від рівня, на якому цей контроль здійснюється. Тобто, чи здійснюється цей контроль щодо самих органів управління та суб’єктів, які підпорядковані контролюючим органам. Свої особливості мають як форми та методи контролю, так і правові наслідки його здійснення. У цьому контексті критерієм використання контрольних повноважень може служити застосування всіх існуючих форм і методів контролю по відношенню до суб’єктів контролю.

При наділенні органів влади повноваженнями щодо здійснення регулятивних функцій, необхідних для ефективного організуючого впливу на розвиток земельних відносин в населених пунктах, має бути баланс між обсягом повноважень і здійсненням відповідного контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в інтересах усього суспільства. Тобто, контролюючий орган може мати лише такі повноваження, які будуть використовуватися для задоволення суспільних потреб, а не відомчих інтересів органу влади чи інтересів його посадових осіб.

Набули подальшого розвитку пропозиції щодо виведення Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель із-під підпорядкування Державного комітету України із земельних ресурсів. Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель є структурним підрозділом центрального апарату Держкомзему і наділена повноваженнями управління земельними ресурсами, розпорядження земельними ділянками державної власності, реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель, іншими функціями і повноваженнями, які потребують контролю незалежного від Державного комітету України із земельних ресурсів органу, а також враховуючи, що начальник Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра охорони навколишнього природного середовища України.

На нашу думку, законодавство України надає центральним і місцевим органам влади багато свободи дій у тому, що стосується регулювання земельних відносин, охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах. Крім того, в Земельному кодексі України немає чіткості щодо сфери повноважень центральних і місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування, тому існує небезпека, що в разі невизначеності контролюючі органи даватимуть власне тлумачення своїх повноважень не на користь громадян і юридичних осіб. Двозначність і невизначені формулювання допускають зловживання владою. Можливо, виходом із цієї ситуації є збалансування системи владних повноважень у сфері земельних відносин між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням, встановлення комплексної рівноваги та взаємного контролю.

Доведено, що законодавством мають бути чітко визначені суб’єкти здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах. Доводиться констатувати відсутність у державі належного регулювання та координації функції земельного контролю на вищому державному рівні. У разі прийняття нових змін до Конституції України (щодо місцевого самоврядування) реформування місцевих державних адміністрацій та Держкомзему України (скорочення повноважень і виділення функцій з державного контролю) необхідно здійснювати поступово, з урахуванням загальних тенденцій перетворення структурних і функціональних засад усієї системи органів державної влади та місцевого самоврядування. Також потрібно терміново провести остаточне розмежування земель державної та комунальної власності й чітко визначити порядок управління цими землями для раціонального й ефективного їх використання та зменшення кількості зловживань у цій сфері. Потрібно пришвидшити процес розробки та прийняття змін до Земельного кодексу України щодо використання та охорони земель житлової і громадської забудови в містах та інших нормативних актів у сфері земельних відносин щодо охорони та використання земельних ресурсів населених пунктів.

На нашу думку, підвищити ефективність контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах можна шляхом створення спеціального органу в складі Держкомзему – Інспекції по контролю за використанням території населеного пункту. Інспекція займатиметься виявленням, попередженням і припиненням правопорушень чинного законодавства при використанні території населеного пункту в галузі землекористування, планування, розвитку території і благоустрою.