1.3. Сфера контролю за охороною та використанням земель в межах населених пунктів у системі управління земельними ресурсами .

Ефективність управління земельними ресурсами і результативність контролю за їх охороною та використання значною мірою зумовлено специфікою землі, котра, з одного боку, є унікальним обмеженим природним ресурсом, а з іншого – товаром. Отже, регулювання взаємовідносин між господарюючими суб’єктами з приводу використання земель житлової і громадської забудови в містах має здійснюватися, виходячи з уявлень, що земля є просторовим базисом для розміщення об’єктів нерухомості, засобом та об’єктом комплексу прав (власності, користування, розпорядження, володіння, оренди тощо).

Проведення конституційної реформи вивело проблему інституційних перетворень органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні на якісно новий рівень. У контексті формування національної економіки це особливо відчувається у сфері земельних відносин. Однак здійснені земельні перетворення все ще не вирішили багатьох завдань, серед яких: забезпечення раціонального використання земельних ресурсів, охорони земель від їх деградації, налагодження дієвої системи державного управління земельними ресурсами. Це дало імпульс для подальших наукових розробок даної теми, особливо в частині організації та здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.

Перехід від командно-адміністративної системи в господарському житті поставив вимоги корінних змін у формах власності, але певний вплив держави і права на земельні відносини держава неодмінно має зберігати. [90, С. 7] Як зазначає П.Ф. Кулинич, проведення в Україні земельної реформи, одним з результатів якої є приватизація значної частини земельного фонду країни та застосування ринкових механізмів до регулювання земельних відносин, зумовило істотну трансформацію адміністративних методів управління земельними ресурсами. Водночас реформування земельних відносин у нашій країні викликало необхідність підвищення ролі держави як учасника земельних відносин. [167, С. 394]

Контроль є одним з найбільш поширених і дієвих способів забезпечення законності. Він виступає важливою ознакою управління. Контроль є явищем різноплановим і багатогранним, саме тому він може розглядатися як форма або вид діяльності, як принцип, як функція. Виходячи з розуміння контролю в сфері управління як спостереження за відповідністю дозволеного використання земель житлової та громадської забудови приписам земельного законодавства, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю в державному управлінні полягає в аналізі і порівнянні фактичного стану використання земель житлової та громадської забудови в містах з вимогами земельного законодавства, виявленні відхилень у процесі землекористування і з’ясуванні причин таких відхилень. Таке специфічне призначення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах дає можливість виділити його серед інших функцій управління, створити спеціальні органи, які не виконують чи майже не виконують інших, крім контролю, державних функцій, визначити компетенцію цих органів.

Автор приєднується до думки В.І. Семчика, що контроль являє собою одну з найважливіших функцій державного регулювання і управління і один з основних способів забезпечення дієвості земельного законодавства, його реалізації всіма суб’єктами відповідної діяльності, захисту земельних прав громадян [353, С. 11].

Існує думка, що порівняно з іншими функціями управління, контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах носить вторинний характер. На нашу думку, той факт, що в переліку функцій управління контроль зазвичай посідає одне з останніх позицій, свідчить не про другорядність контролю як виду діяльності, а про послідовність дій в процесі управлінської діяльності.

Контроль не існує в ізольованому вигляді, не повинно бути контролю заради контролю. Контроль в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови здійснюється з урахуванням особливостей цієї категорії земель, в певному обсязі і в певній формі. Він спрямований на конкретний результат і на шляхи досягнення цього результату, а також на усунення суб’єктивних і врахування об’єктивних перешкод при здійсненні управлінської діяльності.

У державному управлінні контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови перебуває в тісному взаємозв’язку з іншими функціями управління і одночасно призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоїть перед управлінням. Контроль забезпечує конкретність управління і здійснення його у відповідності з прийнятими рішеннями.

Контроль за використанням та охороною земель здійснюється в межах функцій державного управління земельним фондом. Цей вид контролю має надвідомчий характер і поширюється на всі види земель незалежно від форм власності та цільового призначення. [110, С. 719] Регулювання земельних відносин у містах полягає у створенні та підтриманні повноцінного життєвого середовища на відповідній території. Воно повинно забезпечити сприятливе поєднання різних форм власності на землю, збереження і підвищення цінності земель та об’єктів нерухомості на ній. За рахунок цього можна здійснити раціональний, міжфункціональний розподіл земель і підвищувати рівень ефективності їх використання, поліпшувати взаєморозташування житлових, виробничих і ландшафтно-рекреаційних зон, резервувати землі для перспективного розвитку міста. [120, С. 47]

Аналіз наукових праць з даної тематики показує, що проблема визначення ролі і місця контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови у системі управління земельними ресурсами міст перебуває на етапі створення й розвитку засад, тобто встановлення закономірностей, розробки базових підходів, концепцій, ідей, принципів тощо. Її вирішення спрямоване на підвищення ефективності здійснення управління земельними ресурсами населених пунктів. Певним чином це обумовлено тим, що контроль за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах усвідомлювався, насамперед, як вторинна діяльність, а контроль здебільшого застосовувався на практиці як своєрідний засіб «силового» впливу на суспільні відносини в контексті неправомірних діянь суб’єктів земельних правовідносин, а його сутність в аспекті владного та творчого потенціалу практично не розглядалася.

Визначення сутності і призначення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах дає змогу розглядати контроль як вид діяльності взагалі. Контроль як функція здійснення контрольної влади, об’єктивно обумовлений наявністю певних рис. Ці риси формують критерії, на підставі яких можна підійти до поняття контролю як функції управління та здійснення контрольної влади. До числа рис контролю належать відокремлений, самостійний характер впливу та особлива цілеспрямованість його інституту на суспільні відносини. Функція управління визначає зміст управлінської діяльності, а форма – це засіб реалізації управлінських функцій. Необхідно мати на увазі, що одна й та ж форма управлінської діяльності є засобом ралізації, переважно, не однієї, а багатьох або навіть усіх управлінських функцій, наприклад: прийняття актів, що мають юридичну силу, є формою, що застосовується у процесі реалізації всіх функцій управління владного характеру. [379, С. 55]

Контроль – основний засіб забезпечення законності та дисципліни в управлінні, він також є одним з найважливіших елементів управління. Без організації і здійснення контролю неможлива робота державного апарату. [143, С. 7]

Контроль може стати належним у сфері управління, якщо він буде: дієвим (виявлення й аналіз допущених помилок, їх усунення, визначення передумов і пріоритетів, здійснення контрольних дій, попередження зловживань); об’єктивним (реальна оцінка управлінської ситуації, співвідношення її із завданнями, визначення доцільності втручання державних органів у виконання тих чи інших управлінських рішень); гласним (відкритість, наявність інформаційного обміну між органами державного контролю і об’єктами їх діяльності); систематичним. [138, С. 232]

Оскільки земля як операційно-просторовий базис, засіб виробництва, об’єкт навколишнього природного середовища є частиною соціальної структури, держава є відповідальною за організації її раціонального використання та комплексної охорони. [92, С. 199] Саме тому держава повинна раціонально управляти своїми земельними активами, забезпечувати їх ефективне використання і турбуватися про кожну земельну ділянку. [393, С. 67] Держава як самостійний власник землі, як зазначає В.В. Носік, має володіти, користуватися і розпоряджатися землею виключно в інтересах держави. [232, С. 138] Необхідним елементом права власності держави, територіальних громад у земельних правовідносинах є правомочність управління у сфері використання та охорони земель. [36, С. 5]

В ході земельної реформи не зроблено вагомих кроків у реформуванні земель міст та інших населених пунктів. [333, С. 130] Основні напрями та перспективи політичного курсу держави в галузі земельних відносин повинні бути сконцентровані на вирішенні ключових питань, поставлених земельною реформою. [418, С. 93]

Оскільки контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах посідає самостійне місце в системі управління земельними ресурсами, то варто дослідити основоположні засади його здійснення. Законність і гласність – це ті засади, без яких неможливо уявити ефективний контроль за ходом проведення земельної реформи, раціональним використанням і охороною земель житлової та громадської забудови в містах. Будь-який контроль можливий лише за наявності достатньо повної інформації про підконтрольну діяльність.

Важливою є ідея незалежності органів контролю від підконтрольних суб’єктів. Якщо орган контролю відчуває тиск з боку підконтрольних суб’єктів, то неможливо говорити про ефективність і результативність контролю.

Подолання множинності контрольних органів передбачає, що функції контролю за використанням і охороною земель житлової та громадської забудови в містах повинен здійснюватись одним, спеціально уповноваженим органом або, принаймні, координуватися ним.

Важливим є врахування в контрольній діяльності поділу гілок влади, оскільки органи законодавчої, виконавчої і судової влади самостійні при здійсненні контролю за використанням та охороною земель і діють в межах наданих їм повноважень.

Питання контролю за використанням та охороною земель стоїть надзвичайно гостро, оскільки довготривале споживацьке ставлення до землі породило низку проблем, що потребують негайного вирішення. [94, С. 165; 191, С. 86] Ефективність використання земель житлової та громадської забудови залежить від функцій управління земельними ресурсами населених пунктів. [338, С. 3] Контроль за використанням та охороною земель є однією з найважливіших функцій управління земельними ресурсами.

Управління в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови означає вплив держави на земельні ресурси населених пунктів. Якщо розглядати управління як процес, то це означає правочинність відповідних інституцій: державних, самоврядних та громадських, здійснювати ті чи інші функції, а саме: законодавчі, організаційно-розпорядчі, координаційні, представницькі тощо. [175, С. 196]

Перехід до нових економічних та політичних орієнтирів вимагає пошуку ефективних методів не лише державного управління, але й розвитку державної влади. Контроль та перевірка виконання дозволять піднести державне управління та місцеве самоврядування до рівня стабільності і динамічності, адекватності стану громадянського суспільства. Встановлення контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування є принциповою стороною і важливим напрямком державного управління. [245, С. 200]

До загальних функцій управління в сфері забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України віднесено організацію, координацію та екологічний, архітектурно-будівельний і санітарний види контролю, а до спеціальний функцій у цій галузі – планування, нормування та стандартизацію, організацію екологічної експертизи містобудівної документації, зонування територій міст, ведення містобудівного кадастру. [117, С. 14]

Говорячи про місце контролю за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах з іншими функціями управління, треба визначити загальні підходи співвідношення цих функцій.

З контролем за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови міст тісно пов’язаний моніторинг земель. Перш за все, він має інформаційне значення для органів земельного контролю. Зібрані за допомогою моніторингу земель відомості є правовою підставою для прийняття рішень уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування, в тому числі в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови. Моніторинг як система спостережень за станом земель, підвищує ефективність діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Зібрана об’єктивна інформація про фактичний стан земель житлової та громадської забудови в містах, природні та антропогенні зміни вивчаються та узагальнюються з метою підготовки практичних висновків в галузі охорони природи. Вони об’єктивно характеризують фізичні, хімічні та біологічні процеси в навколишньому природному середовищі. Це дає можливість уповноваженим органам висувати вимоги до землекористувачів з усунення правопорушень в галузі використання та охорони земель в межах населених пунктів. На відміну від контролю, в змісті моніторингу переважають наукові і технічні методи, і відсутні адміністративно-примусові.

Суміжним з контролем за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах видом діяльності є екологічна експертиза. Об’єктивна експертна оцінка проектів розміщення будівництва і їх вплив на довкілля дає органам контролю необхідні відомості про стан земель до початку будівництва об’єкта і після його завершення. Завдяки цьому контролюючі органи мають змогу оцінити можливі негативні наслідки будівництва і втрутитися ще на стадії розробки проекту і наступних етапах його реалізації.

Експертиза дає загальне уявлення про те, які порушення земельного законодавства може викликати реалізація проекту, як можна усунути ці правопорушення. Якщо компенсаційні заходи виявляться недостатніми, то постає питання про необхідність зміни проекту чи утримання від його реалізації.

Щоб правильно спрогнозувати можливі екологічні наслідки реалізації проекту будівництва, необхідні повні вихідні відомості як про довкілля і його стійкість до негативних впливів, так і про технології будівництва, що проектується. Потрібні апробовані наукові методики, що дозволяють зробити правильні висновки, виходячи з наявних даних.

Екологічна експертиза, будучи суміжним з контролем видом діяльності, оскільки вони мають спільні цілі, виконує попереджувальні функції і в той же час зберігає індивідуальні особливості (завдання, підстави виникнення, форми, суб’єкти, об’єкти, зміст тощо), що дозволяє відрізняти їх одне від одного в якості різних функцій управління. [64, С. 34-36]

Важливою функцією управління землями населених пунктів є державна експертиза землевпорядної документації. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», дана експертиза являє собою діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи. Обов'язковій державній експертизі підлягають: загальнодержавні й регіональні (республіканські) програми використання та охорони земель; схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень; проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень; проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності населених пунктів; проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів; проекти землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань; технічна документація економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а також звіти з експертної грошової оцінки земельних ділянок державної та комунальної власності у разі їх продажу. [300]

Основною метою просторового розвитку є раціональне використання земель. При цьому, в містах планування та забудова земель взаємопов’язані і, за своєю сутністю, є єдиним процесом. Саме через це раціональне використання земель міст, його просторовий розвиток, здійснюється шляхом їх забудови.

Інтенсивність забудови територій населених пунктів вимагає правильного і раціонального використання територій під будівництво. [136, С. 1] Будівництво об’єктів містобудування здійснюється згідно з законодавством, державними стандартами, нормами та правилами, регіональними та місцевими правилами забудови, містобудівною та проектною документацією. [101, С. 36]

Встановлення ринкових відносин у питаннях використання землі, створення ринку землі, який повинен забезпечити ефективне, динамічне та сприятливе середовище для життя зумовлює необхідність введення відповідних змін в політику містобудування. Основним інструментом реалізації нової містобудівної політики, основним документом, який взмозі реалізувати принципи управління міським землекористуванням та забезпечити узгодження інтересів держави, суспільства, різних територіальних груп населення, окремих громадян, які є землевласниками та землекористувачами, можуть бути лише місцеві Правила забудови, які встановлюють порядок вирішення питань розташування об’єктів на території міста, надання дозволу на виконання будівельних робіт, прийняття цих об’єктів в експлуатацію, а також порядок здійснення контролю за містобудівною діяльністю.

Кінцевою метою Правил є визначення правового режиму використання кожної земельної ділянки в місті і забезпечення владних структур міста, потенційних інвесторів та пересічних громадян повною інформацією про існуюче та перспективне використання території міста. Крім того, Правила забезпечують громадськості міста право впливати на будь-які рішення, які приймаються по освоєнню території міста.

Перелік вимог використання і забудови кожної земельно-будівельної ділянки з урахуванням зональних і локальних містобудівних умов в межах загальної концепції функціонально-планувальної організації та правового регулювання міських територій повинен видаватися власникам або користувачам ділянки у вигляді містобудівного паспорту ділянки.

Правила призначені для встановлення гарантій і визначення щодо використання та забудови земельних ділянок для власників та осіб, що бажають придбати нерухомість (в тому числі земельну ділянку) у власність чи на умовах оренди; підвищення ефективності використання земельних ділянок; забезпечення вільного доступу громадян до інформації та їх участь у прийнятті рішень з питань землекористування та забудови; здійснення ефективного контролю за містобудівною діяльністю фізичних та юридичних осіб. [244, С. 45]

Планувальна структура міста має узгоджуватись з історичною зоною міста, його історико-архітертурно опорним планом і зонами охорони пам’яток історії, культури та природи. Нова житлова забудова в містах розміщується на вільних земельних ділянках або в районах реконструкції. При цьому врахувуються містобудівні умови, місце розташування нової житлової забудови відносно центру міста, існуючі або проектні архітектурно-планувальні осі та вузли, пам’ятки культурної спадщини, заповідні зони, навколишня забудова (її характер, поверховість) та природне середовище. [101, С. 49]

На території населеного пункту встановлюється режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб. Режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів або місцевих правилах забудови. Режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб, враховується при розробленні землевпорядної документації.

Важливе значення для здійснення діяльності, пов’язаної із забудовою призначних для містобудівних потреб земельних ділянок, має Генеральний план населеного пункту, що являє собою містобудівну документацію, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Генеральний план встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних, громадських та приватних інтересів напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території для розміщення об’єктів загальноміського значення, інженерного обладнання, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території. [244, С. 32] Існує необхідність відокремлення об’єктів, які є джерелами виділення шкідливих речовин, запахів, підвищених рівнів шуму, вібрації, ультразвукових і електромагнітних хвиль, електронних полів, іонізуючих випромінювань тощо, від території житлової забудови. [48, С. 50]

Існує також детальний план території як містобудівна документація, що визначає зонування територій, розташування червоних ліній, інших ліній регулювання забудови, зон, у яких встановлюються планувальні обмеження, розміщення та функціональне призначення об'єктів містобудування, види забудови для окремих районів, мікрорайонів, кварталів та районів реконструкції існуючої забудови населених пунктів.

Поділ території тільки за адміністративними ознаками не дає можливості територіальному розвитку відбуватися в повному обсязі. Потрібен додатковий поділ території на функціонально-територіальні одиниці, в межах яких треба чітко визначити можливі види господарської діяльності й цільового призначення земельних ділянок. Це дозволить спростити процедуру надання прав та контролю за використанням земельних ресурсів. [190, С. 220]

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про планування і забудову територій», основними завданнями планування і забудови територій є: обгрунтування розподілу земель за цільовим призначенням та використання територій для містобудівних потреб; визначення і раціональне розташування територій житлової та громадської забудови, промислових, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших територій і об'єктів; обгрунтування та встановлення режиму раціонального використання земель та забудови територій, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; визначення, вилучення (викуп) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб на основі містобудівної документації в межах, визначених законом. [320]

Встановлення режиму забудови та іншого використання земель житлової та громадської забудови, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до часу вилучення (викупу), надання цих ділянок для здійснення запланованої містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до ст. 24 Закону України «Про планування і забудову територій», право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням та відповідно до містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки. [320]

Земельний ринок є основою для будівництва і реконструкції. Однак стан обліку землі, незавершеність інвентаризації земель, відсутність документів на право власності чи користування землею, неповне проведення грошової оцінки земель, несвоєчасне оформлення документів на землю істотно ускладнюють цей процес. [182, С. 229] В даний час практично відсутній попит на земельні ділянки виробничого призначення, проте земельні ділянки під будівництво житлових об’єктів викликає великий інтерес. [32, С. 231]

Еколого-збалансоване використання земель житлової та громадської забудови в містах має здійснюватись на базі планів земельно-господарського устрою з врахуванням соціально-економічних аспектів, можливих напрямків формування благоустрою територій, забезпечення життєвого середовища. [209, С. 14; 86, С. 243] План земельно-господарського устрою території є достатньо гнучким та ефективним засобом нормативно-організаційного регулювання відносин у сфері міського землекористування. [226, С. 243]

Зонування міської території полягає у визначенні всіх доцільних або допустимих видів її використання та забудови, їх взаємного просторового розташування і встановлення меж зон регламентації планувальних параметрів і стан стандартів забудованих земельних ділянок в кожній зоні. [60, С. 100] Зонування земель здійснюється згідно з Положенням про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 26 серпня 1997 р. № 85. Метою проведення інвентаризації земель населених пунктів є створення інформаційної бази для ведення державного земельного кадастру, регулювання земельних відносин, раціонального використання і охорони земельних ресурсів, оподаткування. [267]

Зонування земель пов’язано з реалізацією землевласником чи землекористувачем права на забудову. Право на забудову (будівництво) полягає у можливості власника, користувача земельної ділянки здійснювати на ній у порядку, встановленому законом, будівництво об’єктів містобудування, перебудову або знесення будинків та споруд.

Функціональне зонування земель передбачає встановлення та закріплення функцій території населенного пункту у локальному нормативно-правовому акті. Функціональне зонування земель встановлює вимоги щодо релізації власниками та орендарями землі права забудови земельної ділянки і можливих видів використання нерухомості. [432, С. 249]

Правове зонування територій у складі місцевих правил забудови має проводитись з урахуванням меж кадастрових зон і оціночних кварталів, в іншому випадку можуть виникнути складності при проведенні економіко-планувального зонування і реєстрації обмежень використання земель. [251, С. 233; 240, С. 89]

Функціональні завдання різних територій визначені генеральними планами забудови міст, основним завданням якого є здійснення раціонального міжфункціонального розподілу земель та підвищення рівня ефективності їх використання, покращення взаєморозташування житлових, виробничих і ландшафтно-рекреаційних зон, резервування земель для перспективного розвитку міста. [60, С. 99]

Цінність земель житлової та громадської забудови полягає у здатності приносити додатковий прибуток, що виникає в містах завдяки зручності розташування відносно ринків ресурсів і збуту та інженерно-інфраструктурному облаштуванню території. [225, С. 264] Характерний спосіб та ступінь забудови впливає на визначення ціни землі в населених пунктах. [366, С. 317]

При оцінці забудованих земельних ділянок визначення витрат на земельні поліпшення здійснюється на основі ринкових витрат, пов’язаних із спорудженням будинків, будівель та споруд, що розташовані в межах земельної ділянки (включаючи підземний простір), за умови її найбільш ефективного використання. [246, С. 132; 431, С. 135; 196, С. 138] Грошова оцінка земель житлової та громадської забудови має велике значення для управління земельними ресурсами населених пунктів. [185, С. 164] Відсутність у місті підготовлених ділянок для будівництва вимагає виділення нових територій для міста, в першу чергу для потреб житлового будівництва. [180, С. 271; 65, С. 158; 166, С. 110] Містобудівні фактори є необхідними, але недостатніми для визначення реальної вартості міських земель. [85, С. 172]

До особливостей використання земель житлової та громадської забудови належить визначення нормативних показників питомої землеємкості для кожної з областей з урахуванням людності міських поселень для першої черги будівництва, і на розрахунковий період. [223, С. 216]

З контролем за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови пов’язане містобудівне нормування. Містобудівне нормування земельної ділянки повинно спиратися на норми Правил забудови, але, при належному обґрунтуванні, може бути модифіковане з урахуванням особливостей даного району. [290, С. 68] Земельно-правове нормування являє собою врегульовану правовими нормами процесуальну діяльність уповноважених суб’єктів, спрямовану на розробку якісних і кількісних показників (нормативів) властивостей земельних ділянок, включення нормативів до проектів правових актів, їх узгодження, експертизу, затвердження та оприлюднення у встановленому законодавством порядку. [206, С. 3]

Невизначеність меж кожного власника земельної ділянки й землекористувача, відсутність банку даних про правовий, природний та містобудівний стан земельної ділянки, відсутність поділу земель міста на категорії земель, даних про обмеження прав на земельну ділянку та встановлення земельних сервітутів унеможливлює процес управління земельними ресурсами міста та призводить до таких негативних наслідків, як самовільне зайняття земельних ділянок, використання їх не за цільовим призначенням. [201, С. 247]

У зв’язку з прийняттям нових законодавчих і нормативних документів у сфері містобудування, землекористування виникла потреба розробити методичні рекомендації для виконання проектної містобудівної документації, які б встановлювали правила забудови та використання земельних ділянок житлової та громадської забудови, враховуючи нові підходи до управління міськими територіями в ринкових умовах. [31, С. 208]

Вкрай низькими темпами впроваджуються заходи, пов'язані з інвентаризацією земель населених пунктів, в тому числі земель житлової та громадської забудови. Тривала неврегульованість проблемних питань у сфері земельних відносин призводить до поширення фактів порушення законних прав та інтересів громадян України, обмежує їх можливості як суб'єктів ринку землі скористатися конституційним правом щодо розпорядження належними їм на праві власності земельними ділянками та захистити свої права. Масові звільнення професійних кадрів із органів земельних ресурсів, що мали місце протягом останніх років, негативно позначилися на управлінні у сфері земельних відносин та професійному підході до вирішення земельних питань. У зв’язку з цим необхідно прискорити розроблення та внесення в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України законопроекту про зонування земель та з урахуванням його положень законопроектів про внесення змін до відповідних законодавчих актів України щодо суттєвого спрощення процедур погодження землевпорядної документації з державними органами земельних ресурсів, органами містобудування та архітектури, органами з питань охорони культурної спадщини, природоохоронними і санітарно-епідеміологічними органами. [295]

Проблема організації використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах в умовах реформування земельних відносин потребує подальшого дослідження, оскільки докорінно змінилися внутрішні й зовнішні умови життєдіяльності українського суспільства. Передусім це стосується теоретико-методологічних підходів до організації використання земель житлової та громадської забудови в містах, оцінки його особливостей у період реформування земельних відносин, обґрунтування напрямів використання земель житлової та громадської забудови. Водночас потребують грунтовного опрацювання проблеми містобудівного кадастру і зонування територій, правового забезпечення організації використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах, удосконалення системи обліку цих земель, характеристики об'єктів нерухомості на території населених пунктів та їх впливу на рівень використання земель, врахування ринку землі у справі організації раціонального використання земель, земельно-господарського устрою населених пунктів, обґрунтування методологічних і методичних основ контролю за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах. Оскільки у кожному регіоні організація використання й охорони земель житлової та громадської забудови в умовах реформування земельних відносин має свої особливості, то це зумовило необхідність комплексного дослідження теоретико-методологічних засад територіальної організації використання і охорони земель житлової та громадської забудови в умовах побудови соціальне орієнтованої багатоукладної ринкової економіки та обґрунтування шляхів її розвитку на регіональному рівні. [369, С. 2]

Таким чином, в управління земельними ресурсами контроль за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах перебуває в тісному взаємозв’язку з іншими функціями управління і одночасно призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоїть перед управлінням. Контроль забезпечує конкретність управління і здійснення його у відповідності з прийнятими рішеннями. Контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови є основною функцією державного управління земельними ресурсами населених пунктів, гарантією земельного правопорядку і одночасно правовою формою діяльності уповноважених органів влади та місцевого самоврядування.

Контроль за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах є одним з найбільш поширених і дієвих способів забезпечення законності в галузі земельних відносин. Він виступає важливою ознакою управління земельними ресурсами населених пунктів. Контроль за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах є явищем різноплановим і багатогранним, саме тому він може розглядатися як форма або вид діяльності, як принцип, як функція. Виходячи з розуміння земельного контролю в сфері управління земельними ресурсами як спостереження за відповідністю дозволеного використання земель житлової та громадської забудови приписам земельного законодавства, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю в управлінні земельними ресурсами міст полягає в аналізі і порівнянні фактичного стану використання земель житлової та громадської забудови з вимогами земельного законодавства, виявленні відхилень у процесі землекористування і з’ясуванні причин таких відхилень. Таке специфічне призначення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах дає можливість виділити його серед інших функцій управління земельними ресурсами населених пунктів, створити спеціальні органи, які не виконують чи майже не виконують інших, крім контролю, функцій, визначити компетенцію цих органів.

Висновки до Розділу 1.

На підставі аналізу чинного земельного законодавства запропоновано розглядати інститут права контролю у галузі використання та охорони земель як систему публічно-правових норм земельного права, якими регламентуються правомочності органів державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) та органів місцевого самоврядування, спрямовані на організаційно-правове забезпечення додержання земельного законодавства учасниками земельно-правових відносин, визначених Конституцією України, Земельним кодексом України, Законами України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», «Про землеустрій», «Про прокуратуру» та іншими законами.

Розроблено систему принципів здійснення кон­тролю за охороною та використанням земель, до якої належать наступні: 1) законність, об’єктивність, поєднання державних, регіональних і приватних інтересів; 2) розподіл контрольних повноважень, який передбачає розмежування функцій ініціювання та виконання контролю за охороною та використанням земель між суб'єктами; 3) повнота охоплення об'єктів контролем, яка досягається внаслідок суцільного відстежування або вибіркової перевірки земельних ділянок; 4) достовірність фактичної інформації, що забезпечує її відповідність реальним стану земель, процесам їх використання і результатам діяльності, що їх відображає ця інформація; 5) збалансованість контрольних дій, яка передбачає узгодженість їх внутрішньої та зовнішньої спрямованості та забезпечує рівновагу контролю за охороною та використанням земель; 6) превентивність контрольних дій, завдяки чому досягається завчасне здійснення контролю з метою запобігання виникненню істотних відхилень фактичного використання земельних ділянок від встановлених земельним законодавством норм; 7) самодостатність системи контролю, що передбачає наявність такого складу елементів контролюючої системи, який забезпечує ефективність її функціонування та розвитку; 8) ефективність, що передбачає пристосованість системи контролю до діяльності власників землі, землекористувачів, в тому числі орендарів і залежить від повноти виконання контролюючими суб'єктами таких основних вимог: контроль має здійснюватися безперервно, регулярно та систематично; бути своєчасним за терміном здійснення, якісним і повним щодо охоплення об'єктів контролю; бути оперативним, дієвим, гласним і різнобічним; принцип відповідальності, який передбачає відповідальність контролюючих суб'єктів за ефективність функціонування системи контролю за охороною та використанням земель та власників землі, землекористувачів, в тому числі орендарів за наслідки контрольних дій; 10) забезпечення охорони, раціонального використання та відновлення земельних ресурсів як основного національного багатства українського народу; 11) пріоритет екологічних інтересів суспільства у використанні земель над його економічними інтересами; 12) повне відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про використання та охорону земель; 13) поєднання заходів стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.

Розроблено критерії класифікації і запропоновано наступний поділ на види контролю за охороною та використанням земель:

1. Залежно від співвідношення об’єкта та суб’єкта контролю: а) внутрішній контроль (самоконтроль), що здійснюється безпосередньо власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями з метою запобігання виявлення органами державної влади, органами місцевого самоврядування та об’єднаннями громадян порушень земельного законодавства, припинення права власності на земельну ділянку чи права землекористування і притягнення до юридичної відповідальності; б) зовнішній контроль, що здійснюється уповноваженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та об’єднаннями громадян.

2) Залежно від суб’єктів контролю: а) державний контроль, що в свою чергу поділяється на загальний, який здійснюється Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Кабінетом Міністрів України та Радою Міністрів Автономної Республіки Крим; та спеціальний, який здійснюється Міністерством охорони навколишнього природного середовища, Державним комітетом України із природних ресурсів, Міністерством регіонального розвитку та будівництва України, Комісією з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, Державною санітарно-епідеміологічною службою, Державною службою з питань національної культурної спадщини та їх регіональними відділеннями; б) самоврядний контроль, що здійснюється територіальними громадами міст, селищ та сіл, обраними ними місцевими радами народних депутатів та сформованими виконавчими комітетами; в) громадський контроль, який здійснюється громадськими організаціями екологічного спрямування.

3) За джерелом інформації: а) документальний, який полягає у здійсненні контрольних дій на основі поданої власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями, звітності і документації про стан використання земель; б) фактичний контроль, який полягає в безпосередньому обстеження порядку і умов використання земельної ділянки.

4) За часом проведення: а) попередній контроль, що здійснюється з метою виявлення необхідних умов і обгрунтованих підстав для прийняття рішень щодо надання і вилучення земель; б) поточний контроль, який полягає в перевірці дотримання визначених умов землекористування на конкретних стадіях виконання управлінських рішень; в) наступний контроль, що має за мету визначення відповідності результату діяльності землевласника, землекористувача, в тому числі орендаря змісту рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання земельної ділянки у власність чи в користування.

5) Залежно від цільової спрямованості контрольних дій органів: а) стратегічний, що спрямовується на планування використання та охорони земель на майбутні періоди; б) тактичний, що вирішує поточні питання, що виникають в процесі землекористування.

6) За місцем здійснення: а) контроль на місцях (виїзний), коли контрольні органи виконують контрольні дії безпосередньо на підконтрольній земельній ділянці; б) дистанційний контроль (безвиїзний), коли суб’єкт контролює віддалений від нього об’єкт за допомогою інформації, яка передається засобами зв’язку.

Призначення земельного контролю полягає у забезпеченні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами установами, організаціями і громадянами заходів, спрямованих на використання та охорону земель житлової та громадської забудови в містах України відповідно до їх цільового призначення.

Охорона земель житлової і громадської забудови в містах в комплексі реалізується шляхом застосування державно-владного впливу на учасників земельних правовідносин щодо вилучення земельних ділянок у містах, надання їх у власність чи в користування для житлової та громадської забудови, забезпечення їх правового режиму з дотриманням земельного та спеціального містобудівного, будівельно-архітектурного, санітарного, протипожежного, дорожнього та іншого спеціального законодавства, прав та обов’язків власників земельних ділянок і землекористувачів, виконанням природоохоронних заходів.

Обґрунтовано висновок, що мета контролю за охороною та використанням земель житлової і громадської забудови в містах залежить від величини міста (малі, великі, середні, крупні і найкрупніші), а також його функціонального профілю (індустріальні центри і непромислові міста) і полягає в тому, щоб за наслідками контрольної діяльності уповноважених органів були вжиті заходи щодо дотримання громадянами, юридичними особами, органами виконавчої влади і місцевого самоврядування вимог законодавства щодо цільового використання земельних ділянок і розташованих на них об’єктів, чи об’єктів, які запрограмовано побудувати згідно з генеральним планом міста, усунути виявлені порушення законодавства, земельних і містобудівних актів, встановлених стандартів і приписів, притягнення до юридичної відповідальності осіб, які допустили порушення земельного законодавства, та відшкодування заподіяної шкоди

Досягнення даної мети обумовило наявність наступних основних завдань контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах: перевірка виконання власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями вимог земельного законодавства; перевірка цільового і раціонального використання земельних ділянок; перевірка дотримання правил забудови, вимог містобудівної документації; попередження і усунення виявлених порушень земельного законодавства; виявлення відхилень від норм чинного законодавства при використанні земельних ділянок громадянами та юридичними особами; прийняття рішень щодо притягнення винних у порушенні земельного законодавства до юридичної відповідальності.

Доведено, що контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах організується та здійснюється на всіх стадіях земельного процесу: за дотриманням встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, за використання земельних ділянок відповідно до цільового призначення; за дотриманням законодавства у процесі укладання цивільних правочинів, надання у користування, передачі у власність, вилучення (викупу) земельних ділянок; за розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об’єктів, які негативно впливають на стан зем; за проведенням державної землевпорядної експертизи містобудівної і землевпорядної документації. Проведення земельної реформи не спричинило суттєвих змін завдань контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах. Щоправда, тепер доводиться контролювати додержання вимог земельного законодавства і при вчиненні ринкових правочинів із земельними ділянками. Це розширює обсяг контролю, оскільки раніше він охоплював процедури надання і повернення земельних ділянок, наданих в тимчасове користування тощо.

Дістала подальшого обґрунтування думка про те, що контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови є основною функцією управління земельними ресурсами, гарантією земельного правопорядку і одночасно правовою формою діяльності уповноважених органів.

Доведено, що ефективність управління земельними ресурсами і результативність контролю їх використання значною мірою зумовлено специфікою землі, котра, з одного боку, є унікальним обмеженим природним ресурсом, а з іншого – товаром. Отже, регулювання взаємовідносин між господарюючими суб’єктами з приводу використання земель житлової і громадської забудови в містах має здійснюватися, виходячи з уявлень, що земля є просторовим базисом для розміщення об’єктів нерухомості, засобом та об’єктом комплексу прав (власності, користування, розпорядження, володіння, оренди тощо).

Контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є явищем різноплановим і багатогранним, саме тому він може розглядатися як форма або вид діяльності, як принцип, як функція. Виходячи з розуміння контролю в сфері управління земельними ресурсами як спостереження за відповідністю дозволеного використання земель житлової та громадської забудови приписам земельного законодавства, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в управлінні полягає в аналізі і порівнянні фактичного стану використання земель з вимогами земельного законодавства, виявленні відхилень у процесі землекористування і з’ясуванні причин таких відхилень. Таке специфічне призначення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах дає можливість виділити його серед інших функцій управління земельними ресурсами населених пунктів, створити спеціальні органи, які не виконують чи майже не виконують інших, крім контролю, функцій, визначити компетенцію цих органів.

Існує думка, що порівняно з іншими функціями управління земельними ресурсами, контроль носить вторинний характер. На нашу думку, той факт, що в переліку функцій управління контроль зазвичай посідає одне з останніх позицій, свідчить не про другорядність контролю як виду діяльності, а про послідовність дій в процесі управлінської діяльності. Контроль не існує в ізольованому вигляді, не повинно бути контролю заради контролю. Контроль в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах здійснюється з урахуванням особливостей цієї категорії земель, в певному обсязі і в певній формі. Він спрямований на конкретний результат і на шляхи досягнення цього результату, а також на усунення суб’єктивних і врахування об’єктивних перешкод при здійсненні управлінської діяльності.

Отже, визначаючи роль і місце контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови у системі управління земельними ресурсами в містах, можна стверджувати, що контроль перебуває в тісному взаємозв’язку з іншими функціями управління і одночасно призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням земельними ресурсами населених пунктів. Контроль забезпечує конкретність управління і здійснення його у відповідності з прийнятими рішеннями.