1.2. Завдання і мета контролю за охороною та використанням земель в містах.

Трансформація системи державного управління, перехід від адміністративної до ринкової економіки зумовлюють зведення контролю до об’єктивного мінімуму, який має своє чітке законодавче закріплення. Завдання контролю полягає у виявленні результатів впливу суб’єкта на об’єкт, що включає відхилення від прийнятих принципів державного регулювання, від вимог управлінських рішень, оцінка цих відхилень і визначення шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування системи.

Не дивлячись на наявність значної кількості законів і підзаконних нормативно-правових актів земельного спрямування, законодавство в галузі охорони та використання земель в містах перебуває в стадії становлення. З прийняттям у 1992 році Закону України «Про основи містобудування» було закладено законодавчі засади контролю за охороною та використанням земель в містах (населених пунктах), формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення сталого розвитку населених пунктів. На розвиток загальних норм зазначеного Закону прийнято Закони України «Про планування і забудову територій», «Про Генеральну схему планування території України», «Про архітектурну діяльність», «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду» та інші, які разом з відповідними підзаконними актами фактично утворили самостійний інститут земельного права України. Завершальним і найважливішим кроком на шляху розвитку законодавства в цій галузі стало прийняття 19 червня 2003 року Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який визначив правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Законодавство у сфері містобудування почало формуватися пізніше, ніж тісно пов'язані з ним земельне законодавство та законодавство про охорону навколишнього природного середовища. Тому сьогодні гостро постало питання щодо узгодження окремих положень зазначених галузей законодавства, передусім у зв'язку з швидким розвитком міст, а також відносин власності у сфері житлового та інших видів будівництва. [144]

Поняття міста нерозривно пов’язане з уявленням про центр в мережі розселення – функціональний, житловий. Головні детермінанти міста – величина і функціональний профіль. Ці ознаки лежать в основі наукової класифікації і типології міських поселень. При поділі міст зазвичай застосовується критерій чисельності населення: міське населення України проживає у різних типах поселень: малих містах (з населенням до 50 тис. жителів), середніх (50 – 100 тис. жителів), великих (100 – 250 тис. жителів), крупних (250 – 500 тис. жителів) та найкрупніших (понад 500 жителів), а також у селищах міського типу.

Функціональний профіль може бути правильно визначений лише на основі аналізу повної господарської структури міст, що повинен спиратися на систему кількісних показників. Залежно від зайнятості містоутворюючого контингенту населення в промислово-транспортній сфері і в промисловості виділяють індустріальні центри і непромислові міста.

Усі населені пункти, будучи базою зосередження основної маси капітальних вкладень, виконують важливу роль як форма організації суспільного виробництва, розселення людей та забезпечення життєдіяльності населення. [106, С. 285] Відповідно до чинного законодавства всі населені пункти України поділяються на міські (міста республіканського, обласного, районного підпорядкування і селища міського типу) та сільські (села і селища незалежно від їх адміністративної підпорядкованості). [272]

Протягом ХХ сторіччя міста ставали вузлами концентрації демографічного, економіко-виробничого і науково-технічного потенціалів. На кінець 90-х років в містах України зосереджувалось більше 75 % основних виробничих фондів і 95 % науково-дослідних установ. [68, С. 140]

За цільовим призначенням, земельний фонд міст розподіляється приблизно так: 61,10 % – землі житлової та громадської забудови; 21,42 % – землі промисловості, енергетики, транспорту, зв’язку, оборони та іншого призначення; 11,49 % – землі лісогосподарського призначення; 2,40 % – землі сільськогосподарського призначення; 1,60 % – землі історико-культурного призначення; 0,74 % – землі оздоровчого призначення; 0,67 % – землі рекреаційного призначення та 0,57 % – землі водного фонду. [224, С. 9]

Отже, землі житлової забудови займають більш як половину міських територій, і подальший розвиток міст пов’язується, перш за все, із залученням нових територій саме для потреб житлового будівництва. [56, С. 25] Нині наша держава приділяє значну увагу розвитку правовідносин у сфері будівництва та пов’язаних з ним земельних правовідносин. При цьому вона виходить з того, що спорудження об’єктів капітального будівництва нерозривно пов’язане з перерозподілом матеріальних цінностей та виходом на домінуючі позиції приватного капіталу, внаслідок чого виникає необхідність у розширенні будівництва за рахунок коштів юридичних осіб і громадян. [137, С. 36]

Основний закон нашої держави в ст. 47 закріпив право кожної людини і громадянина на житло, визначивши при цьому, що держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. [141] Проте сьогодні спостерігається ситуація, коли погіршуються стан житлово-комунального господарства, санітарно-гігієнічна та епідеміологічна ситуація, особливо у великих містах. Зменшуються обсяги капітальних вкладень в розвиток населених пунктів і житлове будівництво, введення в експлуатацію нових та відремонтованих жилих будинків. Показник середньої забезпеченості житлом в України у 2 - 2,5 раза менший, ніж у західноєвропейських країнах.

Водночас спостерігається тенденція збільшення загальної площі територій населених пунктів. При цьому землі використовуються нераціонально. Значні площі зайняті під складування відходів виробництва (відвальними породами, шламонакопичувачами), під сміттєзвалища тощо. Через недостатність коштів державного та місцевих бюджетів майже припинено розроблення і коригування генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, яка є основою для вирішення питань щодо забезпечення раціонального використання територій.

В Україні останні десятиріччя інтенсивно відбуваються процеси урбанізації. Їх негативними наслідками є концентрація і навантаження промислових об'єктів на обмеженій території, що призводить до високого рівня забруднення довкілля; несприятлива територіально-планувальна структура міст, зумовлена підпорядкованістю інтересам нарощування промислового потенціалу, внаслідок чого промислові підприємства часто оточені житловими масивами, а весь транзитний транспорт проходить через міста, що значно збільшує їх загазованість; другорядність проблем містобудування порівняно з пріоритетами промислового розвитку; руйнування природного середовища великих міст.

Висока забрудненість довкілля промисловими викидами і відходами, в тому числі й побутовими, незадовільний стан життєзабезпечувальних систем, швидке зростання населення міст на основі екстенсивного промислового розвитку і потреба розширення їх територій призвели до скорочення зелених зон, забруднення і непридатності водойм тощо. [316]

Через погіршення стану всіх компонентів природних ландшафтів, порушення основних соціально-економічних функцій цих ландшафтів, активізацію несприятливих природно-техногенних процесів та вичерпання екологічної ємності природних ландшафтів в цілому під загрозою опиняється екологічна безпека функціонування багатьох населених пунктів. Все це обумовлює важливість контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.

Удосконалення процесів регулювання використання земель належить до основних цілей сталого розвитку населених пунктів і влаштування територій відповідно до положень Містобудівної хартії Співдружності Незалежних держав. [70] До основних причин, що сьогодні перешкоджають забезпеченню збалансованому сталого розвитку населених пунктів, Концепція сталого розвитку населених пунктів, схвалена Постановою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 року, відносить нестабільність соціально-економічних умов у державі на перехідному етапі, відсутність науково обгрунтованої, чітко визначеної стратегії її сталого розвитку, ефективного реформування економіки та її державного регулювання, недосконалість законодавчого і нормативного забезпечення формування адекватного умовам ринку фінансового, правового, інформаційно-комунікаційного простору, недосконалість правових, організаційних, економічних засад діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб щодо формування повноцінного життєвого середовища. [145] Активна людська діяльність призводить до забруднення земель. Негативні наслідки антропогенної діяльності набувають загрозливого характеру для довкілля і людей, створюють підвищену екологічну небезпеку. Узгодження взаємодії людини із землею потребує спеціальних дій по контролю за станом земель. Вони необхідні для стабілізації екологічної ситуації в населених пунктах, поліпшення екологічної обстановки та збереження єдності з довкіллям. [360, C. 9]

В умовах реформування земельних відносин і переходу до створення ринку землі, особливо важливого значення набуває вивчення всього земельного фонду населених пунктів, економічної оцінки території та на основі цього – правильного зонування. Для містобудівних потреб першочергового значення набувають характеристики земель, які враховуються при будівництві, зокрема, геологічна будова, схил місцевості, глибина залягання грунтоваих вод, наявність інженерних мереж, характеристика стану існуючих будівель тощо. [135, С. 25]

В населених пунктах земельні ресурси – це землі з невідокремленими від них спорудами або ділянки громадсько-функціонального призначення, від характеру використання яких залежить рівень соціальної безпеки, стабільність і цілісність складного міського господарства. У зв’язку з цим землевласники фактично використовують не тільки свою земельну ділянку, але й об’єкти інтегрованої міської інфраструктури, які на ній знаходяться. [350, С. 371]

Контроль за охороною та використанням земель здійснюється в нашій країні з часів планової економіки. Такий контроль є важливою ланкою в системі управління земельними ресурсами. З одного боку, він виступає засобом виявлення порушень тих приписів, що видаються різними органами державної влади та місцевого самоврядування, з іншого – такий контроль дозволяє забезпечити зворотній зв’язок в процесі управління, виявити ті напрямки в діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, де внаслідок неефективності вимагаються дещо інші форми і методи регулювання.

Характерними рисами контролю за охороною та використанням земель в містах є його загальність і постійність. Загальність контролю за охороною та використанням земель полягає в тому, що він охоплює всі землі, що входять до складу земель України, і поширюється на всі категорії землекористувачів, землевласників без винятку. Постійність контролю за правильним використанням земель полягає в тому, що цей контроль здійснюється щоденно і його проведення не обмежено будь-якими термінами. [403, С. 63]

У зв’язку зі складністю та всезростаючими обсягами будівництва в умовах щільної міської забудови, здійснення контролю за охороною та використанням земель в межах населених пунктів набуває особливого значення. [239, С. 223; 78, С. 9] Такий контроль повинен бути гарантією дотримання вимог земельного законодавства. Як зазначає В.І. Семчик, саме завдяки державному, а також самоврядному і громадському контролю за використанням та охороною земель здійснюється моніторинг виконання положень чинного законодавства, забезпечується попередження земельних правопорушень, виявляються відхилення від норм чинного законодавства при використанні земельних ділянок громадянами та юридичними особами, а також надаються вказівки щодо усунення земельних правопорушень та за необхідності приймаються рішення щодо притягнення осіб, які допускають зазначені порушення, до юридичної відповідальності. [107, С. 314]

Внаслідок освоєння земель під житлову та громадську забудову, під розміщення об’єктів загального користування, а також для інших потреб, вони незворотньо втрачають такі свої природні складові як грунтовий покрив, ландшафтну структуру, біологічне різноманіття тощо. [3, С. 91] Система раціонального використання земель житлової та громадської забудови повинна мати природоохоронний, ресурсозберігаючий, відтворювальний характер і передбачати обмеження негативного впливу на них. [438, С. 102; 253, С. 132]

Метою контролю за використанням і охороною земель, що збігається з метою усієї екологічної діяльності, є задоволення справедливих соціальних, економічних, екологічних потреб нинішнього і майбутніх поколінь у сфері розвитку й охорони навколишнього природного середовища. [109, С. 487] Земельний контроль спрямований на додержання земельного правопорядку [359, С. 117], досягнення і підтримання такої якості землі, що дозволило би використовувати її в якості основи життя і діяльності сучасних і прийдешніх поколінь в умовах множинності форм власності на землю, нестабільних економічної і правової систем. [13, С. 656]

На нашу думку, метою контролю за охороною та використанням земель в містах (в межах населених пунктів) є забезпечення законності і дисципліни в галузі охорони та використання земель та досягнення наукової обґрунтованості прийняття рішень в галузі управління земельними ресурсами, виконання низки завдань.

Відповідно до ст. 47 Земельного кодексу УРСР від 1970 року, завданням державного контролю за використанням та охороною земель було забезпечення додержання міністерствами, державними комітетами і відомствами, державними, кооперативними, громадськими підприємствами, організаціями і установами, а також громадянами земельного законодавства, порядку користування землею, правильності ведення земельного кадастру і землеустрою з метою раціонального, ефективного використання та охорони земель. [112]

Наступний Земельний кодекс від 1990 року в ст. 93 до завдань державного контролю за використанням і охороною відносив забезпечення додержання всіма державними та громадськими органами, а також підприємствами, установами, організаціями і громадянами вимог земельного законодавства з метою ефективного використання та охорони земель. [111].

Чинний Земельний кодекс України до завдань контролю за використанням та охороною земель відносить забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. [108] . До основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» відносить:

– забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;

– забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;

– запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

– забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів. [299]

Автор вважає, що основними завданнями контролю за охороною та використанням земель в межах населених пунктів є: перевірка виконання власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями вимог земельного законодавства; перевірка цільового і раціонального використання земельних ділянок; перевірка дотримання правил забудови, вимог містобудівної документації; попередження і усунення виявлених порушень земельного законодавства; виявлення відхилень від норм чинного законодавства при використанні земельних ділянок громадянами та юридичними особами; прийняття рішень щодо притягнення винних у порушенні земельного законодавства до юридичної відповідальності.

Контроль за охороною та використанням земель в містах організується та здійснюється на всіх стадіях земельного процесу: за дотриманням встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, за використання земельних ділянок відповідно до цільового призначення; за дотриманням законодавства у процесі укладання цивільних правочинів, надання у користування, передачі у власність, вилучення (викупу) земельних ділянок; за розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об’єктів, які негативно впливають на стан земель; за проведенням державної землевпорядної експертизи містобудівної і землевпорядної документації. [220, С. 518]

Слід зазначити, що на сьогодні залишаються надмірно складними процедури прийняття рішень щодо надання (вилучення) земельних ділянок в містах, повільними темпами оформляються правовстановлюючі документи на право власності на землю. Недостатніми темпами ведуться роботи щодо інвентаризації та нормативної грошової оцінки земель ; не встановлено межі більшості населених пунктів; на початковому етапі перебуває робота з розмежування земель державної та комунальної власності, що ускладнює здійснення контролю за охороною та використанням земель в містах.

Зростання індивідуального житлового будівництва в умовах нових земельних відносин зумовлює необхідність введення відповідних змін в систему територіального планування та містобудування. [51, С. 137] Численними є факти порушення вимог затвердженої містобудівної документації при прийнятті місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування рішень про відведення земельних ділянок для будівництва, в тому числі на особливо цінних землях.

Головною причиною наростання негативних тенденцій у сфері контролю за охороною та використанням земель в межах населених пунктів є критичне зниження ефективності функціонування органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів і державного контролю за використанням і охороною земель, обумовлене необгрунтованими організаційними змінами, недостатнім нормативно-правовим регулюванням їх діяльності, фінансовим, матеріально-технічним забезпеченням та незадовільною кадровою політикою в зазначених органах. [327]

Для забезпечення ефективного виконання завдань контролю за охороною та використанням земель розробляються загальнодержавні, регіональні програми використання та охорони земель; забудова міст, селищ і сіл здійснюється відповідно до затверджених генеральних планів, іншої містобудівної документації та місцевих правил забудови. Перегляд генеральних планів і формування комплексних програм забудови міст та інших населених пунктів здійснюється з урахуванням нових видів і методів спорудження житла, в тому числі малоповерхового, індивідуального (садибного).

Для забезпечення раціонального використання земель в населених пунктах і прилеглих до них територій відповідно до Концепції сталого розвитку населених пунктів, схваленої Постановою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 року, впроваджуються та удосконалюються системи землекористування; вживаються заходи для прискорення земельної реформи (з урахуванням обмежень стосовно земель, які не підлягають приватизації); приватизація земель здійснюється на основі затвердженої містобудівної документації, планів земельно-господарського устрою та з урахуванням державних, суспільних і приватних інтересів; вибір, вилучення (викуп), надання у власність або користування (в оренду) призначених для забудови, та іншого використання земельних ділянок проводиться з визначенням планувальних та інших обмежень стосовно їх використання відповідно до генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, планів земельно-господарського устрою, місцевих правил забудови з урахуванням наявної кадастрової інформації; визначаються перспективні зони обов'язкового резервування земель в приміських зонах для житлового будівництва; створюється система захисту майнових прав громадян і юридичних осіб на нерухоме майно та на відповідні земельні ділянки; забезпечується державний контроль за забудовою та іншим використанням територій згідно з затвердженою містобудівельною документацією, дотриманням містобудівного, земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; проводяться заходи економічного стимулювання раціонального використання і охорони земель з метою захисту земель від негативних наслідків виробничої діяльності.

Для формування повноцінного життєвого середовища у населених пунктах проводиться їх планування і забудова відповідно до законодавства, державних норм, правил і стандартів, затверджених генеральних планів, іншої містобудівної документації та місцевих правил забудови; здійснюються заходи щодо поліпшення екологічного стану територій населених пунктів, захисту їх земель від ерозії, селів, зсувів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, забруднення відходами виробництва, хімічними, радіоактивними речовинами; раціонально використовуються природно-ландшафтні комплекси міст та приміських територій, провадяться роботи щодо їх збереження та відтворення, здійснюється упорядження та озеленення вулиць, майданів, територій громадського призначення, житлової забудови. [145]

Для покращення і вдосконалення контролю за виконанням законів та нормативних актів необхідно розвинути конституційне й правове положення з контролю, підсилити відповідальність виконавців за невиконання або недостатнє виконання прийнятих рішень в кожному конкретному випадку, висвітлювати проекти рішень та звіти про їх виконання в засобах масової інформації. [242] Проблема організаційного забезпечення контрольно-наглядової діяльності є похідною від проблеми правового забезпечення, але вона не менш значуща для функціонування системи контролю. [57]

Таким чином, мета контролю за охороною та використанням земель в містах залежить від величини міста (малі, великі, середні, крупні і найкрупніші), а також його функціонального профілю (індустріальні центри і непромислові міста) і полягає в тому, щоб за наслідками контрольної діяльності уповноважени органів були вжиті заходи щодо дотримання громадянами, юридичними особами, органами виконавчої влади і місцевого самоврядування вимог законодавства щодо цільового використання земельних ділянок і розташованих на них об’єктів, чи об’єктів, які запрограмовано побудувати згідно з генеральним планом міста, усунути виявлені порушення законодавства, земельних і містобудівних актів, встановлених стандартів і приписів, притягнення до юридичної відповідальності осіб, які допустили порушення земельного законодавства, та відшкодування заподіяної шкоди.

Призначення земельного контролю полягає у забезпеченні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами установами, організаціями і громадянами заходів, спрямованих на використання та охорону земель в містах України відповідно до їх цільового призначення

Основними завданнями контролю за охороною та використанням земель в містах є перевірка виконання власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями вимог земельного законодавства; перевірка цільового і раціонального використання земельних ділянок; перевірка дотримання правил забудови, вимог містобудівної документації; попередження і усунення виявлених порушень земельного законодавства; виявлення відхилень від норм чинного законодавства при використанні земельних ділянок громадянами та юридичними особами; прийняття рішень щодо притягнення винних у порушенні земельного законодавства до юридичної відповідальності.

Завдання кожного контролюючого органу виконавчої влади полягає в тому, щоб в межах наданих йому повноважень здійснювати організаційно-правові контрольні заходи з метою забезпечення дотримання громадянами, юридичними особами, органами місцевого самоврядування та посадовими особами земельного і містобудівного законодавства щодо охорони та використання земель в межах населених пунктів.

Охорона земель в комплексі реалізується шляхом застосування державно-владного впливу на учасників земельних правовідносин щодо вилучення земельних ділянок у містах, надання їх у власність чи в користування для житлової та громадської забудови, забезпечення їх правового режиму з дотриманням земельного та спеціального містобудівного, будівельно-архітектурного, санітарного, протипожежного, дорожнього та іншого спеціального законодавства, прав та обов’язків власників земельних ділянок і землекористувачів, виконанням природоохоронних заходів.