3.3. Контрольна діяльність органів прокуратури у сфері охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах.

Забезпечення раціонального використання і комплексної охорони земель житлової та громадської забудови в містах в сучасних умовах є важливою проблемою державної земельної політики та невід’ємною умовою економічного і соціального розвитку України. Це зумовлено значним антропогенним навантаженням на земельний фонд нашої держави та неефективним використанням земель населених пунктів.

Шемшученко Ю.С. констатує той факт, що на сьогодні контролюючі органи не виконують поставлені перед ними завдання щодо забезпечення дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. [425, С. 3]

На сучасному етапі становлення державності в Україні ринок землі в Україні є несформованим; не проведено розмежування земель комунальної та державної власності на землю; із законів, які відповідно до Земельного кодексу України повинні бути прийняті для врегулювання земельних відносин, прийнято на сьогодні лише третина. Таким чином, існуючі прогалини у земельному законодавстві призводять до низки правопорушень. Зокрема, до найбільш розповсюджених порушень земельного законодавства можна віднести: зловживання службовим становищем посадовими особами органів державної влади, перевищення службових повноважень службовими особами підприємств різної форми власності, незаконне використання земельних ділянок підприємствами, отримання хабарів, службова недбалість посадових осіб органів державної влади, самовільне зайняття та використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, продаж земельних ділянок без проведення земельних аукціонів тощо. У зв’язку з цим набуває все більшого значення діяльність органів, які здійснюють нагляд у сфері використання земельних ресурсів.

Незаконною є практика, коли на сесіях багатьох міських рад розгляд питань про виділення земельних ділянок під забудову на землях існуючої житлової та громадської забудови превалює над нерозв’язаними питаннями соціально-економічного розвитку та планування міст, а також над затвердженням містобудівної документації й прийняттям відповідних інвестиційних програм будівництва та реконструкції. [441, С. 103]

Досі не забезпечено також узгодження загальної системи контролю та особливої форми його проведення – нагляду за дотриманням земельного законодавства, який здійснюють органи прокуратури, а також з системою санітарного контролю, що часто призводить до прикрого протистояння відповідних державних органів. [237, С. 31].

Слід звернути увагу на те, що Земельний кодекс України спеціально не визначає компетенцію органів прокуратури щодо здійснення прокурорського нагляду у сфері земельних відносин. Функції по здійсненню контролю за використанням та охороною земель покладаються на органи виконавчої влади по земельних ресурсах, спеціально уповноважені органи з питань екології та природних ресурсів та органи місцевого самоврядування. [109, С.486-495]. Однак, ст. 37 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», прямо встановлює, що нагляд за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури. В разі необхідності у складі органів прокуратури України можуть створюватися спеціалізовані природоохоронні прокуратури. Ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» відносить до об'єктів правової охорони навколишнього природного середовища природні ресурси, в тому числі і землю. При здійсненні нагляду органи прокуратури застосовують надані їм законодавством України повноваження, включаючи звернення до судів з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, про припинення екологічно небезпечної діяльності тощо [318]. Отже, прокурорський нагляд за додержанням земельного законодавства покладається на Генеральну прокуратуру України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, зокрема природоохоронні прокуратури.

Порушення земельного законодавства є досить поширеними, незважаючи на потрійний контроль за використанням та охороною земель: державний, самоврядний та громадський. Тому організація прокурорського нагляду за дотриманням земельного законодавства всіма суб’єктами правовідносин потребує особливої уваги і залишається пріоритетним напрямом роботи. [195, С. 24] Виходячи з необхідності запобігання та викриття правопорушень під час реформування земельної власності в державі, зокрема в сфері земельних відносин, А.І. Берлач підкреслює важливість вжиття правоохоронними органами на системній основі ряду організаційних та практичних заходів щодо подолання цих негативних явищ в економіці країни. [28, С. 221]

В умовах відсутності ефективних заходів попередження земельних правопорушень в містах, а діяльність численних контролюючих органів є здебільш неефективною, важко переоцінити роль прокурорського нагляду в забезпеченні дотримання земельного законодавства. [151, С. 53] Тому необхідно посилити прокурорський нагляд за діяльністю контролюючих органів. [154, С. 50;  127, С. 47; 199, С. 21-22] Необхідність захисту інтересів держави та громадян обумовлена край напруженною екололічною ситуацією в країні, нераціональним використанням земель суб’єктами підприємництва та державою. [421, С. 57] Контролюючі органи не завжди справляються з порушенням земельного законодавства, а тому виявленням порушень, притягненням до відповідальності займаються органи прокуратури.

Відповідно до ст. 121 Конституції України, прокуратура становить єдину систему, на яку покладаються: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. [141] Прокурорський нагляд є самостійною формою контрольної влади, яка відрізняється від здійснення класичного контролю багатьма чинниками, притаманними лише прокурорській системі, і, в першу чергу, обсягом функцій і повноважень, покладених на органи прокуратури, та специфічними методами його реалізації. [40, С. 88] Наглядова діяльність прокурора, як і будь-яка цілеспрямована діяльність, має свою мету та завдання. [128, С.93] Діяльність прокуратури носить публічний характер. [278, С. 171]

В юридичній літературі контрольно-наглядову діяльність вважають однією з гарантій законності в діяльності прокуратури [229, С. 130], шляхом попередження недоліків виконавців і виявлення дефектів в самих завданнях, на основі яких реалізується діяльність державного апарату [177, С. 38].

Прокуратура в Україні становить єдину систему державних органів, діяльність яких спрямована на утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку на визначених напрямах, на захист особистих прав і свобод громадян та інтересів держави. [238, С. 57] Для органів прокуратури забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина є комплексною діяльністю, оскільки вона досягається при здійсненні всіх її функцій. Проте більш наочно захист соціальних, економічних, земельних та інших конституційних прав громадян здійснюється шляхом прокурорського нагляду за: виконанням закону про звернення громадян до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; відповідністю закону нормативних актів про права, свободи і відповідальність громадян; забезпечення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування реалізації прав і свобод громадян. [52, С. 139] Переважно внаслідок втручання прокуратури усуваються порушення, пов’язані з виданням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування незаконних актів, що порушують права і свободи громадян. [342, С. 47] Сприяння з боку прокурора додержанню закону при виданні актів органами державної влади і місцевого самоврядування є важливою альтернативою судовому способу захисту прав і свобод особи та інтересів держави. [156, С. 11]

З’ясування місця органів прокуратури в державно-правовому механізмі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах сприятиме визначенню їх становища в галузі охорони довкілля. Ми приєднуємось до думки В.І. Бабенко, що в умовах послаблення адміністративного впливу в галузі охорони довкілля і ще неповного використання економічних важелів, прокурорський нагляд може стати засобом достатньо ефективного державного забезпечення вимог охорони довкілля як суб’єктами господарювання, так і органами державного управління. [9, С. 1] Контроль як організаційно-правова форма природоохоронної діяльності органів прокуратури є складовою частиною земельного контролю, під яким слід розуміти діяльність по перевірці дотримання фізичними і юридичними особами земельного законодавства, вжиття заходів по недопущенню чи усуненню земельних правопорушень і притягнення до відповідальності правопорушників. [26, C. 20]

Одним з проблемних питань теорії та практики є співвідношення понять нагляду та контролю. Актуальність дослідження співвідношення цих понять як науково-правових категорій обумовлена необхідністю чіткого й адекватного використання певних методів і засобів. У законодавстві відсутні критерії, за якими можна відмежувати поняття «прокурорський нагляд» та «контроль». [345, С. 43] Недостатня теоретична розробка цих понять, їх співвідношення та системи не сприяє правильному тлумаченню і визначенню, підвищенню ефективності прокурорського нагляду та контролю. Правильне визначення цих понять необхідне, щоб виключити як необгрунтоване розширення, так і невиправдане звуження їх змісту.

В літературі слушно звертається увага на те, що поняття контрольної та наглядової діяльності остаточно не визначені і не розроблені. [147, С. 76] Огляд чинного законодавства показує, що поняття «контроль» і «нагляд» не є синонімами, оскільки законодавство дає підстави у певних випадках розрізняти контрольні та наглядові органи за таким критерієм, як спосіб ініціювання їх діяльності. [428, С. 14] Тенденція у законодавстві при формуванні змісту нормативно-приписів замінювати без будь-яких застережень термін «нагляд» терміном «контроль», а не навпаки, свідчить на користь судження про те, що нагляд – це також контроль. Контроль і нагляд – не тотожні поняття. Контроль – постійна функція управління, умова забезпечення успішності його діяльності, він завжди професійний незалежно від того, відомчий він чи державний. Прокурор же, здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, не зобов’язаний і професійно неспроможний контролювати будь-яку діяльність, окремі дії, їх доцільність та необхідність. [158, С. 66] М. Трубін обгрунтовано дійшов висновку, що Конституція приписала прокурору одне – здійснювати нагляд за виконанням законів. Вона не передбачає обов’язку забезпечувати законість і відповідати за її стан в органах управління та контролю. [394, С. 8-9] Заслуговує на увагу твердження М. Шалумова, що найбільш гостро проблема розмежування нагляду та контролю проявилась в загальнонаглядовій діяльності прокуратури. [416, С. 79] Контроль за охороною та використанням земель житлової і громадської забудови в містах дає можливість порівняти фактичний стан використання земель з вимогами, що висуваються земельним законодавством, виявити допущені недоліки та запобігти їм. Прокурорський нагляд є основною й універсальною формою державного нагляду за виконанням усіх чинних законів та нормативно-правових актів в галузі використання та охорони земель на території держави.

Суттєвою ознакою відмежування нагляду і контролю є те, що при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право та обов’язок внести акт реагування та поставити питання про усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їх сприяють; порушити питання перед відповідним органом або посадовою особою про притягнення до відповідальності винної особи, але самостійно прокурор цього зробити не може. Орган контролю з метою усунення порушень закону чи підзаконного акту для притягнення винної особи до адміністративної відповідальності ні до кого не звертається, оскільки має адміністративні повноваження щодо цього. [131, С. 35]

За процесуальним результатом відмінність між наглядом і контролем полягає в тому, що результатом наглядової діяльності є скасування незаконного і необгрунтованого юридичного акту чи приведення його у відповідність до закону, а результатом контролю може бути також відмова в затвердженні акту. [12, С. 17; 443, С. 181]

У концептуальному аспекті характерна відмінність прокурорського нагляду від контролю за законністю полягає в тому, що, по-перше, прокурор не підпорядковується відомству, в межах якого здійснюється нагляд; по-друге, нагляд має всібічний, загальний, універсальний характер; по-третє, прокуратура може і має здійснювати нагляд за контролюючими органами. [387, С. 15-16] Розмежувальними ознаками органів державного нагляду від органів контролю є те, що нагляд здійснюється щодо суб’єктів, які їм організаційно не підпорядковані в спеціально-предметних вузьких сферах державного управління. [130, С. 21] Прокуратуру від контролюючих органів відмежовує унеможливлення ототожнення їх форм та методів діяльності, що робить нелогічним твердження про підміну прокуратурою органів контролю. [280, С. 39;  197, С. 261] Прокурорський нагляд має суто мотиваційний характер. Час проведення наглядових перевірок з метою профілактики, без конкретних сигналів про допущені порушення законів, що широко практикувалося за адміністративно-командної системи, минув. [376, C. 210] Прокурори розпочинають цю роботу лише тоді, коли виникає потреба застосовувати надані їм повноваження і, як правило, можливості інших органів державної влади та місцевого самоврядування уже вичерпані.

Прокурорський нагляд в Україні визначається у літературі як вид діяльності прокуратури, сутність якого полягає у здійсненні нагляду за додержанням та правильним застосуванням законів. В свою чергу, здійснення нагляду, в т.ч. і прокурорського, передбачає постійний систематичний нагляд спеціальних органів за діяльністю не підпорядкованих їм органів або осіб з метою виявлення порушень законності. [214, С. 162; 5, С. 140] Забезпечувати законність – це значить створювати, надавати певні умови для того, щоб закони виконувались і не порушувались їх вимоги. [198, С. 57] Здійснюючи нагляд за виконанням законів у сфері управління, органи прокуратури сприяють виконанню завдань, що стоять перед суспільством і державою щодо покращення правопорядку, забезпечення прав і законних інтересів громадян. [332, С. 90]

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про прокуратуру», прокурорський нагляд за додержанням та правильним застосуванням законів здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами. Стаття 6 цього Закону передбачає, що органи прокуратури захищають у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав, в тому числі прав людини на володіння, користування та розпорядження землею і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення [324]. Отже, можна зробити висновок, що нагляд у сфері використання та охорони земель житлової і громадської забудови в містах є одним із способів забезпечення законності в державі. Під додержанням законів у сфері використання та охорони земель слід розуміти здійснення юридичними та фізичними особами приписаних законом дій та утримання від неправомірних дій [10, С. 19]. Таким чином, прокуратура оцінює діяльність юридичних та фізичних осіб у сфері використання та охорони земель з точки зору відповідності її закону, не втручаючись при цьому у вирішення їх господарських та оперативно-розпорядчих завдань.

Закон України «Про прокуратуру» і наказ Генерального прокурора України від 15 квітня 2004 р. № 6-гн «Про організацію наглядової діяльності прокуратури щодо захисту прав і свобод громадянина та інтересів держави» в умовах сьогодення відносять нагляд за додержанням і застосуванням законів у сфері охорони довкілля до числа пріоритетних напрямів прокурорської діяльності. С.В. Таранушич розрізняє наступні сутнісні ознаки прокурорського нагляду у галузі охорони земель: 1) це самостійний вид державної діяльності, яка здійснюється від імені держави на всій території України; 2) метою прокурорського нагляду є забезпечення природозахисної законності всіма учасниками суспільних відносин та сприяння зміцненню екологічного правопорядку; 3) нагляд здійснюється на підставі Конституції і законів України; 4) шляхом здійснення прокурорського нагляду захищаються як державні інтереси, так і екологічні права та свободи людини і громадянина; 5)змістом прокурорського нагляду є виявлення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, вжиття заходів щодо усунення порушень та притягнення порушників закону до встановленої відповідальності. [384, С. 10]

Об’єктом прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів в галузі використання і охорони земель житлової та громадської забудови в містах є врегульовані нормами земельного права суспільні відносини, які виникають і розвиваються у зв’язку із забудовою міст, в межах яких прокурори виконують наглядову діяльність в інтересах зміцнення законності з метою забезпечення земельного правопорядку. [445, С. 98;  155, С. 117-118]

Предметом прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законодавства в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах є: виявлення порушень земельного законодавства, їхнє усунення; відновлення порушеної земельної законності; притягнення порушників до відповідальності; вжиття заходів щодо недопущення подібних правопорушень у майбутньому. [10, С. 27-28; 340, С. 50]

Прокурорський нагляд в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах, перш за все, стосується діяльності прокуратури щодо здійснення нагляду за діяльністю посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, виявлення фактів порушення земельного і містобудівного законодавства та вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на усунення виявлених порушень та поновлення порушених прав. У даному контексті вірною є думка Ю.М. Грошевого, Д.І. Пишньова про те, що завдання прокуратури полягають в тому, щоб органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи діяли на під­ставі законності, забезпечували відповідно до наданих їм прав і покладених на них обов'язків охорону правопорядку, держав­них та суспільних інтересів, прав і свобод громадян [74, С. 49]. Це вимагає від прокурорів зосередити увагу на дійовому нагляді за тим, чи належним чи­ном посадові особи органів контролю здійснюють контроль за додержан­ням законодавства в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах. Прокуратура зобов'яза­на засобами прокурорського нагляду жорс­тко впливати на роботу органів позавідом­чого контролю, пов'язану з виявленням земельних правопорушень, встановленням причин та умов, що сприяють їх вчиненню, при­тягненням винних до відповідальності. Що стосується стратегії прокурорського нагляду, то вона має полягати в тому, щоб через зміцнення режи­му законності в діяльності органів земельного контролю сприяти додержанню законів власниками землі та землекористувачами [18, С. 6]. Отже, можна зробити висновок, що прокурорський нагляд за додержанням земельного законодавства також буде стосуватися саме здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів такими суб’єктами, як Кабінет Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами.

Слід зазначити, що в діяльності прокуратури іноді мають місце факти підміни контролюючих органів, взаємодія з якими належним чином не організована, що не сприяє належному виконанню покладених на кожного обов’язків. Контролюючі органи не завжди оперативно реагують на факти земельних правопорушень, при цьому не з’ясовуються обставини порушень, не визначаються розміри заподіяної шкоди. Аналіз ходу перевірок свідчить, що матеріали з контролюючих органів до прокуратури надсилаються несвоєчасно, а також не містять усієї необхідної інформації. Зі свого боку прокурори не завжди на це відповідно реагують. Тому прокурорський нагляд за додержанням земельного законодавства в містах повинен своєчасно і в повному обсязі виявляти порушення законів на піднаглядових об’єктах, не підміняти органи відомчого контролю. [170, С. 129] Прокурори мають активно і кваліфіковано використовувати весь арсенал правових засобів для своєчасного і повного виявлення, припинення порушень земельного і містобудівного законодавства, усунення їх наслідків, здійснювати передбачені законом заходи щодо відшкодування заподіяної шкоди, притягати до відповідальності, у тому числі й кримінальної, винних осіб, переслідуючи стратегічну мету – запобігати порушенням земельного законодавства [375, C. 98]. Відповідно до завдань, покладених на прокуратуру, визначається зміст її функцій.

Профілактична функція прокуратури реалізовується всіма наглядовими засобами і органічно притаманна прокурорському нагляду в галузі охорони земель житлової та громадської забудови в містах. До числа пріоритетних завдань прокуратури в умовах сьогодення слід віднести посилення й удосконалення нагляду за додержанням земельного законодавства органами державної влади та місцевого самоврядування. Ці органи, маючи великий обсяг прав, передусім координують діяльність багатьох інших організацій в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах, приймають рішення, затверджують або погоджують плани і програми з питань використання і охорони земель, здійснюють контроль за додержанням земельного законодавства. І від того, як представницькі і виконавчі органи реалізують свої повноваження у цій сфері, наскільки є законними прийняті ними акти і решення, залежить стан земельної законності та правопорядку в місті. [8, С. 80]

Відповідно до ст. 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов’язком держави [141]. Взявши на себе зобов’язання щодо забезпечення екологічної безпеки, Україна створила систему органів, що виконують природоохоронні функції (законодавчі, виконавчі, судові та контрольно-наглядові), провідне місце серед яких займають органи прокуратури. З 1989 року у системі прокуратури України створено спеціалізовані екологічні підрозділи та виділені природоохоронні прокуратури, які спеціалізуються виключно на нагляді за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього природного середовища.

Природоохоронна прокуратура – це державний наглядовий орган, складова частина системи прокуратури України, безпосереднім завданням якої є здійснення прокурорського нагляду за додержанням законодавства в галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, а також безпечного для здоров’я і життя громадян довкілля, запобігання негативному впливові господарської діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів і комплексів. [385, С. 142]

В Україні створено природоохороні прокуратури на правах міжрайонних у найбільш несприятливих регіонах. У всіх прокуратурах областей та прирівняних до них утворені підрозділи з нагляду за додержанням природоохоронного законодавства або ці функції покладено на старших помічників прокурорів областей [8, С. 82]. Метою створення природоохоронної прокуратури є охорона та захист гарантованих Конституцією, законами та підзаконними актами екологічних прав і свобод фізичних та юридичних осіб, державних та публічних інтересів та підвищення якості та ефективності прокурорського нагляду за додержанням законодавства в галузі охорони навколишнього середовища. [382, С. 259]

Завдання природоохоронних прокуратур можна звести у дві групи:

1) основні, а саме: нагляд за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього середовища, передусім у діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, контролюючих та правоохоронних органів;

2) додаткові: нагляд за виконанням обов’язків громадянами у галузі охорони навколишнього середовища; використанням і відтворенням природних ресурсів; збереженням природних ресурсів і комплексів; повнотою та своєчасністю відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього середовища та про припинення екологічно небезпечної діяльності. [365, С. 9]

Практика створення зазначених прокуратур заслуговує на увагу, оскільки їх працівники більш кваліфіковано здійснюють нагляд за додержанням законодавства в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах. Становлення та подальший розвиток природоохоронних прокуратур в системі органів прокуратури нерозривно пов’язані із погіршенням (загостренням) екологічної ситуації в нашій країні, розвитком земельного і містобудівного законодавства; суспільною небезпекою земельних правопорушень (як злочинів, так і адміністративних проступків, які мають сталу тенденцю до зростання). Екологічна ситуація в Україні залишається вкрай складною, навантаження на землі міст зростає. Нераціональне використання земель житлової та громадської забудови може створити загрозу здоров’ю населення, екологічній безпеці та економічній стабільності держави. Збільшення кількості земельних правопорушень та їх суспільна небезпека потребують адекватного реагування з боку органів прокуратури, спеціалізації прокурських працівників, утворення окремих структурних підрозділів, основним призначенням яких було б здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів у галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах, передусім – за додержанням законів з цих питань органами державного земельного контролю.

При розмежуванні компетенції прокуратури та природоохоронних органів у сфері контролю і нагляду за додержанням законодавства в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови, слід зважати на такі чинники. По-перше, природоохоронні органи мають всі необхідні права і можливості щодо виявлення, припинення та усунення порушень земельного законодавства, притягнення до відповідальності винних осіб та вжиття заходів щодо відшкодування завданих збитків. По-друге, прокурори не можуть підмінювати контролюючі органи, дублювати їх діяльність, виконувати функції контролю. По-третє, прокурорський нагляд, маючи ознаки загальності та надвідомчості, поширюється і на контрольну діяльність, яку здійснюють природоохоронні органи. [10, С. 34]

Прокурорські перевірки свідчать про споживацьке ставлення громадян до використання землі та споглядацьку позицію органів державної влади і місцевого самоврядування щодо цього. Практика свідчить, що законодавство в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах найчастіше порушується в процесі його застосування, тобто земельне правопорушення відбувається у формі неправомірного акту. Тому, в першу чергу, ця форма виконання законодавства повинна знаходитись в полі зору прокурорів. Чим частіше земельне правопорушення вчинене в результаті бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, тим більше підстав для втручання прокурорів. Якщо ж закони у сфері використання та охорони земель виконуються належним чином, без будь-яких відхилень, то відсутні і підстави для прокурорського втручання.

Найпоширенішими правопорушеннями у сфері земельних відносин є прийняття незаконних рішень про виділення земель, самовільне зайняття земельних ділянок, їх забруднення та засмічення, неправомірне і нецільове використання землі. [358, С. 63-64] Здійснюючи перевірки дотримання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства при наданні земель у власність і користування, їх продажу та зміни цільового призначення органи прокуратури виявляють чимало грубих порушень закону, в тому числі й кримінально караних. [67, С. 19] Доводиться констатувати, що органи державної влади та місцевого самоврядування не усвідомлюють усієї міри відповідальності, яке покладає на них суспільство зі сподіваннями недопущення правового нігілізму у сфері землекористування, про що свідчать прокурорські перевірки їх діяльності. Як наслідок – у сфері землекористування найпоширенішим і масовим явищем є хаотична забудова, несплата орендних платежів, податку тощо. [236, С. 27]

Як ми вже зазначали, прокурорський нагляд за законністю розслідування злочинів в галузі земельних відносин є владно-розпорядчою діяльністю прокурора і характеризується імперативністю, інтегративністю та універсальністю. [391, С. 14] Органи місцевого самоврядування та органи контролю в ряді випадків перевищують надані законом повноваження щодо розпорядження землями та зловживають цими повноваженнями. Так, начальник Світловодського районного відділу земельних ресурсів Кіровоградської області вчинив підробку документів, на підставі яких із власності територіальної громади міста вилучена земельна ділянка. За цим фактом Світловодським міжрайпрокурором у серпні 2006 року порушено кримінальну справу за ч. 1 ст. 366 Кримінального кодексу України, яка розслідувана і направлена до суду для розгляду. Вироком суду вина особа засуджена. Охорона земель кримінально-правовими засобами виступає запорукою належного ставлення суб’єктів земельних правовідносин при здійснення ними різного роду господарської діяльності. [434, С. 17]

Стратегічно важливим завданням нагляду за додержанням і застосуванням законів є забезпечення його випереджального характеру. [150, С. 65] Аналіз виявлених порушень земельного законодавства свідчить, що однією з основних причин їх виникнення є неналежне виконання передбачених законом повноважень органами земельних ресурсів, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Значної шкоди інтересам держави завдається при несплаті земельного податку та орендної плати за землю. Разом з тим органи місцевого самоврядування та державної виконавчої влади не забезпечують належного контролю за виконанням умов договорів оренди земельних ділянок, в тому числі щодо своєчасного і повного розрахунку за оренду державних земель. [412, С. 36] В. Кузченко, прокурор Путивльського району Сумської області, звертає увагу на те, що на виконання рішень Ради національної безпеки і оборони «Про стан додержання державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель» та Плану першочергових законопроектів та проектів нормативно – правових актів з питань підвищення ефективності державного регулювання у цій сфері, затверджених Указом Президента України №1643 від 21 листопада 2001 року, якими рекомендовано посилити наглядову діяльність у сфері землекористування та забезпечити захист конституційних прав громадян на землю, на території Путивльського району Сумської області були проведені перевірки стану додержання земельного законодавства, якими встановлено чисельні порушення при наданні в оренду земельних ділянок, використанні, приватизації тощо. Не завжди своєчасно землекористувачі сплачують плату за використання земель. Так, перевіркою прокуратури району встановлено, що ТОВ «Путивльтеплоенерго» станом на 5 червня 2006 року мало заборгованість по сплаті земельного податку за користування землею, яка знаходиться під виробничими будівлями підприємства, на суму 3010 гривень. На усунення порушення прокуратурою внесено припис. За результатами його розгляду порушення усунуто в повному обсязі. Всього за прокурорського втручання протягом 2006 року відшкодовано 5 тисяч гривень в рахунок сплати земельного податку. Перевіркою прокуратури району також вставлено, що державним інспектором із контролю за використанням та охороною земель в Путивльському районі не здійснюється належний контроль за дотриманням законодавства у процесі укладання цивільно-правових угод, надання у користування, передачі у власність, вилучення земельних ділянок, що призводить до тривалого самовільного використання суб'єктами господарювання земельних ресурсів. У зв'язку з допущеними порушеннями законності стосовно інспектора порушене дисциплінарне провадження [164].

В умовах розвитку приватної власності прокуратура повинна приділяти особливу увагу забезпеченню конституційного права на власність. [341, С. 252; 193, С. 390] Аналіз виявлених порушень земельного законодавства показує, що 61 % з них становлять порушення, пов’язані із самовільним зайняттям земельних ділянок. [228, С. 43] За попередніми розрахунками держава і громада від самовільного зайняття земельних ділянок державної і комунальної власності (за статистикою виявлених порушень) втрачають колосальні кошти, близько 2 млрд. грн. щорічно. [39, С. 55] Сутність самовільного зайняття земельної ділянки вбачається у самовільному зайнятті винною особою чужої земельної ділянки і використання її без законних підстав. [435, С. 342]

Виникає чимало запитань до діяльності такого контролюючого органу, як управління з контролю за використанням та охороною земель, яке далеко не повною мірою виконує поставлені перед ним завдання. Так, за наявності значної кількості порушень земельного законодавства держземінспекторами в 2007 із 4 тис. 712 перевірок порушення виявлені лише 2 тис. 447 випадках, що становить 51 %. У той же час взагалі не проводились перевірки з питань додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання в користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотримання строків своєчасного повернення земельних ділянок та обов’язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням. [415, С. 45]

Усунення порушень закону має ефект, коли на ці порушення прокуратура реагує в порядку нагляду, в тому числі і шляхом звернення до суду. [189, С. 389] Позови про відшкодування збитків, заподіяних порушенням земельного законодавства, подаються за матеріалами органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій, управлінь земельних ресурсів, органів Мінприроди, інших спеціально уповноважених на те органів, власників землі і землекористувачів. [289, С. 11] М. Руденко, коли вирішує питання про те, хто буде контролювати контрольні органи у плані додержання законності в їх діяльності, каже, що саме прокуратура повинна займатися наглядом за додержанням законності в діяльності контролюючих органів. [343, С. 91]

Здійснюючи нагляд за додержанням земельного законодавства, діяльність прокуратури повинна бути спрямована на своєчасне виявлення земельних правопорушень, усунення причин та умов, що їх породжують, відшкодування збитків, завданих такими правопорушеннями, притягнення винних до відповідальності. [332, С. 56]

В організаційному плані важливо забезпечити оптимальні взаємовідносини прокуратури і контролюючих органів. Використання можливостей контролюючих органів може суттєво посилити наглядовий потенціал прокуратури. [339, С. 203]

Оскільки контроль за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах здійснюється органами, від активності діяльності яких багато в чому залежить дотримання земельного законодавства органами державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами, прокурори повинні всіляко сприяти активізації й удосконаленню діяльності цих органів.

До пріоритетних завдань прокуратури можна віднести посилення прокурорського нагляду за виконанням земельного законодавства органами місцевого самоврядування, які, користуючись повнотою своїх прав, координують діяльність багатьох інших органів, приймають, затверджують чи погоджують плани і програми використання та охорони земель, здійснюють контроль за додержанням земельного законодавства в населених пунктах.

Необхідність взаємодії органів прокуратури з іншими контролюючими органами обумовлена неможливістю вирішення проблемного питання силами одного органу. [169, С. 92] Для здійснення постійного та дієвого нагляду за додержанням земельного законодавства прокурор повинен забезпечити постійне надходження від органів, які здійснюють державний контроль у сфері використання та охорони земель, відповідної інформації про їх роботу, стан земель на території міста, повідомлень про надзвичайні екологічні ситуації, вжиті заходи для подолання їх наслідків тощо. [146, С. 73; 183, С. 111] Вимоги прокурора щодо надання йому актів можуть бути обумовлені потребою перевірити законність як окремих актів у зв’язку з перевіркою виконання законів, так і актів, виданих за певний період. [277, С. 22]

Виконання поставлених перед прокуратурою завдань по нагляду за додержанням земельного законодавства передбачає наявність повної та об’єктивної інформації, що дозволяє систематично аналізувати стан, структуру і динаміку земельних правопорушень. [50, С. 46-47] Найбільший інтерес для прокурорів представляють відомості про порушення законів про охорону земель, тому інформаційне забезпечення прокурорського нагляду має розцінюватись як елемент наглядової діяльності. [383, С. 379] Прокурор повинен отримати інформацію із відділу державної статистики – статистичні звіти за формами: 1 «охорона природи» – про державний контроль за охороною навколишнього природного середовища та раціональним використанням природних ресурсів; 5-зем. — про контроль за використанням і охороною земель; 4-зем. — про здійснення заходів, спрямованих на охорону земель; 1 «Екологічні витрати» — про екологічні платежі, плату за природні ресурси та поточні витрати на охорону природи та інші. Від органів позавідомчого контролю (державної екологічної інспекції, санітарно-епідеміологічної служби, відділу земельних ресурсів та інші) — дані про виявлені порушення законодавства та вжиті заходи. Від органів, які здійснюють державний моніторинг, прокурор отримує – дані відповідних моніторингів. Згідно із Положенням про державну систему моніторингу довкілля, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №391 від 30 березня 1998 року, моніторинг довкілля здійснюють Міністерство охорони навколишнього природного середовища України; Міністерство охорони здоров’я здійснює моніторинг земель у місцях проживання та відпочинку населення; Державний комітет України із земельних ресурсів здійснює моніторинг ґрунтів і ландшафтів, рослинного покриву земель і тому подібне [271]. У районній (міській) раді прокурор має ознайомитися із відповідними рішеннями останньої, її виконавчих органів, постійної комісії із питань екології та може з’ясовувати такі питання: дача згоди радою на розміщення на своїй території підприємств, установ та організацій. Прокурор повинен дослідити відповідність екологічних вимог на розміщення, проектування, будівництво та реконструкцію, введення в дію та експлуатацію підприємств, споруд та інших об’єктів, зокрема додержання нормативів шкідливих впливів на довкілля, забезпечення під час здійснення господарської діяльності екологічної безпеки людей та раціонального використання природних ресурсів [162, С. 61]. Отже, здійснення прокурорського нагляду за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах тісно пов'язано із здійсненням прокурорського нагляду за додержанням вимог земельного та екологічного законодавства, що призводить до взаємодії суб’єктів здійснення екологічного та земельного прокурорського нагляду, так і їх взаємодії із іншими органами державної влади, такими як Міністерство охорони здоров’я, Державним комітетом України із земельних ресурсів, Державною екологічною інспекцією, Санітарно-епідеміологічної службою тощо.

Вимога прокурора спрямована на одержання статистичної та іншої інформації, документів, матеріалів, актів контролюючих органів та їх посадових осіб, проведення керівниками перевірок, виділення спеціалістів для проведення експертиз тощо. [170, С. 133]

Перевіряючи діяльність органів місцевого самоврядування, прокурор звертає увагу на такі питання: чи визначений порядок надання, продажу, розпорядження і вилучення; чи виконується регіональна програма використання та охорони земель; чи дотримуються вимоги законодавства при розгляді земельних спорів тощо.

В Держкомземі прокуратура з’ясовує такі питання: чи здійснюється контроль за додержанням законодавства в галузі використання та охорони земель; чи ведеться державний земельний кадастр та моніторинг земель; чи виявляються і попереджаються факти самовільного зайняття земельних ділянок тощо.

В органах архітектури прокурор цікавиться, чи здійснюється цим органом контроль за дотриманням норм і правил планування і забудови міст та інших населених пунктів; що робиться для попередження самовільного будівництва тощо. Здійснюючи нагляд за додержанням земельного законодавства, органи прокуратури тим самим сприяють виконанню завдань, що стоять перед суспільством та державою. [25, С. 114]

З року в рік вартість землі зростає, вона набуває промислової та комерційної привабливості і це також стає підґрунтям для недодержання земельного та містобудівного законодавства. Стан законності у сфері земельних відносин не відповідає вимогам сьогодення, порушення законодавства мають поширений характер і викликають значний суспільний резонанс. Насамперед цьому сприяє відсутність дієвого контролю та зловживання окремих службових осіб контролюючих органів. Посадові особи органів місцевого самоврядування та виконавчої влади допускають масові порушення законів у сфері земельних відносин на які не завжди реагують контролюючі та правоохоронні органи. Не поодинокі випадки, коли посадовці не тільки не упереджують порушення земельного законодавства, але і самі вчиняють корисливі злочини. Порушується порядок надання земельних ділянок у користування та власність, зокрема за відсутності проектів землеустрою, технічної документації, визначення розмірів цих земель (Києво-Святошинський, Бородянський, Бориспільський, Іванківський райони), внаслідок чого зростає кількість незаконних рішень органів місцевого самоврядування та розпоряджень органів влади щодо надання у власність та користування земельних ділянок, щодо зміни цільового призначення земель. Залишаються не винесеними в натуру прибережні захисні смуги річок і водойм. Безвідповідальність органів контролю та влади, зловживання службових осіб сприяють створенню тіньового ринку землі. Управління з контролю за використанням та охороною земель у м.Києві та Київській області своєчасно не реагує на порушення земельного законодавства. Попри розповсюдженість фактів самовільного захоплення земельних ділянок, надання значних площ єдиним масивом на підставних осіб, Управлінням не надається правова оцінка законності відведення та використання таких земель. Спеціально уповноважені органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів в тому числі і Державного земельного кадастру неналежним чином реалізовують надані їм повноваження. В діяльності цих органів нерідко допускаються порушення, за результатами виявлення яких порушуються кримінальні справи. На території Київської області налічується біля 310 будинків та споруд в охоронних зонах газопроводів, магістралей та електричних мереж, однак органи з питань містобудування та архітектури, а також Державного архітектурно-будівельного контролю не реагують на грубі порушення чинного законодавства та не вирішують питання про притягнення винних до встановленої законом відповідальності. [194]

Майже 100 гектарів площі було передбачено Генеральним планом столиці для розвитку Київського національного університету в Голосіївському районі Києва. Там, у районі Виставки досягнень народного господарства, уже років 20 тому побудували першу чергу нових корпусів ВНЗ. Сьогодні ідея оновлення і розбудови сучасного студмістечка для Шевченківського університету, на жаль, уже є нереальною. Землі, призначені для розвитку «кращого ВНЗ України», адміністрація закладу віддала під комерційне житлове будівництво. [210, С.7]

За фактами порушення земельного законодавства на конкретних об’єктах господарювання чи в органах позавідомчого контролю прокурором із залученням відповідних спеціалістів проводяться перевірки, за наслідками яких мають бути вирішені питання про порушення кримінальної справи або провадження у справі про адміністративні правопорушення, а також про відшкодування шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу. [162, С. 64]

Наведемо приклад із судової практики. Прокурор звернувся до господарського суду в інтересах держави в особі міської ради з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю зобов’язати звільнити самовільно зайняту земельну ділянку житлової та громадської забудови, а також про стягнення різниці між сумою орендної плати і сумою сплаченого земельного податку. Позов мотивований використанням відповідачем спірної земельної ділянки без правовстановлюючих документів зі сплатою земельного податку і заподіянням у зв’язку з цим матеріальних збитків державі, оскільки у випадку укладення договору оренди розмір орендної плати суттєво більше. Відповідач проти позову заперечував, посилаючись на обставини переходу до нього права користування спірною земельною ділянкою при переході права власності на житловий будинок у зв’язку з приватизацією. В судовому засіданні встановлені обставини щодо використання відповідачем спірної земельної ділянки всупереч вимогам ст. 125 Земельного кодексу без правовстановлюючих документів. [152, С.12-13] Суд апеляційної інстанції при розгляді справи виходив з вищезазначених обставин про перехід до відповідача прав і обов’язків приватизованого житлового будинку, в тому числі права користування земельною ділянкою. Судова колегія касаційної інстанції не погодилась з таким висновком суду, оскільки відповідно до ч. 4 ст. 30 Земельного кодексу набуття прав на земельну ділянку при переході прав на будівлі і споруди відбувається лише за умови посвідчення прав передбаченими законами документами. Разом з тим, в п. 6 «Перехідних положень» Земельного кодексу України визначено строки переоформлення права постійного користування на право оренди до 1 січня 2008 року. Проте рішенням № 5-рп/2005 від 22 вересня 2005 року Конституційний Суд України визнав неконституційним зазначену норму за відсутності відповідного законодавства, організаційного і фінансового забезпечення. [336]. Тобто відповідач на момент розгляду даної справи не втратив право на оформлення відповідного права на спірну земельну ділянку. Враховуючи вищезазначене, судова колегія вважає, що суд апеляційної інстанції по суті прийшов до правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову і цій частині і частково скасував рішення суду першої інстанції. [285].

До переліку даних, які необхідно враховувати при визначенні ефективності нагляду прокурора за дотриманням прав і свобод людини та громадянина, слід віднести показники результативності. Показники результативності свідчать про зміни рівня (збільшення або зменшення) правопорушень після вжиття заходів прокурорського реагування. Якість актів прокурорського реагування – це якість їх складання та оформлення, а також коли кінцева мета досягнута в максимально короткий строк з найменшими матеріальними затратами при високому рівні захисту прав і законних інтересів людини і громадянина. [129, С. 33] Реалізація прокурором його наглядових повноважень в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах здійснюється у формі відповідних актів, які є юридичними фактами, що породжують правовідносини між прокурором і відповідними посадовими особами та громадянами. [332, С. 59] Дії прокурора при здійсненні нагляду не носять владно-розпорядчого характеру, однак розрізняються за ступенем владності на такі, що є безумовно обов’язковими до виконання і такі, при яких адресат вправі обирати зручну для себе форму реалізації вимоги. [446, С. 176] Тому акти прокурора можна поділити на такі види: обов’язкові до виконання (наприклад, про подання в прокуратуру для перевірки матеріалів і документів, видачу довідок тощо); обов’язкові до розгляду (про відміну актів або приведення їх у відповідність із законом, про відміну незаконних дій посадових осіб тощо). Розглянемо основні види актів прокурорського нагляду в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах.

Протест – акт прокурорського нагляду на правовий акт або дію посадової особи, який містить мотивовану відмову про відміну акту або приведення його у відповідність із законом, а також про припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. [332, С. 61] Головна процесуальна роль протесту полягає в тому, що з моменту його принесення призупиняється дія незаконного акта чи дії і відповідно зупиняється і правопорушення. [148, С. 180]

Наведемо декілька прикладів з практики. Київською міською радою від 08.02.07 № 104/765 прийнято рішення «Про передачу акціонерному товариству холдинговій компанії «Київміськбуд» земельної ділянки для житлового будівництва з вбудовано – прибудованими офісними приміщеннями, об’єктами соціальної сфери та підземним паркінгом на бульв. Дружби Народів, 2 у Печерському районі м. Києва».

Вказане рішення Київської міської ради прийнято всупереч вимогам Земельного кодексу України. Відповідно до рішення Київської міської ради від 19.07.05 № 806/3381 «Про затвердження Програми розвитку зеленої зони м. Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста» територія на бульв. Дружби Народів, 2 у Печерському районі м. Києва, віднесена до наявних, територіально і типологічно визначених озеленених територій загального користування. Пунктом 12 даного рішення контроль за виконанням даного рішення покладений на постійну комісію Київради з питань екологічної політики. Відповідно до витягу протоколу Постійної комісії з питань екологічної політики Київської міської ради від 30.01.2007 № 3, проект вказаного рішення Київради не погоджено.

Киїською міською прокуратурою було встановлено, що згідно з висновком Державного управління екології та природних ресурсів в м. Києві від 08.09.2004 року №08-8-20/4930 земельна ділянка розміщена в житловій забудові, межує з прибережною захисною смугою озера Глінка. Схили озера з боку вул. Філатова по просп. Дружби Народів мають крутий уклін, зсувонебезпечні. Висновок КП «Спеціалізоване управління протизсувних підземних робіт» у проекті відведення земельної ділянки відсутній. Тому на вищезазначене рішення Київської міської ради було внесено протест як акт прокурорського реагування.

Крім того, прокуратурою м. Київ було опротестовано рішення Київської міської ради від 31.10.06 №164/221 прийнято «Про передачу земельної ділянки приватному підприємству «К.С.В.» для будівництва, експлуатації та обслуговування офісного комплексу на вул. Кропивницького, 1 у Печерському районі м.Києва. Прокуратурою було встановлено, що на вказаній земельній ділянці знаходиться двоповерхова нежитлова будівля, яка належить ПП «К.С.В.» згідно договору купівлі-продажу від 12.11.2003 №7268 і зареєстрована в Київському бюро технічної інвентаризації права власності на об’єкти нерухомого майна від 19.02.04 №2п-19. Дана будівля це бувший дошкільний заклад, який згідно рішення Київської міської ради від 26.09.02 №37/197 був вилучений з державного реєстру. Відповідно до ст.ст. 39, 184 Земельного кодексу України, ст.ст. 17,19 Закону України «Про основи містобудування» та ст. 13 Закону України «Про планування і забудову території» вибір земель для містобудівних потреб та висновки щодо надання у власність або користування (оренду) земельних ділянок здійснюється на підставі затвердженої містобудівної документації та планів земельно-господарського устрою. Однак детальний план на зазначену територію та план земельно-господарського устрою м. Києва на теперішній час відсутні. Тим більше, що у відповідності ст. 17 Закону України «Про основи містобудування» містобудівна документація є основою для підготовки вихідних даних для розробки землевпорядної документації, вирішення питань вибору, вилучення, надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.

Також прокуратура м. Київ опротестувала рішення Київської міської ради від 15.03.07 № 364/1025 «Про передачу ТОВ «АЛБАТРАНС ІНВЕСТ» земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-розважального комплексу з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. Кіквідзе, 5-а у Печерському районі міста Києва, оскільки відповідно до висновку Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 05.03.2005 року №19-1618 земельна ділянка знаходиться в зоні регулювання забудови другої категорії, і її відведення можливе за умов розроблення та затвердження в установленому порядку, на підставі детального плану території, ескізного проекту комплексної реконструкції кварталу в межах вулиць Кіквідзе, Професора Підвисоцького, Євгенії Бош, Бастіонної.

Разом з цим, необхідність розроблення цієї містобудівної документації на стадії відведення земельної ділянки обумовлена тим, що відповідно до рішення Київської міської ради від 19.07.05 № 806/3381 «Про затвердження Програми розвитку зеленої зони м. Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста» територія по вул. Кіквідзе у Печерському районі міста Києва, площею 5,1 га, віднесена до озеленених територій, що резервуються для розвитку мережі зелених насаджень загального користування на період після 2010 року, які мають бути основою наступних інвентаризацій та планувального закріплення з виготовленням у встановленому порядку державних актів на право земельного користування. Наявність на спірній ділянці зелених зон загального користування підтверджується також актом попереднього обстеження від 07.10.05 №224 відповідно до якого на ній налічується 55 дерев та 7 кущів.

Згідно із ст. 2 Закону України «Про планування і забудову територій» одним із основних завдань планування і забудови територій є охорона довкілля та раціональне використання природних ресурсів. Відповідно до п.10.4 ДБН 360-92** розміщення будівель, споруд та комунікацій не допускається на землях природних національних парків та на землях зелених зон міст, якщо запроектовані об’єкти не призначені для відпочинку, спорту або обслуговування приміського лісового господарства. Крім того, у висновку №19-1618 від 05.03.05 Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища однією з умов, яка має враховуватись при розробці проекту відведення земельної ділянки, є вирішення питань майново–правового характеру у встановленому законодавством порядку. Однак, проект землеустрою не містить відомостей про вирішення питань майново-правового характеру. Разом з тим, проведеною перевіркою встановлено, що в межах земельної ділянки, яку відведено ТОВ «АЛБАТРАНС ІНВЕСТ», знаходиться об’єкт нерухомого майна (торговельний павільйон), який переданий підприємству «Пробудження» при релігійній християнській благодійній місії «Єднання», в короткострокову оренду на один рік, на підставі договору оренди від 24.01.07 разом із земельною ділянкою загальною площею 20 м2.

Проте документів, які б підтверджували перехід права власності на вказаний об’єкт, який знаходяться в межах відведеної земельної ділянки, в проекті відведення відсутні. Крім того, однією з умов викладених в листі Державної служби з питань охорони об’єктів культурної спадщини від 10.03.05 №22-956/35 є розроблення історико-містобудівного обґрунтування. Вказані вимоги базуються на ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та п.8 «Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №318 від 13.03.02. Разом з цим історико-містобудівне обґрунтування розроблено не було.

Протест Київської міської прокуратури було внесено на рішення Київської міської ради від 15.03.07 № 283\944, яким товариству з обмеженою відповідальністю «Юрбудконсалтинг» було передано у короткострокову оренду на 5 років земельну ділянку загальною площею 3,90 га для будівництва, експлуатації та обслуговування групи адміністративно-житлових будинків з об’єктами соціальної інфраструктури та вбудовано-прибудованими приміщеннями соціально-побутового, торговельного та громадського призначення з наземними та підземними паркінгами, зі знесенням існуючих будівель та споруд на вул. Івана Кудрі, 5 у Печерському районі міста Києва. Відповідно до висновку Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 04.12.06 №19-10345 в проекті відведення мають бути визначені містобудівні обмеження та умови землекористування. Необхідність цього викликана тим, що земельна ділянка по вул. Червоноармійська, 139 використовується для розміщення та експлуатації тролейбусним ремонтно - експлуатаційним депо №1, та межує з земельною ділянкою на вул. Івана Кудрі, 5, яка відведена ТОВ «Юрбудконсалтинг». При цьому відповідно, до ст. 114 Земельного кодексу України, навколо об’єктів, які є джерелами виділення шкідливих речовин, запахів, підвищення рівнів шуму, вібрації, ультразвукових і електромагнітних хвиль тощо, з метою відокремлення таких об’єктів від території житлової забудови, створюються санітарно-захисні зони. У межах санітарно-захисних зон забороняється будівництво житлових об’єктів, об’єктів соціальної інфраструктури. Однак в проекті відведення створення санітарно-захисної зони не передбачено.

Всього впродовж 2007 року прокуратурою міста Києва принесено на розгляд Київської міської ради 14 протестів про скасування рішень Київради прийнятих з земельних питань. Так, в першому півріччі 2007 року прокуратурою міста Києва принесено 4 протести про скасування рішень Київради щодо відведення земельних ділянок загальною площею 1,1785га. В другому півріччі 2007 року принесено 10 протестів про скасування рішень щодо відведення земельних ділянок загальною площею 26,14 га.

Припис – акт прокурорського нагляду, звернений до органу чи посадової особи з вимогою негайно усунути очевидне порушення закону, яке може завдати істотної шкоди інтересам держави.

Подання – акт прокурорського нагляду про усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють, який вноситься державному органу чи посадовій особі, уповноваженій усунути порушення закону.

За умов аналізу практики здійснення прокурорського нагляду органами Прокуратури міста Києва, ми прийшли до висновків, що найчастіше у процесі здійснення прокурорського нагляду за додержанням земельного законодавства у сфері використання земель житлової та громадської забудови прокурори виносять такий акт прокурорського реагування як протест. Зокрема, такі протести стосуються переважно скасування рішень Київської міської ради «Про надання та вилучення земельних ділянок та права користування землею». Також, прокурори вносять протести на рішення про передачу громадянам у приватну власність земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування житлових будинків і господарських будівель, про надання дозволів на реконструкцію та забудову території, про накладення адміністративних стягнень за порушення у сфері земельного та природоохоронного законодавства. Подання прокурора можуть стосуватися усунення порушень вимог Земельного кодексу України, Постанови Кабінету Міністрів «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»; приписи прокурора можуть стосуватися усунення порушень вимог природоохоронного законодавства. Також, органами прокуратури було порушено та направлено до суду з обвинувальним висновком ряд кримінальних справ про злочини, пов’язані з порушеннями земельного законодавства, зокрема з приводу неналежного використання земельних ділянок житлової та громадської забудови, зловживання службовим становищем чи неналежного виконання службовими та посадовими особами їх службових обов’язків.

Питання додержання вимог земельного законодавства при використанні земель житлової та громадської забудови в містах також входять і до компетенції Генеральної прокуратури України. Зокрема, можна навести приклад того, що 29 грудня 2006 року Генеральною прокуратурою України пред`явлено до суду позов щодо запобігання незаконному будівництву у центрі столиці. Зокрема, прокуратурою було проведено перевірку додержання вимог законодавства при виділенні землі та будівництві торговельно-ділового комплексу на площі перед Національним спортивним комплексом «Олімпійський», по вул. Великій Васильківській, 53-55, за результатами якої виявлено численні порушення. На захист інтересів держави в особі Міністерства України у справах молоді та спорту і державного підприємства НСК «Олімпійський» Генеральною прокуратурою України пред`явлено позов до господарського суду міста Києва про визнання незаконними актів щодо будівництва комплексу, яке здійснює ТОВ «Юджин», та його припинення [256].

Прокуратурою міста Києва протягом 2006 - 2007 років проведено перевірки додержання земельного законодавства на території м. Києва та додержання вимог чинного законодавства при підготовці землевпорядної документації на відведення земельних ділянок та прийнятті Київською міською радою рішень із земельних питань. Вказані перевірки засвідчили про суттєві порушення вимог Конституції України, Земельного кодексу України, Закону України “Про планування і забудову територій” та інших нормативно - правових актів в діяльності представницького органу територіальної громади міста Києва – Київської міської ради її виконавчого органу Київської міської державної адміністрації, інших органів державної виконавчої влади, на які законодавством покладено обов’язок неухильно забезпечувати виконання законодавства при розробленні землевпорядної документації, здійснювати контроль за додержанням земельного законодавства громадянами та юридичними особами.

На сьогодні більшість скарг, що розглядаються органами прокуратури міста Києва з цих питання, є скарги на дії органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів з приводу законності надання висновків та прийняття рішень про надання у власність і користування, в т.ч. на умовах оренди, земельних ділянок в м. Києві. Передусім, це стосується рішень Київради про надання в оренду земельних ділянок на території м. Києва юридичним особам для будівництва жилих та офісних будівель і їх комплексів. Мешканці Києва здебільшого зазначають, що майбутні об’єкти будівництва будуть розташовані на прибудинковій території їх жилих будинків, на території дитячих та спортивних майданчиків, зелених зон, поряд з водними об’єктами, порушать умови інсоляції та природного освітлення їх квартир, а також, що при прийнятті рішень про відведення земельних ділянок та затвердженні проектів будівництва інтереси користувачів і власників жилих будинків та земельних ділянок, що оточують місце будівництва, не враховуються і з ними не узгоджуються. В зв’язку з цим, фактично продовжують мати місце факти відведення земельних ділянок для містобудівних потреб без дотримання вимог Земельного кодексу України, Закону України «Про основи містобудування», «Про планування і забудову територій».

Прокуратурою міста Києва упродовж 2008 - 2009 років організовано та проведено перевірки законності судових рішень у справах, що зачіпають інтереси держави у сфері земельних відносин, за позовами суб’єктів господарювання до Київської міської ради, Головного управління земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про зобов’язання укладення договорів оренди земельних ділянок, внесення змін до цих договорів, зобов’язання щодо підписання договорів купівлі-продажу земельних ділянок, зміни їх цільового використання, визнання права на землю, тощо.

Міськпрокуратурою налагоджено взаємодію з Київською міською радою, Державним комітетом України із земельних ресурсів, Головним управлінням земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації та іншими контролюючими органами щодо надання інформацій з приводу погоджень суб’єктам господарювання проектів землеустрою, наявності рішень судів, якими визнано за цими суб’єктами право на користування земельними ділянками та укладено договори оренди.

В ході перевірки у Головному управлінні земельних ресурсів Київської міської державної адміністрації вивчено матеріали кадастрових справ та у судах – матеріали господарських справ. Під час ознайомлення з матеріалами зазначених справ особлива увага зверталася на наявність, або відсутність позитивних висновків контролюючих органів, передбачених ст. 123 Земельного кодексу України, а також наявність рішень Київської міської ради про відведення земельних ділянок в користування.

У кожному конкретному випадку, за наявності порушень земельного законодавства, вживались заходи представницького характеру, шляхом оскарження в апеляційному та касаційному порядку незаконних судових постанов, а у разі відсутності підстав для прокурорського реагування складались висновки про їх законність. За результатами опрацювання судових рішень цієї категорії, прокуратурою міста у 2008 внесено 15 апеляційних та касаційних подань, з яких 14 задоволено, по 1 провадження зупинено. У 2009 внесено 30 апеляційних та касаційних подань, з яких задоволено 4. Інші на даний час ще не розглянуто. Крім того, в порядку цивільного судочинства внесено 4 апеляційні скарги, з яких 1 розглянуто та задоволено, інші ще знаходяться в провадженні апеляційного суду м. Києва.

В порядку адміністративного судочинства пред’явлено 6 позовів про визнання недійсними рішень Київської міської ради про виділення суб’єктам господарювання земельних ділянок, які в даний час знаходяться в провадженні судів.

Вважаємо, що з метою підвищення якості та ефективності прокурорського нагляду за додержанням законодавства в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах необхідно надати нагляду більш цілеспрямованого, профілактичного характеру і здійснювати його з урахуванням стану земель та екологічних проблем регіону та спрямовувати нагляд на раціональне використання земель суб’єктами господарювання, на притягнення винних осіб до встановленої законом відповідальності та відшкодування заподіяної землям шкоди.

Визначення стратегії діяльності з удосконалення практики прокурорського нагляду за додержанням законів органами земельного контролю має грунтуватися на двох принципових положеннях. По-перше, ця діяльність має розглядатися як пріоритетна для усіх ланок прокуратури. По-друге, вона має здійснюватись узгоджено всією системою органів прокуратури. Удосконалення земельного нагляду прокуратури повинно увібрати у себе принцип – через систему прокурорського нагляду і правосуддя добиватися виконання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, суб’єктами землекористування чинного законодавства в галузі використання та охорони земель, забезпечивши тим самим верховенство права, насамперед, додержання положень Конституції та законів України щодо вжиття необхідних заходів для охорони і раціонального використання і поліпшення оточуючого людину середовища. [9, С. 16] Прокурорський нагляд за додержанням законності в діяльності всіх без винятку органів державної влади та місцевого самоврядування як один із видів зовнішнього контролю має бути збережений, оскільки разом з іншими формами контролю він здатний забезпечити належний рівень законності в державі. [377, С. 130] Тому питання дотримання законодавства при виконанні органами контролю покладених на них повноважень в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови залишаються актуальними і потребують особливої уваги та посилення нагляду з боку органів прокуратури міста.

Проаналізувавши вищезазначене, можна прийти до висновку, що Земельний кодекс України не містить окремих статей, якими б визначалося здійснення прокурорського нагляду за додержанням земельного законодавства. Тому ми пропонуємо змінити назву розділу 32 Земельного кодексу України на «Контроль та нагляд за використанням та охороною земель» та доповнити її ст.188-1 такого змісту: «Прокурорський нагляд за дотриманням земельного законодавства здійснюється відповідно до Конституції України і Закону України «Про прокуратуру».

До суб’єктів земельних правовідносин відносяться всі учасники таких відносин, в тому числі органи державної влади, участь яких врегульована земельним законодавством і спрямована на вирішення питань, пов’язаних з дотриманням цього законодавства. Так, здійснюючи нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина у сфері використання і охорони земель, додержанням законів з цих питань органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, органи прокуратури керуються як законом «Про прокуратуру», так і Земельним кодексом України, законами «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про захист конституційних прав на землю», «Про охорону земель» та іншими.

Здійснення прокурорського нагляду за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах в окремих випадках невід’ємно пов’язано із здійсненням нагляду за додержанням екологічного та містобудівного законодавства. Отже, прокурор у процесі здійснення нагляду за використанням земель має забезпечити ефективну взаємодію відповідно до вимог чинного законодавства з іншими державними органами, такими як Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство регіонального розвитку і будівництва, Державним комітетом України із земельних ресурсів; органами позавідомчого контролю, такими як Державна екологічна інспекція, Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель, Санітарно-епідеміологічна служба.

За результатами перевірок стану додержання земельного законодавства в містах найчастіше виявляються порушення щодо несвоєчасної сплати землекористувачами плати за використання земель, порушення, допущені у ході укладання та виконання договорів щодо надання земель житлової та громадської забудови у користування, передачі у власність, вилучення земельних ділянок, що призводить до тривалого самовільного використання суб'єктами господарювання земельних ресурсів. У таких випадках прокурори застосовують акти прокурорського реагування – протест, припис чи подання, за результатами перевірок додержання земельного законодавства органами прокуратури порушуються кримінальні справи. На підставі вищезазначеного вважаємо перспективним напрямком законопроектної роботи здійснення заходів щодо розширення повноважень прокурорів з приводу здійснення нагляду за використанням земель житлової та громадської забудови в містах.

Висновки до Розділу 3

Запровадження нових форм власності і господарювання на землі були покликані змінити ставлення до землі, позитивно вплинути на показники і результати її використання та покращення якісного стану. Проте досить часто відбуваються зворотні явища. Незважаючи на те, що від початку проведення земельної реформи в Україні минає 18 років, у суспільстві не склалася остаточна думка щодо характеру земельних відносин в містах, що зумовлює нестабільність землекористування, невпевненість власників у своїх правах, хаотичну та безконтрольну забудову земельних ділянок, нераціональне використання земель житлової та громадської забудови в містах. Аналіз ефективності використання земель житлової та громадської в містах дає всі підстави стверджувати, що руйнація державної монополії та введення інституту приватної власності на землю не забезпечили раціонального використання та охорони земель зазначеної категорії.

На наш погляд, без суттєвого удосконалення законодавчого забезпечення для налагодження дієвого контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах неможливо стимулювати землевласників до раціонального і ефективного землекористування. Вважаємо, що необхідно розробити чіткий регламент здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах з метою запобігання порушення як правових норм, так містобудівних вимог. Для цього необхідно визначити перелік та значимість факторів, які обумовлюють режим використання міських земель; встановити перелік обмежень (містобудівних, природоохоронних, історико-культурних, інженерних, санітарно-епідеміологічних тощо), які діють на землях житлової та громадської забудови; забезпечити прозорість у процесі надання дозволів на використання та забудову земельних ділянок; забезпечити контроль за використанням та забудовою земельних ділянок на вторинному ринку; організувати доступність інформаційного забезпечення з питань обмежень на використання та забудову земельних ділянок в містах.

Набули подальшого розвитку положення, що до суб’єктів земельних правовідносин відносяться всі учасники таких відносин, в тому числі органи державної влади, участь яких врегульована земельним законодавством і спрямована на вирішення питань, пов’язаних з дотриманням цього законодавства. Так, здійснюючи нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина у сфері використання та охорони земель, додержанням законів з цих питань органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, органи прокуратури керуються як законом «Про прокуратуру», так і Земельним кодексом України, законами «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про захист конституційних прав на землю», «Про охорону земель» та іншими.

На підставі аналізу чинного земельного законодавства автором встановлено, що контроль в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах має свої, притаманні йому правові форми діяльності. На практиці контроль за використанням та охороною земель здійснюється в таких формах: постійного контролю; цільових перевірок; комплексних перевірок (перевірок, здійснюваних за участю інших державних органів, зокрема, правоохоронних).

Правові форми контролю залежно від послідовності їх застосування можна поділити на три традиційні форми: попередній, поточний і наступний. Метою попередньої форми контролю є створення передумов для цільового і раціонального використання земель житлової та громадської забудови в містах, що включає в себе розробку і прийняття правових норм, інструкцій, планів тощо. Посадові особи органів контролю за використанням та охороною земель, беручи участь в проектуванні, плануванні, розробці програм, експертизі проектних рішень, процесі вибору і відведенні земель, при прийнятті в експлуатацію об’єктів, попереджають можливість настання негативних, шкідливих наслідків в галузі охорони земель. Поточний контроль є невід’ємною формою діяльності контролюючих органів, оскільки аналіз практики їх роботи свідчить про неможливість відсутності правопорушень в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах. Наступна форма контролю є логічним продовженням поточної форми, що здійснюється з метою перевірки виконання вказівок, вимог і приписів органів земельного контролю. Невиконання приписів може бути викликано об’єктивними причинами, наприклад, відсутністю у землекористувача грошових коштів, спеціальної техніки, кваліфікованих виконавців. В таких випадках стан використання таких ділянок повинен стати об’єктом додаткових перевірок з боку інспекторів.

Від форм контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах слід відрізняти методи його здійснення, що являють собою способи, прийоми, за допомогою яких контролюючі органи здійснюють функцію контролю з метою найбільш ефективного виконання покладених завдань. Застосування відповідних методів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах залежить від органу, що здійснює контроль, його завдань і повноважень, місця, яке займає функція контролю в його діяльності. В свою чергу, і методи діяльності мають вплив на суб’єктів контролю, вимагаючи проведення певних дій. Тому реформування земельного контролю, вдосконалення структури та діяльності органів контролю за використанням та охороною земель відбувається в тісному зв’язку з широким застосуванням та використанням різноманітних методів та форм контролю.

Автором встановлено, що реагування уповноважених органів контролю на виявлені порушення в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах виражається у відповідній формі притягнення до юридичної відповідальності. З метою попередження і припинення виявленого земельного правопорушення та усунення його шкідливих наслідків, спеціально уповноважені органи мають право застосовувати адміністративні заходи впливу.

В сучасних умовах особливої актуальності і гостроти набувають проблеми самовільного будівництва будинків і споруд – об’єктів нерухомості, тобто об’єктів житлового, промислового та іншого призначення. Це пов’язано з тим, що зазначене будівництво є одним з тим протиправних явищ, які, з одного боку, порушують вимоги планування, використання і забудови земель в містах територій, а з іншого – негативно впливають на успішне завершення земельної реформи в Україні і на утвердження правопорядку в галузі земельних відносин. Крім того, відомо, що існування і розповсюдження самовільного будівництва об’єктивно сприяють створенню передумов для функціонування тіньового ринку нерухомості.

До суб’єктів земельних правовідносин відносяться всі учасники таких відносин, в тому числі органи державної влади, участь яких врегульована земельним законодавством і спрямована на вирішення питань, пов’язаних з дотриманням цього законодавства. Так, здійснюючи нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина у сфері використання і охорони земель, додержанням законів з цих питань органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, органи прокуратури керуються як законом «Про прокуратуру», так і Земельним кодексом України, законами «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про захист конституційних прав на землю», «Про охорону земель» та іншими.

Здійснення прокурорського нагляду за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах в окремих випадках невід’ємно пов’язано із здійсненням нагляду за додержанням екологічного та містобудівного законодавства. Отже, прокурор у процесі здійснення нагляду за використанням земель має забезпечити ефективну взаємодію відповідно до вимог чинного законодавства з іншими органами, такими як Міністерство охорони навколишнього природного седедовища, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство регіонального розвитку і будівництва, Державний комітет України із земельних ресурсів; органами позавідомчого контролю, такими як Державна екологічна інспекція, Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель, Санітарно-епідеміологічна служба.

Автором доведено, що на сучасному етапі становлення державності в Україні ринок землі в Україні є несформованим; не проведено розмежування земель комунальної та державної власності на землю; із законів, які відповідно до Земельного кодексу України повинні бути прийняті для врегулювання земельних відносин, прийнято на сьогодні лише третина. Таким чином, існуючі прогалини у земельному законодавстві призводять до низки правопорушень. Зокрема, до найбільш розповсюджених порушень земельного законодавства можна віднести: зловживання службовим становищем посадовими особами органів державної влади та місцевого самоврядування, перевищення службових повноважень службовими особами підприємств різної форми власності, незаконне використання земельних ділянок підприємствами, отримання хабарів, службова недбалість посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, самовільне зайняття та використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, продаж земельних ділянок без проведення земельних аукціонів тощо. У зв’язку з цим набуває все більшого значення діяльність органів прокуратури, які здійснюють нагляд у сфері використання земельних ресурсів.

Автором встановлено, що Земельний кодекс України не містить окремих статей, якими б визначалося здійснення прокурорського нагляду за додержанням земельного законодавства. Тому ми пропонуємо змінити назву розділу 32 Земельного кодексу України на «Контроль та нагляд за використанням та охороною земель» та доповнити її ст. 188-1 такого змісту: «Прокурорський нагляд за дотриманням земельного законодавства здійснюється відповідно до Конституції України і Закону України «Про прокуратуру».

За результатами перевірок стану додержання земельного законодавства в містах найчастіше виявляються порушення щодо несвоєчасної сплати землекористувачами плати за використання земель, порушення, допущені у ході укладання та виконання договорів щодо надання земель житлової та громадської забудови у користування, передачі у власність, вилучення земельних ділянок, що призводить до тривалого самовільного використання суб'єктами господарювання земельних ресурсів. У таких випадках прокурори застосовують акти прокурорського реагування – протест, припис чи подання, за результатами перевірок додержання земельного законодавства органами прокуратури порушуються кримінальні справи. Вважаємо перспективним напрямком законопроектної роботи здійснення заходів щодо розширення повноважень прокурорів з приводу здійснення нагляду за використанням земель житлової та громадської забудови в містах.