26

Тема № 2

Лекция: История образования и становления прокуратуры России. Развитие законодательства о прокуратуре. Система органов прокуратуры.

Как и всякий иной государственный орган или учреждение имеет свою историю, так и прокуратура России в своем развитии прошла долгий и многотрудный исторический путь, богатый на события и факты. Вот уж скоро 300 лет, как она существует в списке государственных органов, который постоянно и весьма часто изменяется и обновляется, появляются новые структуры, прежние реорганизуются или вовсе исчезают с «политического Олимпа», а прокуратура остается. Причина её долголетия и востребованности в тех задачах, которые она призвана решать вне зависимости от политической конъюнктуры и вида власти, которая стоит у руля государства (монархия ли это, буржуазная, социалистическая или демократическая республики). Любая власть нуждается в законности и правопорядке, в правильном понимании и применении издаваемых ею законов, в надзоре за законностью деятельности государственных и иных структур, во властном принуждении к исполнению законов теми, кто эти законы нарушает, либо применении к ним законных санкций за допущенные нарушения законов.

Условно периоды развития российской прокуратуры можно разбить на следующие:

1722 – 1864 гг. – дореформенная императорская (петровская) прокуратура.

1864 – 1917 гг. – пореформенная императорская прокуратура.

1922 – 1991 гг. – советская прокуратура.

С 1992 г. – новая российская прокуратура.

Крупномасштабные государственные преобразования в России в начале XVIII в., затронувшие все сферы жизни, справедливо связываются с именем Петра I. Конечно, все мысли и действия Петра I были направлены, говоря современным языком, на улучшение геополитического положения России. Однако достижение результатов в этой сфере вряд ли было бы возможно без преобразований в области внутреннего государственного управления и в системе внутреннего государственного устройства. При этом, всякие реформы государственного устройства, преобразования армии, создание чиновничьего аппарата и другие преобразования, начатые в эпоху Петра, требовали денег. Очевидно, что у Петра I было понимание того, что для решения задач в той же финансовой сфере необходимо иметь на службе лиц, обладающих определенным уровнем специальных знаний и специальными профессиональными навыками. Для этой цели практически одновременно с изданием в марте 1711 г. Указа о создании Сената, Петр I требует "учинить фискалов во всяких делах", и соответственно этому Сенат постановляет "выбрать обер-фискала, человека умного и доброго (из какого чина ни есть)" и возложить на него обязанность тайно надсматривать и проведывать во всех делах, в том числе в сборе казны.

В том же 1711 г. Петр I учредил должность государственного фискала как "надсмотрителя, дабы никто от службы не ухоранивался и прочего худа не чинил".

Однако, надежды, возлагавшиеся Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без контроля и просмотра высший государственный орган – Правительствующий сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура.

По свидетельству русского историка В.О. Ключевского Петр I немало размышлял над будущим прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед вельможными чинами и «сиятельствами», в том числе и перед Сенатом, который сам являлся высшим органом управления и контроля в России. Можно полагать, что при обдумывании неординарного решения Петр находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта других стран, в первую очередь примера Франции, возможно, здесь не обошлось. Но ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде. В России же правомочия прокурора изначально выходят на контрольно – надзорные функции общегосударственного значения, формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовывали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях. В какой-то степени по своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушителей со стороны властей. Существуют и другие точки зрения и мнения относительно истории возникновения замысла о создании надзорного органа и реального создания его в России именно в виде прокуратуры. Однако, здесь следует исходить уже не из предположений о том, что хотели создать и что получилось, а именно из того, что получилось. Тем более, то, что получилось, осталось и при самом Петре I, весьма резком на расправу в случае неудачи, и существует вот уже без малого 300 лет при всех политических строях и режимах.

Итак, прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: «Быть при сенате генерал–прокурору и обер–прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал–прокурору» от 12 января 1722 года; Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года; «О должности генерал–прокурора» от 27 апреля 1722 года. Последний указ поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал–прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы сенат свою должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял», « также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». (Кстати, Указом Президента РФ от 29 декабря 1995 г. № 1329 день 12 января провозглашен Днем работников прокуратуры Российской Федерации).

Таким образом, в 1722 году в России был введен новый государственный институт, доселе не существовавший в России – прокуратура. Цель, поставленная перед прокуратурой – проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь – за Сенатом.

Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора ее основатель Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше». Средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основными среди них являлась так называемая протестанция, то есть принесение протеста в органах, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.

Генерал–прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат – рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами.

Первым генерал-прокурором Петр назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и честный, Ягужинский пользовался полным доверием Петра, сказавшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так верно, как будто я сам видел». Это доверие Ягужинский оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже приближенные к императору вельможи, нередко погрязали в лихоимстве и других злоупотреблениях, на генерал-прокурора даже не падала тень такого подозрения. Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не предъявлялось: велено было избирать их из всякого чина, но лучших.