1.2. Формирование государственной лесной политики и лесоуправления в России

Решение современных задач теории и практики в любой отрасли народного хозяйства требует знания предыдущего опыта. Особенно это актуально для лесного хозяйства. Лесовод пожинает плоды созданного в прошлом и своим настоящим сеет и растит леса для будущего.

В части организации лесоуправления Россия обладает двухсотлетним историческим опытом, который был накоплен в специфических условиях нашей страны, где и в прошлом, и теперь большая часть лесов была и остаётся общегосударственной собственностью.

Какой же вклад в формирование государственной лесной политики, лесного законодательства и лесоуправления внесли наши предшественники?

История развития отечественной лесной политики, лесного законодательства и лесоуправления свидетельствует об их неустойчивости, подверженности скоропалительным решениям. В России вспоминают о лесной политике, как правило, в связи с реформированием в лесном секторе экономики. В остальное время о ней говорят значительно реже.

Рассмотрим по периодам историю формирования государственной лесной политики и лесоуправления в России. Следует заметить, что в истории становления лесоуправления и формирования государственной лесной политики Новгородская земля занимает особое место.

Давно занятый славянами северо-западный регион России (Новгородская, Псковская земли) испытывал антропогенные процессы, связанные с притоком населения, развитием землепашества, строительством городов, крепостей уже в глубокой древности.

Великий Новгород был крупным речным портом, торговым городом и родоначальником становления государственности в России. Не случайно большинство указов на первых этапах формирования лесоуправления касалось в том числе и лесов земли Новгородской.

Первый период (до XIII в.). Обилие лесов в России при сравнительно небольшом числе её населения не способствовало развитию ограничений на пользование лесом. Этот период связан с ничем неограниченным пользованием лесом и лесными землями, в связи с этим не было необходимости ни в законах о лесах, ни в лесоуправлении, ни тем более в лесной политике.

В материалах по истории Древней Руси лес, как категория земель, упоминается крайне редко. Это вызвано тем, что леса были настолько естественным элементом ландшафта, что не заслуживали специального упоминания. В летописи чаще всего попадали более значимые для того времени угодья, такие как пашенные и луговые земли, бортные (медосборные), сенокосные угодья, бобровые гоны и т.п.

Культ поклонения лесам, рощам, деревьям, рекам, озёрам, колодцам зародился тогда, когда славяне жили, в основном, за счёт охоты, рыболовства и собирательства. Леса и водные пространства почитались ими как священные, дающие пищу и воду. В те времена существовали «священные рощи», «заповедные места», причём, заповедные рощи были общинными. Основанный на суевериях, запрет на использование таких рощ способствовал размножению и последующему расселению в другие места различных животных, пополняющих скудеющие запасы дичи. Здесь же было изобилие лекарственных трав, а также ягод, грибов.

Попытки охранять леса законом относятся к глубокой древности. Так, в XI в. при Ярославе Мудром вокруг создаваемых князьями городов, сёл лежали сельскохозяйственные, охотничье-промысловые, бортные и рыболовные угодья. На порубежных камнях, деревьях, столбах ставили тамги или «знамёна» - знаки собственности, отмечающие границы княжеских владений. В состав образовавшихся владений входили и леса. Законодательно преследовались такие нарушения как рубка меженного дерева, «перетёс знамён», перепашка граничной межи. Поджог и порубка лесов строго наказывались. Эти нормы были закреплены в «Русской правде Краткой редакции», датируемой первой третью XI века [7].

В древнерусском языке глагол «заповедать», «заказать» означал «сказать то, что должно быть исполнено в будущем», а также «запретить». Отсюда «заповедник», « заказник»- это участок леса, где запрещены охота и рубка деревьев. С утверждением христианства на Руси заповедование каких- либо участков леса происходило торжественно, с иконами и хоругвями; совершался молебен, и с населения бралась клятва не входить в лес, не рубить его и не охотиться.

Регулирование землевладения и землепользования осуществлялось на основании «Закона Русского» («Правда Роськая»), который содержал нормы уголовного, наследственного, семейного и процессуального права.

На северо-востоке Руси закрепление имущественного права на землю, воды, строения и т.д. оформлялось в виде различного рода грамот: дарственных, охранных, договорных, духовных (завещательных) и др. В отношении лесов немногие ограничения были связаны с заповедованием отдельных культовых рощ, «бороных угожий», а также лесных массивов, отведённых для княжеской охоты [79].

Второй период (XIII-конец XVI в.) связан с появлением специальных охранных грамот. Это давало возможность передавать леса по наследству или другим лицам, оформляя соответствующими грамотами. Охранные грамоты могли рассматриваться в то время как частный случай ограничений, оставлявших исключительное право рубки только за владельцами ле­са. Одна из первых грамот такого рода, сохранившихся до нашего времени, датированная 1134 годом, - охранная грамота великого кня­зя Всеволода Мстиславича Юрьеву монастырю. Охранные грамоты запрещали не только рубку леса, но и любой другой вид лесопользования. Например, в грамоте Вяжицкому монастырю, датированной 1477-1478 гг., монастырскому ключнику Якиму и крестьянам в Толвуе запрещалось промышлять в монастыр­ских островах: "...леса не секите, сена не косите, зайцев не гоняйте, рыб не ловите, ягод ни губ не берите. А хто ослышается нашей грамоты... тот буде лишён лотки и сети, а за свою вину даст нам рубль" [7].

Торговый договор 1269 г. между Новгородом, Любеком и Гот­ландом предусматривал среди товаров, вывозившихся из Новгоро­да на запад, соль. В XIV веке в представлении современников Ста­рая Русса уже прочно связывалась с солеварением и оно уже доста­точно развито. В дошедшей до нас жалованной грамоте великого князя Василия II княжеским тонникам в Руссе, в которой подтверж­дается пожалование его деда Дмитрия Донского, солеварение на­звано "Русьским промыслом". Тонники - это мелкие землевладель­цы, живущие в городе. Их пашни и сенокосы начинаются у город­ской черты. Но вместе с тем им пожаловано право "Русьским про­мыслом промышляти, соль варити" и "дрова по рекам плавити на себя" [7].

В 1497 г. Иваном III был обнародован первый принятый от имени верховной власти письменный закон – Судебник. Однако из 68 включенных в него статей ни одна не содержала норм в отношении ответственности за нарушение пользования лесом: ни в виде заготовки древесины, ни охоты, ни бортничества.

Третий период (конец XVI века – начало XVII столетия) - принятие первых законодательных актов в отношении лесов, их использовании и охраны.

Леса становятся хозяйственно ценными лишь с той поры, когда с увеличением населения и с развитием промышленности появляются опасения их истощения в будущем. Такое время явственно наступило в России уже в XVII столетии. Это хорошо понимал отец Петра I царь Алексей Михайлович Романов. Он придавал большое значение бе­режному отношению к природным ресурсам страны.

В 1649 г. царём Алексеем Михайловичем принято Соборное Уло­жение, объединившее в себе прежние законы и указы, постановления судов и другие юридические документы. В Уложении были оконча­тельно юридически закреплены положения о собственности на леса, которые подразделялись на вотчинные, государевы, поверстные, по­местные, заповедные, засечные. Из 967 статей Уложения лес упоми­нается в 15, около 70 раз.

Вотчинные леса - леса на передаваемых по наследству землях. Государев лес принадлежал царю, который мог пожаловать либо пе­редать лес "и бортные, и иные ухожья в нём" на основе займа другим лицам. Поверстные леса (от "приверстать") - леса, расположенные в границах вотчины. Поместные леса - леса на землях, жалованных ца­рём отдельным лицам за службу во временное или пожизненное вла­дение.

Под "заповедью" на Руси подразумевали всякого рода запреты и ограничения в пользовании чем-либо. Власть воспрещала свободно торговать заповедным товаром, делать порубки или охотиться в запо­ведном лесу.

Длительное время, начиная с конца XV или первой четверти XVI века, с момента выделения и устройства засек в качестве оборони­тельного рубежа от нашествия крымских татар выделялись и сохра­нялись в течение нескольких веков так называемые Тульские засеки или засечные леса, в которых лесопользование было строго ограни­ченным и сводилось к выборочно-приисковым рубкам леса на засеч­ные завалы и оборонительные сооружения.

В соборном Уложении Алексея Михайловича законоположение приводится в систему. Оно предусматривало регламентацию лесо­пользования в зависимости от права собственности и определяло на­казание за нарушение установленного порядка. При Алексее Михай­ловиче продолжает совершенствоваться лесная служба в "засечных лесах", расположенных на южных границах России. Главная заслуга Алексея Михайловича, касающаяся лесного дела, заключается в том, что он предопределил организацию государственной лесной службы и подготовку лесного законодательства. Окончательно лесное хозяй­ство получает статус государственного ведомства при Петре I.

Эпоха Петра I - начало бурного развития промышленности. Лес стал стратегическим сырьём. Задумав создать русский флот, Пётр Ве­ликий взглянул на лес с государственной точки зрения. В 1693 г. Пётр 1, будучи проездом в Старой Руссе, заметил в её окрестностях годный для кораблестроения дубовый лес, и по его распоряжению там были начаты заготовки древесины. Для наблюдения за этими работами на реках Пола и Переходы находился сын Петра - царевич Алексей. В 1695 г., создавая флот для Азовского похода, Пётр I объявляет отдель­ные массивы заповедными.

К числу замечательных наших земляков того времени, советы ко­торых полезно сейчас вспомнить, принадлежит Иван Тихонович По­сошков, сподвижник Петра I, крупнейший экономист и предпринима­тель. В 1719 г. И.Т. Посошков приобрёл в Устрицкой волости (ныне Мошенской район) лесные участки с пашней и покосами, а в 1720 г. - дом в Новгороде. Своей "Книгой о скудости и богатстве" И.Т. Посош­ков вписал блестящие страницы в историю русской экономической мысли. Нашлось в ней место и рекомендациям, как рубить лес, когда вести лесозаготовки. "Да крестьянам же ... сказать что (бы) ... и лесу бы, кой годитце в строение, на дрова отнюдь не рубили". Заботясь о сохранении молодого поколения леса, Иван Тихонович советовал: "А при стенных местах молодого леса на дрова и в своих лесах отнюдь бы не рубили, а рубили бы то дерево, кое уросло, в строение хором­ное непригодное" [6].

И.Т. Посошков говорит о необходимости создания смешанных трехъярусных насаждений, о том, что почву под них следует пахать осенью. "А как тот сеянной лес взойдёт, от пожару б берегли и пер­вой год надобно его и пополоть, чтоб трава не заглушила его".

"Книга о скудости и богатстве" И.Т. Посошкова по праву может считаться и первым практическим руководством по лесному делу в России.

В XVII в. с развитием промышленного потребления древесины и резким сведением лесов на обширных площадях для углежжения, производства поташа появились такие формы взаимоотношений, как право на аренду лесов для рубки, а также ограничение прав лесовладельцев. В этот период кроме имеющихся заповедных, засечных и иных лесов, появляются закрепленные сырьевые базы (заводские леса) и государевы корабельные леса [79].

Особенно много ограничений и нововведений связано с петровской эпохой. В царствование Петра I появилось много указов, инструкций и других документов, связанных с рациональным использованием, охраной и воспроизводством лесов, переработкой древесины (например, насильное введение лесопиления вместо вытесывания досок из бревна), подготовкой специальных кадров и т.д., причем половина этих указов относится к корабельным лесам.

Казавшаяся неисчерпаемость лесов стала обозримой. На строительство флота, промышленных мануфактур, новой столицы требовалось огромное количество древесины и лесное изобилие ото­двигалось всё дальше на север, ставя под угрозу стратегические пла­ны России. Понимая это, Пётр I ввёл жёсткое государственное регу­лирование лесными пользованиями в наиболее ценных лесах.

Петром I были заложены основы лесного законодательства в ви­де 200 указов и распоряжений, касающихся, в основном, выделения, описания и охраны корабельных лесов. Царь понял, что благосостоя­ние и развитие России зависит от леса. Только на постройку одного корабля требовалось в среднем 4 тыс. дубов. Но население России, проживающее по берегам рек, поизредило леса. От его наличия зави­сит и полноводность рек. Пора было регулировать рубку леса, позаботиться о его разведении для будущих поколений. Для этого надо было знать качество и количество лесов.

В 1701 г. Петр I издает указ об охране лесов в 30 км береговых зо­нах крупных российских рек. Указом 1703 года Петр I повелел опи­сать все леса, находящиеся на расстоянии 50 верст от больших и 20 верст - от малых рек. На этом пространстве было запрещено всем без исключения рубить такие породы как дуб, клен, вяз, карагач, листвен­ницу и сосну толщиной 12 и более вершков [14]. За нарушения устанавливались следующие наказания: штраф за порубку всякого дерева, кроме дуба, в размере 10 руб., смертная казнь за поруб­ку дуба и за большую порубку остальных заповедных деревьев.

В 1705 г. Петр I издал указ, на основании которого с лиц, исполь­зующих дуб для бытовых целей, взымалась пошлина в казну в трех­кратном размере от действительной стоимости древесины дуба. В 1707 г. была запрещена торговля поташом, для производства которо­го использовались только широколиственные породы, а в конце 1718г. « для бережения лесов» поташ объявлен государственным товаром. Указом Петра I предусматривалось усилить охрану лесов Новгородской губернии: "для смотрения заповедных лесов валтимиров иметь, одного по Деревской и Бежицкой пятинам, а другого - по Шелонской пятине, которых определить из людей добрых" [6].

Для выполнения работ по описанию лесов и поиску пригодных для кораблестроения в 1713 году в Новгородскую губернию была на­правлена группа военно-морских офицеров во главе с сыном Петра I - царевичем Алексеем.

Развитие кораблестроения, производство поташа, выварка соли в неограниченных масштабах привели к почти полной утрате дубовых и других широколиственных лесов. Только благодаря вводимым огра­ничениям по заготовке древесины для различных нужд, отпуску лес­ных материалов за границу удалось уменьшить повсеместно истреб­ление новгородских лесов.

Так, в ноябре 1712 г. "Повелено, в уездах Новгородском, Старо­русском, Лужском и Торопецком по рекам Мсте, Свири, Паше, Оскуйшельте, Тигоде, Керести, Полисти, Волхову, Ловати, Локоте, Холове, Увере, Поле, Шелони, Мшаге, Порусье и по всем впадающим в них сплавным рекам не рубить сосновые деревья толще 6 вершков (26 см) на 10 верст от берегов, в случае же порубки назначена ссылка на каторжные работы" [15]. За самовольные порубки заповедного леса устанавливалось строгое наказание. В подтвержде­ние его Петр I велел установить на просеках заповедного леса через каждые 5 верст по виселице.

Когда некто Дружинин в 1719 г. просил разрешения на выварку соли в Старой Руссе, Петр I на его прошение наложил следующую ре­золюцию: "Варить соль позволяется, только не токмо что заповедные леса не употреблять на дрова, но никакого лесу до Мcты и тех рек, ко­торые впадали в Мcту, а заказные деревья нигде - по разорением и га­лерною работою вечно". Старорусские солеварни Новгородской гу­бернии снабжали солью Петербург и другие города, отправляли соль за границу. На них вываривали в год более 4500 т соли, причем для получения каждой тонны сжигали более 230 м³ дров. Это было на­столько расточительно, что в 1752 г. сенатским указом старорусские варницы "для убежания толь многого числа траты лесов остановлены и уничтожены" [6].

В 1717 г. для надзора за заповедными корабельными лесами Петр I создает постоянную лесную стражу из расчета 1 человек на 500 дво­ров, находящихся поблизости от заповедного леса. Старшими к лесным сторожам назначаются надзиратели из дворян. С 1719 г. для охраны заповедных лесов выделяют и солдат. Пер­выми такими военными стражами стали солдаты и драгуны под ко­мандованием комиссара Кофтырева, посланные присматривать за ле­сом близ Санкт-Петербурга вдоль финского побережья. Создаётся в эти годы и специальная государственная лесная служба - вальдмейстеров. Организационно она вошла в Адмиралтейств-коллегию, стро­ившую и снабжавшую флот. За каждым из вальдмейстеров закрепля­ются леса вдоль определённой реки. Ранг вальдмейстеров зависел от величины обслуживаемых ими рек. В помощники к ним назначаются унтер-вальдмейстеры, каждому из которых поручается надзор за 2-3 тыс. дворов. Таким образом, с начала XVIII века благодаря Петру I в России вводится постоянная государственная лесная стража в лесах, представлявших исключительную государственную важность для страны [6].

Первые лесные указы Петра I, появившиеся в 1697-1703 гг., не имели общегосударственного значения. Первым общегосударственным стал Указ от 19 ноября 1703 г., требующий описания всех лесов по берегам больших рек - на 50, а малых рек - на 20 верст.

Основы управления лесами были заложены Петром I , которого волновало количество и состояние корабельных лесов. Не случайно Указом от 17 июня 1719 г. управление лесами он поручил морскому ведомству - Адмиралтейств-коллегии, где была образована вальдмейстерская контора.

В 1722-1723 гг. появилось большое количество указов, регламентирующих не только саму рубку, но и место - «не на болотах и очень сухих местах»; состояние деревьев - «свежие, у которых лист зелен, потому что желтизна- признак болезненности дерева»; время - «лес на суда всегда рубить с ноября месяца» и т.д.

Несмотря на то, что практически каждый указ или распоряжение в отношении лесов являлся вкладом в систему лесоуправления, следует отметить специальный Указ « О вальдмейстерах» от 6 апреля 1722 г. Вальдмейстеры были определены в Петербурге, Москве, Казани, Воронеже, Рязани, Брянске, Новгороде, Смоленске, Муроме и «быть… где еще надобно будет». Перечисленные местности были хорошо населены и имели большое количество лесов, годных к кораблестроению и требующих охраны от самовольных порубок [6].

Многие указы и распоряжения о необходимости рационального использования леса нашли своё воплощение в обобщённом виде в обер-вальдмейстерской инструкции 1723 г., включавшей всего 28 статей.

Издание Вальдмейстерской инструкции придало лесному законодательству единство и стройность. Её положения определяют отношение к лесам, как к общегосударственному достоянию. Общее правило Инструкции – запрет рубить леса, пригодные для кораблестроения и засечные. Кроме охраны предписывалось обсеменять эти леса преимущественно желудями. Инструкция узаконила систему вальдмейстеров, заложив основы организации современного лесного хозяйства.

Примечательно, что статья 21 Инструкции повторяла предписание Петра I для уральских горнозаводских лесов Н. Демидова о разделении лесов на 25 или 30 участков, «из которых одно по другом погодно ж рубить сряду, и срубя паки лесною порослью запускать и уже отнюдь в тех местах недорослого не рубить, дабы покамест последний вырубят, к тому ж времени первый поспел…». Таким образом, 285 лет назад, когда в стране лесу было предостаточно, мудрый государь официально ввёл принцип постоянства пользования лесом. Этот принцип - непреложный закон природоохранной и экономической деятельности [79].

Главными особенностями лесных законов Петра I были их запретительный характер, признание за лесами государственного значения, природоохранная направленность, учёт интересов будущих поколений и, конечно же, варварство или дикость наказания за неисполнение их. Лес был нужен тогда не как источник народного благосостояния, он нужен был государству для потребностей флота, для войны. Породы, необходимые для этой цели, запрещено было рубить безусловно под страхом смертной казни, остальные породы, не нужные государству, составляли общее достояние, и право частной собственности на леса не признавалось.

В управлении страной, утверждал Пётр I, распорядок – главное. Вводится распорядок и в пользование лесом, в первую очередь, для защиты от бессистемных рубок лесов самых ценных, пригодных для судостроения. Выработка инструкций, разработка общегосударственного лесного законодательства, попытки рационального лесопользования требовали описания и оценки лесов, составления подробных ландкарт. Первыми были описаны флотскими офицерами и приглашёнными из Германии лесными смотрителями леса вдоль Невы и Финского залива.

Для сбережения лесов и использования порубочных остатков на лесосеках, валежника и сухостоя рачительный царь издал указ, например, «О делании поташа из остаточного корабельного лесу» (от 24 апреля 1713 г.), который позволял улучшить, говоря современным языком, санитарное, а также противопожарное состояние лесов. В 1705 г. Им запрещено «жечь степи, яко порче лесам», что перекликается с запретами царя Алексея Михайловича в отношении выжигания травы вблизи засечной черты. Как показывает опыт, оставление порубочных остатков на лесосеке ведёт к появлению и размножению вредных насекомых, которые переходят на здоровые деревья, повреждая их.

Пётр Великий учредил множество аптек, призванных обеспечить лекарствами, в основном, армию и флот. Им созданы и крупные аптекарские огороды, и ботанические сады, которые были призваны служить не только местом выращивания, но и интродукции, акклиматизации, создания коллекций и изучения привозимых из разных стран лекарственных и декоративных растений; они в дальнейшем обогатили флору многих регионов России.

Учреждённый Петром I в Москве аптекарский огород при главном военном госпитале (1706) стал основой Ботанического сада МГУ (1805), а Петербургский аптекарский огород (1713) дал начало Императорскому ботаническому саду (1823) и Ботаническому институту им. В.Л. Комарова (1931) – центру отечественной ботаники.

При царе-преобразователе было положено начало садово-парковому строительству и озеленению улиц и дорог. Особо следует отметить озеленение дорог, которое разнообразило ландшафт, создавало укрытия для птиц и мелких зверей, а позже вошло в практику как защитные полосы вдоль дорог. Например, в 1701 г. вдоль дороги Москва-Воронеж были установлены верстовые столбы, между которыми по обе стороны дороги были высажены по 10 и 20 молодых деревьев, общее их количество составляло не менее 200 тыс. шт. [15].

Таким образом, в короткий период жизнедеятельности Петра I в области природопользования и ресурсоуправления можно отметить следующие положительные результаты:

-заложены основы лесного и природоохранного законодательства;

-введены начала лесоуправления;

-изданы первые лесоохранительные инструкции;

-впервые официально введён принцип постоянства пользования лесом;

-впервые введён запрет на рубку леса вдоль сплавных рек;

-положено начало регулярному описанию лесов;

-введено лесопиление как способ сокращения потерь при переработке древесины;

-положено начало закладке питомников по выращиванию саженцев для озеленения и лесовосстановления;

-начаты работы по интродукции, искусственному лесовосстановлению и лесоразведению;

- введены элементы правил рубки леса, часть которых действуют и доныне;

-улучшено санитарное и противопожарное состояние лесов за счёт пережигания на древесный уголь порубочных остатков, валежника и сухостоя;

-начаты работы по озеленению улиц и дорог;

-уделено особое внимание поддержанию чистоты рек и морей, укреплению берегов каналов, рек и водоёмов;

-запрещена или сильно ограничена охота на лосей и птиц, введены жёсткие сроки охоты.

Все указы (постановления) о лесах подразделялись на два типа: полицейские (охранные) и финансовые. Анализируя их направленность, можно сделать вывод, что позиция Петра I в отношении лесов заключалась в следующем: леса – достояние государства, причём право собственности частных лесовладельцев на них может быть всегда ограничено для пользы государственной.

Четвертый период (1725- 1798 гг.). После смерти Петра I (1725 г.) начинается систематическое ослабление государственной направленности лесного хозяйства. В царствование Екатерины I указом от 30 декабря 1725 г. предписывалось резко сократить перечень рек по берегам которых оставались заповедные леса. При этом по большим рекам такие леса выделялись лишь на расстоянии 15 вёрст, а произрастающие вдоль малых рек исключались из этой категории и всем дозволялось здесь рубить. А самое главное, были ликвидированы вальдмейстеры и вальдмейстерские конторы. Период характеризовался восстановлением неограниченной свободы собственности и произвола в отношении лесов, который был остановлен в 1741 г. императрицей Елизаветой Петровной, повелевшей строго исполнять все указы отца.

В 1766 г. вышли указы о генеральном межевании, которые следует считать важным пунктом в формировании государственного лесоуправления, так как были получены первые относительно достоверные планы казенных лесных дач. При этом леса подразделялись на строевые, дровяные «смешанные» и кустарники. Кроме казённых, помещичьих, общинных, церковных и колонистских лесов, появляются с 1785 г. - городские, с 1786 г. - крестьян­ские, с 1798 г. - арендные, старостинские и с 1808 г. - оформились ле­са удельного ведомства, в которые вошли, кроме собственно удель­ных лесов, леса дворцовые и личные леса царской семьи.

Материалы обследования лесов послужили основой для разра­ботки Устава о лесах. Проект Устава был закончен к 1782 г. Леса в экономическом отношении были разделены на северную, среднюю и полуденную полосы и на три класса: высокоствольный, малорослый и кустарники. Высокоствольный лес, в свою очередь, подразделяли на чёрный из твёрдолиственных пород, куда были отнесены и насажде­ния берёзы, ольхи; на белый, или мягкий (осина, липа, тополь, ива, осокорь); и красный из хвойных пород.

По Уставу запрещалось рубить "недоросший лес", оставлять пни выше 30 см, требовалось нарезать лесосеки шириной не более 40 м, против ветра, по косогору - снизу вверх и сохранять примерно 20-30 семенных деревьев на 1 га. В Уставе ставилась задача по посеву леса в южной полосе, по облесению берегов рек, предлагалось в лесах, приписанных к селениям, заводам, отделять пятую часть и называть её заказной. Полный Устав о лесах не был обнародован. Но "отчасти он вошёл в силу двумя указами 1786 года, данными губернаторам гу­берний северной и средней полосы России". Был установлен оборот рубки для высокоствольных лесов северной полосы в зависимости от породы 70-120 лет, в средней полосе - 60 - 100 лет. Требовалось при­нимать меры предосторожности против лесных и степных пожаров.

В 1782 г. издаётся указ, по которому:

" 1) все леса, растущие в помещичьих дачах, хотя бы они были заклеймлены и считались заповедными, оставить в полную собствен­ность владельцев;

2) позволить всякому свои леса продавать внутри государства и отпускать за границу, с платежом установленной пошлины;

3) впредь запрещено в помещичьих дачах рубить леса на какие-либо казённые надобности и даже для адмиралтейства иначе, как с согласия владельцев и с уплатою требуемой цены". Последующее ис­требление лесов при этом можно было предвидеть в высказанном по­желании, "что радетельные помещики, приемля с признанием сей но­вый знак Нашей к ним Императорской милости и попечения о добре их приложат старания их о всевозможном охранении лесов своих от напрасного истребления и о размножении растений их в собственную свою и потомства их пользу" [74].

Указ этот повторяется в дворянской грамоте 21 апреля 1785 г. [1], по которой земельные владения становятся впер­вые постоянной частной собственностью дворян, а не царской зем­лёй, пожалованной временно за службу. Вот почему к концу XVIII в. усилилось истощение лесов. Указом 1784 г. разъяснялось, "что по требованию Адмиралтейств - Коллегии дозволяется рубить леса во всех казённых дачах без всякой за то платы, но рубка леса, даже для казён­ных надобностей других правительственных мест, должна быть раз­решаема только с уплатой попенных денег" [74]. Так, с этого времени и была введена в России попенная плата за стволовую древесину на корню.

Начало отпуска леса за деньги было положено в 1780 г. по почи­ну Новгородского наместнического правления, которое назначило взыскивать по 5 копеек за каждое дерево, вырубленное для распилки из дач государственных крестьян. Это распоряжение Новгородского на­местничества было обжаловано, но мера признана справедливой, как Сенатом, так и именным указом Императрицы Екатерины II [6].

После принятия Указа от 22 сентября 1782 г., предоставившего частному лесовладельцу «всевозможную свободу пользоваться по лучшему его изобретению всеми лесами, кои в собственных его дачах произрастают», начинается ничем не ограниченная рубка лесов. Особенно пострадали корабельные леса, так как «хотя бы оные до сего и заповедными признаваемы, а потому заклеймены были» оказались предоставлены в полную волю частным лесовладельцам.

Кроме того, с этого момента начинает меняться характер государственной лесной политики. Лесоуправление, имевшее целью обеспечение нужд военного флота, получило и прямую экономическую окраску- пополнение казны за счет дохода от лесов в виде попенной платы. В указе Екатерины II от 23 ноября 1783 г. предписано: с деревьев, вырубаемых на распиловку в государственных дачах, взыскивать попенные деньги в размере 5 копеек с дерева.

С. Ведров писал, что «тысяча семьсот восемьдесят вторым годом кончается в России история лесоохранения и начинается с одной стороны история управления казенными лесами, а с другой печальная летопись истребления частных лесов их собственными хозяевами» [79].

Император Павел I, при вступлении на престол, обратил особое внимание на целостность лесов, нужных для кораблестроения, и в 1796 г. повелел, чтобы в корабельных лесах впредь ни одного дерева не употреблять без назначения Адмиралтейской Коллегии. Повелел вести рубки леса только по лесобилетам, выданным коллегией, «стараться заводить рощи и, когда посевы и посадки будут сделаны, доносить подробно императору» [1]. Именно обязательное лесовосстановление явилось новым качеством в развитии лесного хозяйства.

Пятый период (1798 - 1837 гг.) связан, в первую очередь, с учреждением в России «при Интендантской Экспедиции особого департамента для лесной части».

Поступавшие жалобы на повсеместное истребление корабельных лесов вынудили Павла I принять меры к коренной реформе лесного управления и 26 мая 1798 г. дан Сенату Указ «Об обращении в ведение Адмиралтейской Коллегии всех казённых лесов и всех форстмейстеров и вальдмейстеров» с образованием «Департамента для лесной части», который в официальной переписке назывался «Лесной департамент». Управление Лесным Департаментом поручено Генерал-Кригс-комиссару адмиралу Осипу Михайловичу Дерибасу.

В течение первых четырех лет деятельности лесного департамента было издано более 70 указов и повелений по лесному делу. В числе важнейших следует отметить: утверждение в июле 1799 г. первых лесных такс на древесину, отпускаемую из казенных лесов, а также разделение в 1800 г. всех губерний в соответствии с их положением, характером деятельности и обычаями населения, лесистостью территории на 8 отделений, что явилось первым лесоэкономическим и лесохозяйственным районированием в России. Новгородская губерния относилась к первому отделению.

Неудовлетворительность местного охранения лесов очень хорошо сознавалась правительством, которое старалось помочь этому изданием целого ряда законоположений. Предписано принимать меры для предупреждения лесных пожаров, принято ряд указов «об употреблении лесов с рассмотрением и сбережением», «о нечинении самовольной порубки казённых лесов»; «о разрабатывании и введении в общее употребление земляного угля, отысканного под Боровичами и по берегу реки Мсты»; об употреблении каменного угля вместо леса на возобновляемых соляных варницах»; «о введении в употребление торфа для отапливания во всех местах, где оный безвредно употребляем быть может» [6]. Для устранения в будущем недостатка в корабельных лесах повелено «приступить к разведению дубовых лесов и рощей по рекам Неве, Волхову, Мсте, Ловати, Поле и по другим в них впадающим». Необходимые на расходы деньги разрешено употреблять из лесных доходов, а по указу 1800 года повелено сверх положенной по тарифу пошлины, взимать в особый доход Лесного Департамента такую же сумму на лесоразведение и прочие хозяйственные надобности к сбережению лесов относящиеся [74].

После передачи в сентябре 1802 г. Лесного департамента из Адмиралтейств- коллегии в ведение Министерства финансов был утвержден проект «Устава о лесах», который был призван найти пути для осуществления трех основных целей лесной политики:

организовать «с хозяйственной бережливостью» лесоуправление для сбережения и употребления лесов;

предотвратить недостаток в лесе «не только для продовольствия жителей, но и …нужд казенных и благосостояния флота»;

в многолесных районах страны получить «прибыль казне без отягощения народа и без потери пользы Государству».

В Уставе (статья 22) законодательно была закреплена необходимость обеспечения постоянства пользования лесом: «существенная и прочная государственная польза требует, чтоб для потомственного изобилия в лесе, наблюдаема была точная соразмерность между рубкою лесов и выращиванием их вновь» [74].

В 1811 г. Лесной Департамент был преобразован в лесную часть, входящую в состав третьего и четвёртого отделений Департамента государственных имуществ Министерства финансов. С передачей лесного ведомства в Департамент государственных имуществ начался процесс децентрализации лесоуправления, т.к. по мнению Министра финансов Е.Ф. Канкрина лучший способ сохранить леса заключается в передаче их в «непосредственный присмотр тех ведомств и заведений, для продовольствия и пользования коих они предназначены» - казённым заводам, Департаменту корабельных лесов и Департаменту уделов, городам, монастырям. Как самостоятельное структурное подразделение Министерства государственных имуществ Лесной Департамент возрождается с 1843 г.

В 1826 г. Министерство финансов по инициативе Егора Францевича Канкрина проводит реформу лесного управления. Было выделено 5 разрядов губерний в зависимости от штатного расписания; губернии делились на округи, лесничества, лесные участки и дистанции. «Округи разделяются на лесничества и лесные участки не столько по обширности, как по мере ежегодной вырубки, и по количеству сберегаемых для флота и для других надобностей лесов» [6].

Обер-форстмейстеры переименованы в губернских лесничих, форстмейстеры – в учёных и окружных лесничих, форстеры – в младших лесничих, унтер-форстеры – в подлесничих. Так, благодаря Е.Ф. Канкрину с 1826 г. в России появилась должность лесничего, а 30 января 1839 г. по представлению графа П.Д. Киселёва в России организован корпус лесничих «с принадлежностью его Министерству государственных имуществ и ближайшим заведованием инспектора корпуса». В 1839 г. корпус состоял из 726 человек, через полстолетия увеличится в 5 раз, ещё через четверть века превысит 5 тыс. человек. Сразу же после назначения Павла Дмитриевича Киселёва министром государственных имуществ число лесничеств увеличивается со 119 до 401, а в конце его правления число это удваивается.

Примечательно, что губернские и старшие лесничие назначались министерством финансов, а остальные – Департаментом государственных имуществ.

В этот период очень тщательно были разработаны документы, регламентировавшие ответственность за лесонарушения, надзор за транспортировкой заготовленного леса в другие губернии, расследование дел о лесных пожарах и штрафах, запрещение прочисток и продажи леса на сруб, сбережение липового леса в Костромской, Вятской, Оренбургской, Пермской, Калужской и Тульской губерниях, ограничение деятельности Олонецких лесопильных заводов. Следует отметить правительственное распоряжение о мерах по ограждению от истребления лесов, растущих на землях, отданных в пользование башкирам, что свидетельствует о проведении государством не только лесоохранной, но и национальной политики. В этот период были заложены основы высшего и среднего лесного образования, рационального лесоустройства, начата торговля казенным лесом в другие страны.

К 1842 году сложились 12 наиболее крупных лесовладений и, соответственно, стоящих за ними собственников, включающих: казённые, корабельные, городские, частные, удельного ведомства леса, леса военных, казённых и иностранных поселений, лесовладения, приписные к разным промыслам, заводам, фабрикам, духовному ведомству (монастырские, церковные, архирейские и т.д.). Примерно с этого времени начинают собирать систематические сведения о лесах Европейской части России.

В XIX веке лесникам пришлось носить военные мундиры на протяжении нескольких десятилетий. Должности лесничих занимали грамотные люди из смежных отраслей. Больше всего их было из среды военных. Приказы о переводе в Корпус лесничих строевых офицеров являлись для тех лет делом обычным. Первым дипломированным лесным генералом стал в 1858 г. выпускник лесного института В.С. Семёнов.

Уже в первые годы деятельности Лесного Департамента было обращено его особенное внимание на лесоводственное образование лесных чиновников. Предусматривалось подвергать экзамену лиц, желающих занять места обер-форстмейстеров, предложено посылать молодых людей за границу учиться лесоводству. Лесной Департамент приступил к исполнению возложенной на него «Уставом о лесах» обязанности – учреждению в надлежащих местах школ для образования людей, сведущих в лесоводстве. Первая такая школа, «Практическое лесное училище», основана 19 мая 1803 года в Царско-сельском Зверинце. Департамент государственных имуществ также в последствии обращал должное внимание на специальную научную подготовку лесных чиновников, не только постепенно вводя разные улучшения в преподавании наук в лесном институте, но и отправляя с 1827 года лучших из бывших его воспитанников в Германию к известным лесоводам Котту и Пфейлю для дальнейшего усовершенствования.

Для образцового и правильного лесоводства и для введения воспитанников Санкт-Петербургского Института в надлежащую по лесной части практику, 7 декабря 1834 года учреждено Лисинское учебное лесничество. При лесничестве «для пользы владельцев, желающих иметь сведущих лесничих открыто Егерское училище», в которое кроме помещичьих людей могли также поступать люди свободных состояний.

С целью обеспечения своих заводов и имений работниками со специальными знаниями графиня Строганова в 1824 году открыла в Петербурге «Школу сельского хозяйства и горнозаводских наук с разными к сим двум предметам принадлежащим ремёслами».

С 1839 г. школа уже называлась «Школой земледелия, горных и лесных наук». Для практических занятий Строганова предоставила в Марьине Новгородской губернии две свои лесные дачи, заведование которыми на правах управляющего она поручила Александру Ефимовичу Теплоухову [2].

Шестой период (1837-1888 гг.) охватывает период от учреждения Министерства государственных имуществ до принятия Лесоохранительного закона.

В 1843 - 1846 гг. проведена структурная перестройка управления лесами на местном уровне. Она заключалась в упразднении должностей окружных начальников и окружных лесничих и возложении их обязанностей на лесных ревизоров; именовании всех местных лесничих, включая подлесничих, лесничими; назначении в помощь лесничим лучших выпускников егерских школ и предоставлении им званий лесных кондукторов и должности подлесничих.

Большой вклад в становление лесоуправления внес граф Павел Дмитриевич Киселев (1788- 1872), возглавлявший Министерство государственных имуществ с 1837 по 1856 г. Его сотрудник и биограф А.П. Заболоцкий-Десятовский писал о нем: « На казенные леса он смотрел преимущественно с общей государственно-экономической точки зрения, по влиянию их на климат, на плодородие страны и на обеспечение нужд будущих поколений топливом и строительными материалами. При таком взгляде граф Киселев строго держался неотчуждаемости казенных земель и лесов, он считал своей обязанностью охранять государственное достояние от незаконного завладения и пользования, от перехода тем или иным способом в частное владение; сверх того, леса он берег от истощения неумеренными порубками, несмотря на то, что этим самым он ставил препятствия к возрастанию доходов от лесов и тем самым оправдывал упрек, который ему делали его порицатели» [74].

В 1845 г. была издана составленная Ф.К. Арнольдом «Инструкция для таксационных работ в лесных дачах, избираемых для ведения правильного лесного хозяйства. В ней подробно рассматривались природные и экономические условия разных устраиваемых территорий, обуславливающих степень интенсивности ведения лесного хозяйства, иначе говоря рассматривался опыт лесоуправления [79].

После отмены крепостного права состояние лесов резко ухудшилось. Это связано, в основном, с отменой крепостной повинности по лесоохранению, бесплатным использованием крестьян на лесоустроительных, лесокультурных и иных лесных работах, а также с появлением больших площадей крестьянских лесных наделов. Для исправления положения 3 июня 1869 г. было издано « Положение о лесной страже в казенных лесах», которое вводило повсеместную наемную лесную стражу из лесников и объездчиков, заменяло ею полесовщиков и пожарных старост, т.е. отменяло повинности государственных крестьян по охране казенных лесов [79].

Интенсивное развитие капитализма, массовое строительство же­лезных дорог, заводов резко увеличили спрос на древесину. В этих сложных условиях правительству Российской империи удалось оста­новить истребление лесов и превратить государственное лесное хо­зяйство в высокодоходную отрасль. Во всём этом решающую роль сыграл принятый в 1888 г. при императоре Александре III закон: "По­ложение о сбережении лесов". Тщательно подготовленный и направ­ленный на защиту общенациональных интересов закон оказал реша­ющее влияние на судьбу лесов России [82]. Многие его статьи не утратили своей актуальности и ныне, спу­стя 120 лет.

В законе 1888 г. подчёркнуто, что его действие распространяется на леса всех видов собственности. В названном законе впервые был решён вопрос о выделении защитных, а затем и водоохранных лесов, т.е. таких, "безусловное сохранение которых необходимо в видах го­сударственной или общественной пользы". До разработки и утверж­дения планов правильного ведения хозяйства (т.е. до проведения ле­соустройства) в защитных лесах всех форм собственности закон за­прещал рубку растущих деревьев. Все расходы по составлению ука­занных планов государство брало на себя. В лесах, не признанных за­щитными, закон воспрещал проведение "опустошительных рубок", в результате которых был бы истощён древесный запас данной (вполне конкретной) лесной дачи.

В соответствии с законом 1888 г. в стране была создана система лесоохранительных комитетов - уездных и губернских. В их состав входили: лица, возглавляющие администрацию данной территории (в губерниях - губернаторы), судебные органы, органы самоуправления, полиция, ведущие чиновники разных ведомств (в том числе Управле­ния земледелия и государственных имуществ), представители част­ных лесовладельцев и, конечно, местные чины Корпуса лесничих. Делопроизводством в уездном лесоохранительном комитете заведо­вал уездный ("казённый") лесничий, в губернском - лесной ревизор.

Лесоохранительные комитеты были наделены широкими полно­мочиями. В частности, на них было возложено: признание конкрет­ных участков леса защитными и водоохранными, утверждение разра­ботанных лесоустроителями планов ведения правильного лесного хо­зяйства, разрешение (запрещение) перевода лесных площадей в дру­гие угодья, запрет (немедленное прекращение) опустошительных ру­бок леса на конкретных участках, установление сроков и утвержде­ние смет для финансирования искусственного восстановления леса на неправильно вырубленных участках (за счёт лесовладельцев), при­влечение к ответственности виновных в нарушении закона и др.

Быть лесничим, состоять в Корпусе лесничих в Российской импе­рии было престижно. Многие чины Корпуса были хорошо образован­ными людьми, воспринимавшими тяжёлую работу и подчас опасную жизнь в лесу как свой гражданский и профессиональный долг. Научную поддержку деятельности Лесного департамента обеспечивали его собственные структуры: постоянная комиссия по лесному опытному делу, 15 опытных лесничеств, одна опытная такса­ционная партия, несколько специалистов, привлекаемых для решения конкретных вопросов, а также лесные кафедры учебных институтов [9].

Седьмой период (1888 – 1917 г.г.) – последний в развитии России как унитарного государства.

После учреждения в 1894 г. Министерства землевладения и государственных имуществ ему было «вверено заведывание сельскохозяйственною, лесною и горною промышленностью, а также государственными имуществами».

В течение 1894-1897 гг. были приняты распоряжения Министерства в отношении упорядочения торгов, о расширении власти местного казенного лесного управления, о продаже леса крестьянам без торгов, о новых лесных таксах и т.д.

В 1905 г. был принят новый Лесной Устав, содержащий 815 статей. Устав был важной вехой как в развитии лесного хозяйства России, так и в практике лесоуправления. Однако он был громоздок, грешил мелочной регламентацией и даже изложением статей из Уложения 1649 г. В течение нескольких лет продолжалась серьезная работа над новым Уставом, который был принят в 1913 г. [82].

Лесной Устав 1913 г. содержал 481 статью, сгруппированные в 6 разделов:

о сбережении и охранении лесов;

о лесах казенных;

о государственных лесах, в непосредственном распоряжении лесного ведомства не состоящих;

о лесах частновладельческих;

о лесах въезжих, общих и спорных;

об ответственности за нарушение постановлений о лесах.

Наиболее значимым разделом был первый, связанный с лесоохранением. Лесоохранительные комитеты, созданные еще в 1888 г. сразу после принятия лесоохранительного закона, получили новые возможности - была введена должность уездного лесничего.

Параллельно в Лесном департаменте проводилась большая рабо­та по совершенствованию второго по значению нормативного доку­мента нашей отрасли - лесоустроительной инструкции. Издание такой инструкции в 1914 г. (Инструкция для устройства, ре­визии лесоустройства и исследования казённых лесов), подго­товленной под руководством проф. М.М. Орлова, и подготовка Лесного устава (1913г.) явились в Российской империи венцом законотворчества в области лесных отношений [81,82].

Таким образом, в дореволюционный период в России сложились определенная государственная лесная политика, лесное законодательство, система лесоуправления, лесоустройства, лесоохранения, лесного образования, ориентированные на разные формы собственности. В этот период развёрнуты работы по закладке полезащитных лесных полос, начала формироваться сеть особо охраняемых природных территорий, создан первый в России государственный заповедник.

Восьмой период (1917- 1991 гг.) начался 27 апреля - 2 мая 1917 г., когда в Петрограде в период правления Временного правительства состоялся Второй съезд лесоводов, на котором было признано «желательным отменить право собственности на леса и установить, что все леса без исключения должны быть имуществом национальным (государственным), предназначенным для удовлетворения нужд населения на основании планомерного распределения продуктов древесины» [79].

Согласно «Декрету о земле», принятому 26 октября (8 ноября) 1917 г., отменялось право частной собственности на землю и было установлено, что леса, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства (национализируются), а все мелкие леса переходят в пользование общин, при условии заведования ими местными органами самоуправления.

За подписью В.И.Ленина 5 апреля 1918 г. появляется обращение ВЦИК. В нем, в частности, говорилось:

«…3) лесных специалистов нельзя заменить другими без ущерба для леса и тем самым – для всего народа: лесное хозяйство требует специальных технических знаний;…

5) наследие несчастной войны оставило громадные площади оголенных мест, которые необходимо, в интересах народа, немедленно засадить и засеять лесом;

6) все леса нужно привести в известность, описать и организовать в них хозяйство;

7) все леса не составляют собственности ни сел, ни уездов, ни губерний, ни областей, представляют собой общенародный фонд и ни в коем случае не могут подлежать какому-либо разделу и распределению ни между гражданами, ни между хозяйствами».

В мае 1918 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принял не менее широко известный «Основной закон о лесах», подготовленный бывшим преподавателем общего законоведения в Лесном институте, членом Коллегии земледелия и бывшим военным юристом подполковником Н.И. Фалеевым [82]. В части, касающейся лесоуправления, в этом документе наиболее важными были следующие статьи:

ст.1: «Всякая собственность на лес … отменяется навсегда»;

ст.2: «Леса, принадлежащие частным лицам и обществам, объявляются … общенародным достоянием …»;

ст.6: «Заведование лесами осуществляется … лесными органами местной Советской власти, под контролем и руководством Центрального Управления лесов республики»;

ст.19: «Все лесные отпуски … производятся по твёрдым ценам»;

ст. 21: «Твёрдые цены определяются Центральной Советской властью»;

ст.77: «Хозяйство во всех лесах … должно производиться:

а) в интересах общего блага

б) на основах планомерного лесовозобновления

ст. 78 : «Для удовлетворения … потребностей предназначается исключительно древесный прирост лесов …»

ст.93: «Денежные доходы, получаемые от лесов, поступают исключительно в общенародную казну…».

В названных и иных статьях «Основного закона о лесах» был отчётливо выражен приоритет общегосударственных интересов. На всех съездах и совещаниях по «лесной политике» Н.И.Фалеев обосновывает необходимость исключительно государственного владения лесами в стране [3].

В период гражданской войны и иностранной интервенции лесам России был нанесен серьезный ущерб, особенно в приречных полосах. Интересен факт, что в этот период руководители Центрального управления лесами отказались принять на себя организацию лесозаготовок, что, по мнению ряда руководителей лесного сектора экономики, привело к развалу аппарата управления лесным хозяйством. С 1 августа 1923 г. введен в действие Лесной кодекс РСФСР. Он содержал 7 разделов и 73 статьи.

Раздел 1. Основные положения.

Раздел 2. О лесах местного назначения.

Раздел 3. О лесах общегосударственного значения.

Глава 1. Общие положения.

Глава 2. Основы организации лесного хозяйства.

Глава 3. Побочные пользования в лесах.

Раздел 4. О лесах особого назначения.

Раздел 5. Обращение лесных площадей в другой вид угодий.

Раздел 6. Об органах управления государственным лесным фондом.

Раздел 7.Об охране лесов.

Понятие «лесной фонд» ранее не встречалось в законодательных и иных нормативных актах. Оно шире лесоводственного понятия «лес». По сути, понятие «лесной фонд» охватывает три разных фонда:

собственно лесной (древесный фонд) – площади, покрытые древесной и кустарниковой растительностью;

лесной земельный фонд – площади безлесные, но предназначенные для лесовыращивания;

хозяйственный земельный фонд – площади, предназначенные для обслуживания нужд лесного хозяйства.

С точки зрения лесной политики, увеличение площади лесного земельного фонда означает истощение государственного лесного фонда, т.е. неэффективное лесоуправление.

В лесном кодексе РСФСР «единый лесной фонд» был разделён на две категории («Леса местного значения» и «Леса общегосударственного значения») с разным правовым статусом и неидентичной ответственностью государства за состояние лесов.

Согласно Кодексу, «леса местного значения» были переданы в управление, бесплатное и бессрочное пользование различным земельным обществам, т.е., по существу, поделены между множеством юридических лиц. В Кодексе было также определено, что хозяйство в «лесах местного значения» должно вестись «по упрощенным планам за счёт лесопользователей». Впоследствии «леса местного значения» превратились в колхозные (совхозные). Их предшественниками в России были так называемые общественные леса (принадлежащие, как правило, крестьянским общинам). Считая такую форму лесовладения наихудшей из возможных, проф. М.М. Орлов подчёркивал, что многие из таких лесов были превращены в кустарниковые заросли или вообще исчезли [82].

В «лесах общегосударственного значения» ведение хозяйства было возложено на систему лесничеств, подчинённых губернским лесным отделам под руководством и контролем Лесного управления Народного комиссариата земледелия РСФСР. Пользование лесом в этой категории лесного фонда было объявлено платным, по таксам определяемым губернскими администрациями, а распределение лесосек производилось между лесопользователями по нарядам.

В условиях введения новой экономической политики в лесное хозяйство заслуживает внимания решение проводить отпуск леса из государственных лесов с торгов (Постановление II сессии ВЦИК от 16 октября 1924 г.). На этой же сессии ВЦИК было принято Постановление в отношении изменения порядка финансирования и увеличения лесного дохода. В документе, в частности, отмечено:

«1. Установить, что финансирование лесного хозяйства должно производиться в сметном порядке по государственному бюджету. Примечание. Существующие процентные отчисления от государственных доходов и доходов от хозяйственных разработок являются дополнительным источником финансирования лесного хозяйства...

3. При составлении расходной сметы на ведение лесного хозяйства обратить особое внимание: 1) на неотложность лесоустройства, 2) на лесокультурные работы в степных районах, 3) на увеличение заработной платы лесным работникам и улучшение их быта, 4) на увеличение разъездных денег лесным работникам».

Третий документ связан с мероприятиями по обеспечению семей работников леса, погибших при исполнении служебных обязанностей.

Отказ от распределения лесосек по нарядам и решение об их продаже на открытых соревновательных торгах незамедлительно сказались на лесном доходе, он увеличился в 1925 г. вдвое [82].

В середине 20-х годов в структурах лесоуправления были произведены изменения, сохранившиеся до наших дней: лесничества превратили в лесхозы, в составе которых, в свою очередь, были сформированы участковые хозяйства превратившиеся впоследствии в лесничества.

ВЦИК своим постановлением от 26 ноября 1929 г. решил объединить лесное хозяйство и лесную промышленность. Подобная смена привела к тому, что был отброшен в сторону даже такой принцип устойчивого лесоуправления, как постоянство пользования лесом.

Последующие изменения в сфере лесоуправления выражались, главным образом, в соединении и разделении лесного хозяйства то с лесной промышленностью, то с сельским хозяйством. Попытки отрасли восстановить свою самостоятельность временами удавались. В такие периоды просматривались улучшение состояния лесов и более рациональное их использование. Тем не менее, в течение всех прошедших лет лесное хозяйство, в основном, выполняло роль сырьевого придатка чужих и своих лесозаготовителей.

В 1931-1933 гг. была развернута дискуссия об основных принципах лесопользования и связанных с ним лесоуправления, лесного хозяйства, лесоустройства. Основной принцип постоянства и равномерности (непрерывности) лесопользования сочли неприемлемым, как противоречащий плановому началу лесного хозяйства, началась полная анархия в лесоуправлении. Но, несмотря на это, в 1931 г. были выделены леса лесокультурной зоны, а из них в 1936 г. – леса водоохранной зоны, которые были переданы в ведение образованного Главного управления лесоохраны и лесонасаждений СНК СССР (Главлесоохраны). Леса водоохранной зоны начали приводить в порядок, их состояние значительно улучшилось.

В 1943 г. лесной фонд был разделен на 3 группы по народнохозяйственному значению с учётом социальных, экономических и природоохранных факторов. Для каждой группы был установлен свой режим лесопользования и интенсивность ведения лесного хозяйства. Это деление сохранилось до введения в действие 01.01.2007 г. нового Лесного Кодекса РФ [22].

Принятый в самый трудный период Отечественной войны, этот порядок позволил предотвратить истребление лесов 1 группы, в том числе в самых густонаселённых территориях. В 1947 г. образовано Министерство лесного хозяйства СССР, в ведение которого переданы весь лесной фонд, материально-технические средства и кадры лесного хозяйства в центре и на местах. К сожалению, огромный и по многим причинам непоправимый ущерб лесному хозяйству был нанесен в 1953г. после его упразднения. В последующие годы лесное хозяйство многократно передавалось в подчинение то одним, то другим ведомствам.

В целом, лесная политика, лесное законодательство и лесоуправление советского периода находились под давлением государственного монополизма в сфере управления народным хозяйством. Государство продолжало вести свою внутреннюю и внешнюю политику, принося лесной сектор экономики в жертву текущим интересам.

Таким образом, за девятнадцатое столетие центральный орган управления лесами реорганизовывали 4 раза, а с 1917 по 1992 г. лесное ведомство было реорганизовано 20 раз, причем трижды упразднено.

Девятый период (начинается с 1991-1992 гг.).

Внедрение рыночных отношений потребовало от Верховного Совета Российской Федерации разработки и принятия новой законодательной базы, регулирующей правовые и экономические вопросы в государственной и частной сферах производства. Шестого марта 1993 г. были приняты Основы лесного законодательства Российской Федерации [16], которые сильно отличались от предыдущих лесных законов. Было дано определение понятий «лес» (Преамбула) и «лесной фонд» (статья 2), спустя многие десятилетия был вновь введен принцип многоцелевого, непрерывного, неистощительного пользования лесом (статья 12), осуществлен приемлемый на тот момент принцип разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными органами в сфере лесных отношений (статьи 3…7). Новым было введение в лесной закон положения об отделении функций управления лесным фондом от заготовки древесины в порядке рубок главного пользования (статья 8). Основы лесного законодательства были разработаны до принятия Конституции Российской Федерации, что обусловило наличие в них ряда противоречий с основным законом России. Поэтому в 1995 г. была начата работа по подготовке нового нормативного акта - Лесного кодекса Российской Федерации, который введен в действие с 4 февраля 1997 г. [23].

В отличие от Основ лесного законодательства (1993 г.) в Лесном кодексе принятом Государственной Думой 22 января 1997 г., было чётко определено:

лесной фонд находится в федеральной собственности (ст.19),

собственник несёт бремя забот по охране, защите, воспроизводству лесов, организации лесопользования и имеет право на получение доходов от использования лесного фонда (ст.18).

Названные две статьи Кодекса имели фундаментальное значение.

Значение факта юридического признания всех лесов федеральной (т.е. общегосударственной) собственностью трудно преувеличить. Общеизвестно, что лесное хозяйство можно хорошо вести как при государственном, так и при частном лесовладении, если в обоих случаях надёжно обеспечен приоритет интересов общества (государства) над интересами собственника леса [82].

В прошлом в Российской империи имелись частные лесовладения, в которых уровень ведения лесного хозяйства современники оценивали как образцовый. В качестве примера могут служить леса семьи Шереметьевых, Строгановых, Васильчиковых и др. Однако так было далеко не везде. Поэтому в России (и во многих других странах) в официальных и иных кругах предпочтение отдавалось и отдаётся государственному лесовладению. Кроме России 100%-ная государственная собственность на леса существует еще в шести странах Азии и Африки. Чуть меньше (в интервале 70-100%) она распространена в семи странах, в том числе с развитым лесным хозяйством: Индонезия – 99,4%, Танзания – 99,1, Судан – 98, Канада – 93,2, Гайана – 91,7, Индия – 76,1, Австралия – 70,9%. В США государственная (федеральная) собственность распространена на 37,8% площади лесов, в Китае – на 45, в Японии – на 41,8%. Остальная площадь лесов в этих странах находится в муниципальной (провинциальной) собственности. В Швеции государство владеет 20,2% лесов, в Аргентине – 20,5%. Характерно, что в пяти странах из десяти мировых лидеров по лесозаготовкам (США, Китай, Бразилия, Индонезия, Россия) в государственной собственности находится значительная площадь лесов. В настоящее время в мире 84% всех лесов являются государственной собственностью и это нормально [13].

В течение многих лет большая часть лесов России находилась (по крайней мере, де-юре) в государственной собственности. Это вошло в стереотип национальных представлений. Важное значение для государственного управления лесами имели и многие другие статьи Лесного Кодекса 1997 года [23]:

- необходимость регулирования «лесных отношений с учётом представления о лесе как о совокупности…растительности, земли, животного мира и других компонентов…среды…» (преамбула);

- переход к реализации леса на корню по результатам лесных аукционов (ст.43);

- запрет на применение в лесах лесопромышленной техники, если она не отвечает эколого-лесоводственным требованиям (ст.90) и др.

К сожалению, внесённые в Лесной кодекс новые позитивные правовые нормы в ряде случаев оказались в противоречии с другими его статьями. Так, упомянутые ст.18 и 19 (о федеральной собственности на лес) были «ослаблены» ст.34, 35, 47 и др., в которых говорилось о передаче существенного объёма полномочий по распоряжению лесами областным администрациям. Более того, ст.19 вообще допускает передачу лесов субъектам Федерации в собственность, но только в соответствии с федеральным законодательством.

Из объёма бремени ответственности и расходов собственника лесов на ведение лесного хозяйства (ст.18) в другой статье Кодекса (ст.108) почему-то исключены затраты на воспроизводство лесов. А провозглашённое в ст.18 право присвоения собственником дохода, получаемого от ведения лесного хозяйства, оказалось разделённым (ст.106) между федеральным и местным бюджетами.

На ведение лесного хозяйства непосредственно в лесхозы попадала только часть средств, полученных от превышения ставок лесных податей, установленных в субъекте РФ, над минимальными ставками, установленными правительством РФ.

Заявленная в преамбуле Кодекса необходимость регулирования лесных отношений с учётом представлений о лесе как о целостном биогеоценозе в последующих статьях развития не получила. Более того, растительный мир оказался в Кодексе в правовой и экономической изоляции от земли и животного мира.

Хотя принятие Лесного Кодекса (1997 г.) несмотря на целый ряд недостатков наметило приоритеты в лесоуправлении и государственной лесной политике, но уже за короткий период времени, прошедший с момента принятия Кодекса проявилось несовершенство лесного законодательства, о чём многократно подчёркивалось на различных форумах при обосновании неудовлетворительной оценки использования потенциала лесного сектора экономики России.

В связи с изменениями в налоговом, финансовом и гражданском законодательстве назрела необходимость совершенствования и лесного законодательства.

После принятия 22 августа 2004 года Федерального закона № 122 [25], существенно ограничивающего полномочия по управлению лесами на местах, возникла необходимость передачи субъектам в рамках действующего законодательства части полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон № 199 [26], который внёс ряд существенных изменений и дополнений в Лесной Кодекс в части разграничения полномочий между органами публичной власти как по горизонтали (между федеральными органами власти), так и по вертикали (между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления).

Объём этих полномочий обсуждался на Государственном Совете при президенте РФ. В результате чего была выработана позиция о передаче двух блоков полномочий.

Первый блок был связан с передачей субъектам РФ прав владения, пользования, распоряжения определённой частью лесного фонда, а именно, лесами ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций (так называемые «сельские леса»).

Но при этом субъекты РФ были лишены функций управления лесным фондом на местах. Субъект Федерации не мог принимать участие в определении размера пользования (установление расчётной лесосеки), в определении цены за пользование лесным фондом (размер попённой платы) в процессе передачи лесных участков в аренду.

Законодатель исходил из того, что сельские леса экономически являлись более привлекательными (в этих лесах возможны все виды лесопользования, в том числе заготовка древесины в порядке рубок главного пользования), их передача неоднократно инициировалась самими регионами. Кроме того, государственное управление сельскими лесами осуществлялось системой Минсельхоза России. Сельские леса представляли собой структурно и технологически обособленные массивы с самостоятельными материалами лесоустройства, планами ведения лесного хозяйства.

Вторая группа полномочий касалась тушения лесных пожаров на всей территории лесного фонда. Лишив субъекты РФ права управлять лесами, им вменили в обязанность тушение лесных пожаров.

Здесь можно сразу отметить, что у субъектов Российской Федерации в результате внесённых изменений в Лесной кодекс Российской федерации схема действий практически не менялась. Все организационные полномочия по тушению пожаров в части разработки и утверждения мобилизационных планов, привлечения населения и техники, как и прежде, оставались за органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом на них возлагалась только одна дополнительная обязанность – оплачивать за счёт выделенных в качестве субвенций из федерального бюджета средств работы по тушению лесных пожаров. То есть по существу поменялась только схема финансирования.

Следующий блок изменений и дополнений в Лесной кодекс, предусмотренных Федеральным законом, был связан с реализацией прошедшей административной реформы. В результате реформы полномочия РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов были распределены между МПР России, Росприроднадзором и Рослесхозом с учётом принципа разделения нормотворческих, контрольно-надзорных и управленческих функций федеральных органов исполнительной власти (Указ президента Российской Федерации от 09.03.2004 №314) [70].

Но уже 31 декабря 2005 г. Федеральным законом № 199-ФЗ [27] вновь внесены изменения в Лесной Кодекс РФ. В результате на уровень субъекта Российской Федерации с 01.01.07 г. предполагалось передать большой перечень полномочий, осуществляемых за счёт субвенций из федерального бюджета.

Таким образом, история отечественной лесной политики, лесного законодательства и лесоуправления свидетельствуют об их неустойчивости, подверженности скоропалительным решениям. История дает множество примеров изменения лесных законов, когда от ничем не ограниченного пользования переходили к строжайшим запретам вплоть до смертной казни за самовольную рубку леса, а от них – к опустошительным рубкам, в том числе и деревьев, заклейменных для рубки исключительно для государственных нужд, и вновь к строжайшим ограничениям. В настоящее время продолжается процесс формирования лесной политики, идёт подготовка и принятие новых нормативных документов в соответствии с вступившим в действие с 01.01.2007 года новым «Лесным Кодексом РФ». Правительством Российской Федерации одобрена «Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы», с изменениями, внесенными в связи с принятием нового «Лесного Кодекса РФ» [51], формируется новая структура органов лесоуправления.