2. Советская государственная служба

После Октябрской революции 1917 года складывающаяся веками государственная служба России была практически уничтожена. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. Согласно идеологическим догмам, старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, и его место должна была занять новая "пролетарская" государственная служба.

Царское законодательство о государственной службе было отменено, а новое, советское, законодательство о государственной службе создавалось медленно, имело множество пробелов и противоречий. Очевидным было и нежелание создавать законодательство о государственной службе, ибо сразу после революции господствовали представления о быстром отмираниии государства.

Отношения в государственном аппарате в советский период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров СССР, местных советах народных депутатов, а также специальными нормативными актами - Временными правилами о работе в государственных учреждениях и на предприятиях от 21 декабря 1922 г., Положением о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности от 20 марта 1932 г., Единой номенклатурой должностей служащих от 9 сентября 1967 г., Квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих от 1987 г. и др.

В качестве вывода из практики правового регулирования государственной службы в СССР можно констатировать следующее: правовая база этого института представляла собой некодифицированную и неинкорпорированную совокупность нормативных правовых актов разной юридической силы. Среди этих актов преобладали акты исполнительной власти - постановления Правительства СССР и ведомственные акты. В годы существования Советского Союза так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел.

Особенностью государственной службы советского периода было то, что к государственным служащим, помимо лиц, работающих в органах государственной власти и управления, относили научно-педагогические кадры, а также управленческий персонал, специалистов и инженерно-технических работников, занятых в различных отраслях народного хозяйства, врачей и др.

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на различных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры. Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами - от райкома до ЦК, Номенклатура ЦК была высшим разрядом и насчитывала в 1980 г. примерно 22,5 тыс. человек. Списки таких должностей являлись строго секретными. И. В. Сталин так определял требования к номенклатуре: "Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь"30. Контролировались все стороны жизни номенклатуры. Сталин требовал: "Необходимо каждого работника изучать по косточкам"31.

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что зарплата чиновников не должна превышать зарплаты средего квалифицированного рабочего. Соответствующим декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена зарплата - 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. составляла - 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства.

Для номенклатуры за счет государства строилось лучшее жилье, обеспечивалось специальное медицинское и санаторное обслуживание, велось снабжение лучшим продовольствием, предоставлялись государственные дачи, устанавливались специальные пенсии. Привелегии рядовых государственных служащих были гораздо скромнее и выражались прежде всего в "заказах" с продовольствием, доступе к дефицитным товарам, возможности получать без очереди жилье, хорошие санаторные путевки и др. Привелегии являлись средством манипулирования номенклатурной бюрократией. Чтобы не потерять возможность жить в уютном "спецмире", надо было "играть по правилам".

Номеклатура не имела частной собственности, но от имени народа распоряжалась огромной частью общественного достояния, сосредоточенного в руках государства. В то же время общество, лишенное собственности и независимости от власти, целиком зависело от бюрократии, которая находилась у "крана" материальных и социальных благ.

Все без исключения вопросы жизни управленцев решались в партийных органах. Коммунистическая партия выступала как патронирующая организация по отношению к государственным служащим. Знакомство с лидерами и видными функционерами ком-партиии давало преимущество при занятии должности и продвижении по службе.

Советской государственной службе были свойственны следующие отрицательные черты:

- отсутствие профессионального чиновничества;

- отсутствие нормативно-правового порядка подбора на государственную службу и продвижения по службе;

- чрезмерное партийное влияние на подбор и расстановку кадров в государственных органах;

- служащие могли быть в любое время уволены, и многие из них не имели права на рассмотрение своего трудового спора в суде;

- правовое регулирование государственно-служебных отношений осуществлялось преимущественно нормами трудового права (зарплата, рабочее время и время отдыха, отпуск, аттестация и т. д.).