1. Содержание и значение финансового планирования

Планирование выступает основным средством использования экономических законов в процессе управленческой деятельности. В экономической литературе планирование представляют как дея­тельность по принятию решений, ориентированную на будущее. Дру­гими словами, это комплексный процесс заблаговременного приня­тия решений, включающий в себя исследование, анализ и собственно планирование.

Существует множество определений планирования. Одно из них, отражающее суть этого понятия и заслуживающее внимания, звучит так: «Планирование как вид управленческой деятельности направле­но на выбор оптимальной альтернативы развития объекта управле­ния, рассчитанной на определенный временной период:

- всегда представляет собой предварительное принятие реше­ний на основе комплексного анализа, направленных на достижение требуемых результатов в перспективе;

- должно быть гибким и способным адаптироваться к посто­янным изменениям самого объекта управления, изменением внеш­ней среды, т.е. процесс планирования — процесс итерационный;

- роль заключается не только в предсказании будущего состо­яния объекта и не в пассивном приспособлении к изменениям, а в активном преобразовании объекта планирования».

В экономической, в частности финансовой, литературе рассматриваются также различные трактовки понятий «финансовое планирование», «финансовое прогнозирование» и даются разные их характеристики. В условиях командно-административной экономики под финансовым планированием понимали, например, определение «потребностей в фондах денежных средств, условий их образования и использования для обеспечения расширенного воспроизводства, размеров и источников образования доходов, форм их распределе­ния, перераспределения и использования во всех звеньях хозяйствен­ного механизма». Предметом финансового планирования называлась «финансовая деятельность соответствующих органов государствен­ного и хозяйственного управления, предприятий и организаций, образование, распределение и использование денежных фондов и свя­занных с ними экономических отношений». Другие авторы выделя­ли объект финансового планирования, под которым понимали «фор­мирование и распределение доходов и накоплений, формирование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств». В настоящее время под финансовым планированием понимают, например, деятельность по достижению сбалансированности и пропорциональности финансовых ресурсов. Движение финансовых ресурсов отражается в соответствующих финансовых планах, состоя­щих из доходной и расходной частей. Важную роль в обеспечении про­порциональности и сбалансированности развития экономики играют балансы финансовых ресурсов (финансовые балансы). Финансовый баланс представляет собой свод всех доходов и расходов бюджета и го­сударственных внебюджетных фондов, в него включается также при­быль организаций, остающаяся в их распоряжении, и амортизация. Финансовый баланс построен на основе сопоставления доходов с рас­ходами. Превышение расходов над доходами (доходов над расходами) определяет дефицит (профицит) финансового баланса.

Финансовый баланс является основным аналитическим инст­рументом при проектировании бюджета Российской Федерации и прогнозировании источников капитальных вложений, формирую­щихся на территории субъекта РФ. Он составляется на основе отчетно­го финансового баланса за предыдущий год, ожидаемых в текущем году итогов и основных параметров прогноза социально-экономи­ческого развития Российской Федерации. Основной целью перспективного финансового планирования (здесь и далее под термины «перспективный финансовый план» и «среднесрочный финансовый план» будем считать полностью эквивалентными) можно считать обеспечение устойчивого исполнения выбранных приоритетов бюджетной политики с минимальными (приведенными) суммарными издержками в заданный период планирования. При этом под приоритетами можно понимать набор конкретных целей с качественными и количественными показателями. Приоритеты или цели бюджетной политики должны вытекать из приоритетов или целей социально-экономического развития, заданных органами управления территории на основе предпочтений населения. В итоге, финансовый план позволяет удовлетворять предпочтения населения с наименьшими суммарными (приведенными) издержками в заданный период времени больше одного года, что соответствует смыслу государственной власти в современном ее понимании. Двойственной, т.е. в идеале приводящей к одному результату, целью перспективного финансового планирования можно считать максимизацию суммарного (приведенного) эффекта, определенного в соответствии с предпочтениями населения территории, от использования имеющихся у бюджета средств. Эквивалентность этих двух целей возникает, если выбор приоритетов социально-экономического развития в первом случае основывается на максимизации некоторого эффекта, определенного в соответствии с предпочтениями населения. Разумеется, наличие хорошо проработанного плана не обеспечивает его исполнения, поэтому сам план является необходимым, но не достаточным условием достижения любой из двух целей. Для этого требуется налаженная система принятия и исполнения финансовых решений на уровне законодательной и исполнительной властей, а также непосредственно комитета финансов и распорядителей средств, так как финансовый план создается на достаточно агрегированном уровне и требует разумной детализации на уровне годового бюджета и его исполнения. Набор этапов разработки и использования перспективного финансового плана зависит от потребности администрации в качестве планирования. Качество планирования определяется числом и масштабом ошибок прогнозов, расхождениями в запланированных целевых показателях и их реализации, а также, в более общем случае, - в степени общей эффективности использования средств бюджета.

Процесс финансового планирования может быть представлена следующими этапами:

На основе бюджетного послания или аналогичного документа, определяющего приоритеты бюджетной политики в ближайшие годы, финансовый орган, ответственный за финансовое планирование, формулирует целевые показателей бюджетной политики. Например, глава администрации объявил приоритетами зарплаты бюджетников и строительство новых объектов инфраструктуры. Финансовый орган должен предложить конкретное распределение свободных средств между увеличением зарплаты чиновников, врачей, учителей, милиционеров и т.д., а также увеличением инвестиций в основных отраслях: дорожное строительство, образование, здравоохранение и т.д. В идеале предлагается целое меню комбинаций расходов с соответствующими результатами. Например, из имеющихся свободных 100 млн. рублей 50 можно потратить на повышение зарплат всех бюджетников на 10%, и еще 50 - на строительство 100 км дорожного покрытия в таких-то сельских районах. Или - повышение зарплат на 5%, 100 км дорог и 2 моста, и т.д. Эти целевые показатели согласуются с главой администрации и, возможно, с главами соответствующих комитетов.

Прогноз доходов бюджета и расходов по принятым обязательствам в ожидаемых экономических и политических условиях (обычно пессимистический и оптимистический варианты). Прогноз свободных средств.

Разработка структуры использования свободных средств в соответствии с приоритетами бюджетной политики, в том числе разработка инвестиционной программы.

Прогноз по доходам и план по расходам, а также целевые показатели, после утверждения правительством и/или главой исполнительной власти территории, используются как отправная точка для подготовки проекта бюджета на следующий год.

В начале следующего года финансовый план создается снова со сдвигом на один год.При хорошем исполнении такой процесс планирования позволяет администрации территории иметь достаточно точное представление об ожидаемых свободных средствах в ближайшие годы, осуществлять среднесрочные инвестиционные проекты, осознанно брать на себя дополнительные обязательства и т.д. Однако у него есть один принципиальный недостаток: приоритеты, выбранные главой администрации, могут сильно расходиться с приоритетами населения, которое, например, может получить большую пользу от инвестиций в здравоохранение, чем строительство очередного дворца спорта. Решение этой проблемы лежит в создании процедуры более коллегиального определения приоритетов - с участием представителей законодательной и исполнительной власти, общественных организаций, научного сообщества, экспертов-практиков в соответствующих областях, а также непосредственно населения через общественные слушания, проведение локальных референдумов и социологических обследований. Полезным может оказаться обсуждение приоритетов в СМИ, если они достаточно независимы от исполнительной власти. В этом случае в процесс финансового планирования встраивается процесс определения и согласования приоритетов.

Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире модель бюджетирования, ориентированного на результат.

Таблица 1 - Таблица сравнительных признаков старой и новой систем

Рисунок 2

Достоинства бюджетирования, ориентированного на результат, состоят в следующем:

в предоставлении государством населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество реально заинтересовано. Бюджетирование, ориентированное на результат, обеспечивает финансирование тех общественных благ и услуг, которые в наибольшей мере отвечают потребностям общества, и характеризуются наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях;

переход на бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет переосмыслить сложившиеся направления расходования средств и провести реструктуризацию видов расходов, т.е. отказаться от видов расходов, осуществляемых по инерции без надлежащего социально-экономического обоснования их необходимости;

выбор решений производится с учетом не только краткосрочных целей, но и с учетом последствий, возникающих в перспективе. В этом смысле показатели среднесрочного финансового плана могут служить системой раннего обнаружения таких мер или решений, которые не совместимы со среднесрочной финансовой стратегией руководства;

усиливается ответственность бюджетных учреждений за конечный результат, под которым понимается не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей;

повышается уровень информированности при принятии бюджетных решений. В частности, благодаря наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов, появилась возможность сокращать расходы, не сокращая программы;

появляется возможность реально оценивать финансовое состояние территории благодаря более полной картине имеющихся в ее распоряжении ресурсов;

обеспечивается стабильность и преемственность бюджетного процесса, поскольку прогнозы расходов становятся исходной точкой, с которой начинается процесс формирования бюджета на следующий год. Этот метод бюджетного планирования, использующий построенные в прошлом году оценки в качестве основы для формирования бюджета предстоящего года, часто называют «скользящим бюджетом», поскольку прошлогодний прогноз как бы смещается на один год вперед в процессе подготовки бюджета очередного года;

обеспечивается повышение эффективности и прозрачности процесса распределения бюджетных средств.

Важнейшей составной частью финансового планирования яв­ляется бюджетное планирование. В процессе бюджетного планиро­вания определяются направления распределения и перераспределе­ния бюджетных ресурсов в соответствии с целями и задачами, поставленными в Бюджетном послании Президента РФ и конкрети­зированными в бюджетной политике. Как часть финансового пла­нирования бюджетное планирование является одним из важнейших инструментов регулирования экономики и подчинено требованиям финансовой политики государства. Одним из направлений реформы является включение в бюджетный процесс механизмов среднесрочного планирования.

Схема действующей системы планирования представлена на рисунке 6. В рамках действующей системы планирования разрабатывается среднесрочный финансовый план (Перспективный финансовый план), роль которого на практике ограничивается справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на очередной финансовый год.

Рисунок 3

Рис.6 Схема действующей системы планирования

Также одной из характеристик сложившейся системы планирования является отсутствие преемственности бюджетных планов, т.е. осуществляется их ежегодное формирование заново. Основное нововведение среднесрочного финансового планирования - это переход от фактического планирования от года к году к планированию на среднесрочную перспективу и скользящей корректировке будущих периодов. Рассмотрим процесс трехлетнего планирования, схематически показанного на рисунке 7.

Рисунок 4

Рис. 7 Схема процесса трехлетнего планирования

Вертикальная ось задает моменты планирования, горизонтальная описывает будущее время по отношению к моментам планирования. В рамках среднесрочного планирования разрабатывается стратегический план (среднесрочный финансовый план) на три года (может быть выбран и другой период планирования). Стратегический план детализуется тактическим планом (бюджетом на очередной финансовый год), который формируется на ближайший год планирования, и перспективными проектировками, которые формируются по последующие 2 периода планирования.

Отрезки, описывающие последующие среднесрочные моменты планирования, получаются со сдвигом первого по диагонали вниз. Это обусловлено тем, что момент планирования после окончания очередного года смещается вниз на одну единицу, при этом прошедший год перестает быть плановым периодом, но справа в удаленном будущем добавляется еще один плановый период.

Синими тонкими непрерывными линиями показаны действия по корректировке планов на основании ранее сформированных (в предыдущий момент планирования) перспективных проектировок, синими тонкими пунктирными линиями показаны действия по корректировке планов (как среднесрочных, так и тактических) на основании анализа эффективности и результативности исполняемого бюджета.

В настоящее время определено, что среднесрочный финансовый план должен утверждаться в форме закона. Это делает перспективный финансовый план реальным ориентиром для исполнительной власти при разработке годовых бюджетов, в то время как статус закона делает приоритетными задания годовых бюджетов. Расхождение между ними является основанием для внесения изменений в показатели среднесрочного финансового плана, при этом статус распоряжения руководства территории не делает процедуру корректировки излишне сложной.