Тема 2. Місцеві бюджети – визначальна ланка місцевих фінансів

1. Наукові підходи до визначення сутності місцевих бюджетів

У фінансовій теорії немає єдиного загальноприйнятого визначення місцевих бюджетів. Так, на початку XX століття Смірнов М. місцеві бюджети розглядав як сукупність завдань, доручених місцевим органам влади, та сукупність ресурсів, які є у їхньому розпорядженні для виконання поставлених перед ними завдань, акцентуючи увагу на основному призначенні дохідної частини. У визначенні місцевих бюджетів Озерова І. відмічено соціальне призначення місцевих бюджетів та зазначено, що фінансування місцевих потреб проводиться за рахунок дохідних джерел. Аналогічну точку зору висловлював Кудряшов Р., уточнюючи вищезазначене трактування місцевих бюджетів у частині їх призначення.

Радянська фінансова наука трактує місцеві бюджети з таких позицій:

1) місцеві бюджети розглядаються як комплексне поняття, зокрема, як «... бюджети місцевих органів державної влади і державного управління» або «... «сукупність бюджетів адміністративно-територіальних одиниць держави, що знаходиться у віданні місцевих органів влади та управління»;

2) виділяються місцеві бюджети капіталістичних країн, які є річними кошторисами можливих доходів і видатків місцевих органів управління. Характеристика цих місцевих бюджетів базувалась на класовому підході, оскільки «у капіталістичних країнах межі діяльності місцевих органів державної влади визначаються центральною владою відповідно до інтересів зміцнення панування капіталістів і поміщиків»;

3) увага акцентується на місцевих бюджетах соціалістичних країн, які є основними річними фінансовими планами утворення і використання фондів грошових коштів, необхідними місцевим органам влади для виконання покладених на них функцій. Вважалося, що ці бюджети забезпечують фінансування витрат, пов’язаних із соціально-економічним розвитком у інтересах органів місцевого самоврядування, вони побудовані на принципах демократичного централізму і базуються на єдиній з державним бюджетом економічній і політичній основі;

4) конкретно визначаються місцеві бюджети СРСР – бюджети адміністративно-територіальних одиниць, які входять у склад союзних і автономних республік; вони включаються у державні бюджети цих республік і в їхньому складі входять у Державний бюджет СРСР. У законодавчих актах СРСР відзначена перелік місцевих бюджетів, проте конкретного визначення місцевих бюджетів не подано.

Упродовж 1980–1990-х років російські науковці під місцевими бюджетами вбачали сукупність економічних відносин, що сприяють територіальному перерозподілу національного доходу держави і забезпечують формування фінансової бази місцевих рад. Зокрема, вони акцентували увагу на соціальному призначенні місцевих бюджетів, проте не конкретизували джерела формування фінансової бази органів місцевої влади. Однак, не всі науковці погоджуються з такими підходами.

Так, наприклад, Ширкевич Н. стверджує, що «... у місцевих бюджетах органічно поєднано дві категорії, з одного боку, місцеві бюджети – це основні фінансові плани місцевих рад, з іншого – вони є економічною категорією, яка сприяє розвитку виробничої сфери та фінансування невиробничої сфери на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць». Такий підхід до визначення сутності місцевих бюджетів не розкриває повністю їх зміст у розрізі видів надходжень.

Трактування сутності місцевих бюджетів широко представлене в численних наукових доробках сучасних вітчизняних учених-економістів. Зокрема, на думку Василика О. Д., економічна сутність місцевих бюджетів проявляється у формуванні грошових фондів. Тобто, місцеві бюджети – фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи місцевого самоврядування. Натомість професор Кравченко В. І. пропонує розглядати місцеві бюджети як сукупність бюджетів, які складаються, затверджуються та виконуються відповідним місцевими органами влади і самоврядування.

У визначенні місцевих бюджетів, запропонованого Кириленко О. П., ідентифіковано форму прояву та матеріальну основу місцевих бюджетів, враховано їх роль в умовах ринкової трансформації національної економіки. Як і більшість вітчизняних науковців, зокрема Базилевич В. Д., Баластрик Л. О., Булгакова С. О., Василенко Л. І., Єрмошенко Л. В., Огонь Ц. Г., Пасічник Ю. В., Кириленко О. П. трактує місцеві бюджети, виходячи з положень Бюджетного кодексу України, згідно з якими місцеві бюджети – бюджет Автономної республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах, бюджети місцевого самоврядування.

Павлюк К. В. визначає місцеві бюджети в двох аспектах: по-перше, як організаційну форму мобілізації доходів і здійснення витрат органами місцевого самоврядування; по-друге, як фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин. Таку ж точку зору підтримує Романенко О. Р., який вважає, що будучи організаційною формою мобілізації доходів і здійснення витрат органами місцевого самоврядування місцеві бюджети є балансовими рахунками, мають дохідну та витратну частину, будуються на принципах збалансування, формуються і витрачаються на відповідній території. Крім цього, науковець відзначає, що місцеві бюджети слід розглядати як важливу категорію, основу якої становить система фінансових відносин, що складається між місцевими і державним бюджетом, а також всередині місцевих бюджетів.

Дем’янишин В. Г. вказує на те, що при формулюванні поняття місцевих бюджетів доцільно комплексно підходити до пояснення глибинних об’єктивних характеристик і матеріального вираження цих бюджетів як специфічного явища товарно-грошових відносин. Зокрема, під місцевими бюджетами вчений розуміє сукупність розподільчих відносин, пов’язаних із розподілом ВВП з метою формування та використання централізованих фондів грошових коштів органів місцевого самоврядування для забезпечення виконання власних і делегованих повноважень. Загалом, підтримуючи основні положення стосовно економічної природи даного терміну, у визначенні місцевих бюджетів доцільно враховувати основне їх призначення – як фінансової бази функціонування органів місцевого самоврядування.

Таким чином, при дослідженні проблематики місцевих бюджетів, їх необхідно розглядати в двох різносторонніх аспектах. З одного боку, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження відповідних територіальних громад, які здійснюють свої повноваження через місцеві органи самоврядування. З іншого боку, як систему фінансових відносин, що складаються між місцевими та державними бюджетами, а також в середині місцевих бюджетів.

При цьому як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат органами місцевого самоврядування, місцеві бюджети – балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають дохідну й видаткову частини, в їх основу покладено принцип збалансування. Водночас, місцеві бюджети слід розглядати як фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме:

1) відносини між бюджетними та господарськими структурами, що функціонують на даній території;

2) відносини між бюджетом і населенням даної території, що складаються при мобілізації й витрачанні коштів місцевих бюджетів;

3) відносини між бюджетами різних рівнів щодо перерозподілу фінансових ресурсів;

4) відносини між місцевим бюджетом і державним бюджетом.