Тема 13. Основи організації фінансів місцевих органів влади у зарубіжних країнах

1. Міжнародні принципи і вимоги до фінансового забезпечення діяльності місцевого самоврядування

Протягом майже століття в науковій літературі, і насамперед у літературі, присвяченій фінансовій науці, часто досліджувалися проблеми фінансової незалежності місцевого самоврядування. Основні висновки вчених зводились до того, що фінансова незалежність місцевих органів влади повинна бути обов’язковим атрибутом демократичного розвитку держави.

Це положення знайшло своє втілення в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, яка була прийнята у жовтні 1985 року. Звичайно, Хартія це не закон, але країни, що приєдналися до неї, повинні були в своєму законодавстві відобразити її положення.

В Європейській Хартії про місцеве самоврядування питанням фінансів присвячена 9 стаття, яка називається «Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування». Її основні положення зводяться до того, що місцеве самоврядування повинно наділятися фінансовими ресурсами відповідно до їхньої концепції, передбачених конституцією та законом; цих ресурсів повинно бути достатньо і в межах загальної економічної політики ними можна вільно розпоряджатися; частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок місцевих податків і зборів, ставки яких визначаються місцевим самоврядуванням у межах закону.

Навіть поверхневий аналіз зазначених принципів Хартії дає змогу зробити висновок щодо їх неповного відтворення в Конституції України та чинних законах України.

Так, якщо щодо принципу законодавчого визнання місцевого самоврядування та його підзаконності, можна говорити про їх максимально повну реалізацію як на конституційному рівні, так і на рівні чинного законодавства, то щодо практично всіх інших принципів Хартії – можна констатувати як недостатню повноту імплементації, так і незадовільний стан реалізації у практиці державного будівництва.

Принцип реальності місцевого самоврядування повністю не відтворений на рівні закону і, відповідно, не отримав належної реалізації через існуючу в Україні «біцентральну» систему територіальної організації влади, яка не дає змоги чітко визначити перелік питань місцевого значення та розмежувати повноваження між місцевим самоврядуванням і місцевими органами виконавчої влади.

Відповідно, ставиться під сумнів і реалізація в Україні принципів автономності місцевого самоврядування та субсидіарності, оскільки муніципальній свободі (право територіальних громад та органів місцевого самоврядування вільно вирішувати питання, віднесені до компетенції місцевого самоврядування) досить часто бракує чіткого розмежування повноважень між різними видами органів публічної влади та існуючою й досі практикою застосування адміністративних методів управління з боку органів виконавчої влади національного та регіонального рівнів.

Нерідко порушується принцип невідчуженості та непорушності повноважень місцевого самоврядування. Так, у новітній законодавчій практиці спостерігається тенденція до обмеження повноважень органів місцевого самоврядування, в тому числі й самоврядних, закріплених у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», хоча останній має характер органічного закону, оскільки в його статті 24 передбачено, що інші закони не повинні суперечити положенням цього Закону.

Не можна вести мову і про відтворення та реалізацію принципу адаптації (пристосування) здійснення делегованих органам місцевого самоврядування повноважень до місцевих умов – перешкоджає цьому як жорсткий контроль за їх виконанням відповідно до букви закону, так і обов’язковий характер делегування.

Окремої уваги заслуговує питання відтворення та реалізації принципу цілісності та недоторканості території суб’єктів місцевого самоврядування. В юридичній літературі неодноразово зверталася увага на те, що в Конституції та законах України не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, не встановлені межі територіальних громад. Це спричинило вживання в окремих нормативних актах низки понять і термінів, що не дістали відповідного законодавчого визначення, наприклад: «територія юрисдикції сільської, селищної, міської ради», «територія села, селища, міста» тощо.

Ще не створені в Україні правові гарантії реалізації права місцевої влади на власні фінансові ресурси, які б адекватно відповідали потребам здійснення функцій та повноважень місцевого самоврядування, не деталізована процедура судового та позасудового захисту його прав і законних інтересів.

Наведені приклади свідчать про досить низький рівень імплементації принципів Хартії в Україні і, як наслідок, – декларативність характеру місцевого самоврядування. На порядку денному стоїть проблема розбудови нової системи законодавства про місцеве самоврядування, яка б логічно випливала б з Хартії та базувалася на її принципах. Ця система могла б включати такі рівні:

1) Декларація Верховної Ради України «Про основи державної політики України в сфері розвитку місцевого самоврядування»;

2) положення Конституції України щодо принципів організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні;

3) Закон «Про загальні засади місцевого самоврядування в Україні»;

4) Закони – про організацію місцевого самоврядування та виконавчої влади на різних територіальних рівнях управління (громада, район, область), про матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування, про статус депутатів місцевих рад та про сільських, селищних, міських голів, про форми прямої демократії на місцевому рівні та про статус окремих елементів системи місцевого самоврядування (наприклад, про органи самоорганізації населення).

У вересні 1985 року Всесвітньою Асоціацією місцевого самоврядування разом з Інтернаціональною спілкою місцевих влад була прийнята Всесвітня Декларація місцевого самоврядування. У ній також відображено принципи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, які в основному збігаються з принципами Європейської Хартії. Щоправда, у Всесвітній Декларації нічого не сказано про участь місцевих органів самоврядування в мобілізації коштів на ринку позичкового капіталу.

З огляду на це не можна не згадати ще один документ, який тією чи іншою мірою пов’язаний з питаннями місцевих фінансів. Це Європейська Хартія міст, яка була ухвалена у березні 1992 року. У декларації передусім досить ґрунтовно перераховано права громадян міст – це право на безпеку, роботу, житло, свободу пересування, охорону здоров’я, спорт і дозвілля, сприятливе навколишнє середовище, право на участь в управлінні містом тощо. Для здійснення вказаних функцій громадяни міст повинні мати відповідні можливості, що дає змогу органам самоврядування мобілізувати необхідні фінансові ресурси.

У всіх документах, що наведено вище, так чи інакше наголошується, що місцеві органи влади повинні співпрацювати з приватним сектором, насамперед на ниві професійної підготовки, освіти, працевлаштування та в інших сферах.

Загалом же, сучасна правова держава може успішно розвиватися та здійснювати функції інституту організації суспільного життя лише за умови розвинутого самоврядування на місцевому рівні. При цьому місцеві фінанси є об’єктивно необхідним елементом її економічної системи.