Тема 12. Управління фінансами і фінансовий контроль на місцевому рівні

1. Зміст та стадії бюджетного процесу на місцевому рівні

Відповідно до Бюджетного кодексу України бюджетний процес –регламентована нормами права діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням, виконанням бюджетів, а також контролем за їх виконанням і розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України. Така сутність бюджетного процесу підкріплюється теоретичними розробками як вітчизняних, так і зарубіжних науковців, котрі спеціалізуються у сфері бюджетних відносин. Зокрема, формування, затвердження та виконання бюджету становить поняття бюджетного процесу, в якому закладається інструмент стабілізації економіки, стратегія соціальної політики на місцевому рівні та засіб контролю бюджетних доходів і видатків.

Широке розуміння бюджетного процесу полягає в тому, що вся діяльність, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують законність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових потрібен не лише для організації та узгодження роботи всієї системи державних органів влади і органів місцевого самоврядування в процесі формування та виконання бюджету, а й для правильного розв’язання численних питань.

В економічній літературі існують різноманітні точки зору щодо сутності бюджетного процесу, які можна об’єднати в наступні групи:

1) Представники першої групи фінансистів – Ангелов А. С. і Гурвич М. А. обмежують бюджетний процес лише формуванням бюджету, тобто його складанням і затвердженням. Однак формування бюджету – це сукупність пов’язаних між собою суспільних відносин, що розкривають планування органами виконавчої влади пріоритетних видатків, пошук достатніх для цього джерел, прийняття ряду правових актів, що регулюють процес планування.

2) Піскотін М. І. проводить умовну аналогію бюджетного процесу з кримінальним чи цивільним процесом, де за стадією винесення рішення відбувається його виконання. Якщо виконання бюджету не включати до бюджетного процесу, то потрібно виключити з нього і діяльність із затвердження звіту про виконання бюджету. Однак затвердження бюджету та затвердження звітності по ньому здійснюються в тому самому порядку і в тих самих формах, тому не можна цього виключати.

3) Третя група фахівців-фінансистів, до якої входять Воронова Л. К., Хімічева Н. І., Ровінський Є. А., Безчеревних В. В., Сидорова Н. В., визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність державних органів зі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджету та складання, розгляду, затвердження звіту про його виконання.

4) Опарін В. М., поділяє бюджетний процес на дві частини: бюджетне планування та виконання бюджету. Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету його розгляд і затвердження. Завдання бюджетного планування визначаються необхідністю вирішення триєдиного завдання формування бюджету: по-перше, достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету; по-друге, оптимальний розподіл видатків за окремими групами і галузями; по-третє, збалансування бюджету.

Таким чином, можна дати наступне визначення бюджетного процесу. Це сукупність дій уповноважених на основі норм бюджетного законодавства державних органів влади й органів місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження та виконання бюджету, а також зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання.

Бюджетний процес, який здійснюється на місцевому рівні, є окремою, відносно самостійною складовою національного бюджетного процесу, що здійснюється з урахуванням пріоритетів та уподобань місцевого населення. Крім цього, він є невід’ємною частиною місцевої бюджетної політики. Право та реальна здатність місцевого самоврядування проводити власну, незалежну від «центру» бюджетну політику, орієнтовану на потреби територіальної громади, є головною умовою, реалізація якої дає змогу самостійно організовувати бюджетний процес на місцевому рівні.

Не можна назвати жодної країни, в якій би бюджетний процес на місцевому рівні був повністю відособлений від процесу складання та виконання державного бюджету. Безперечно, вони є і повинні бути взаємопов’язані. Однак рівень самостійності органів місцевого самоврядування щодо організації бюджетного процесу в межах загальнонаціональних «рамкових умов» може бути різним в залежності від форми державного устрою, способу організації бюджетної системи, розвиненості інституту місцевого самоврядування тощо. Він є індикатором, що свідчить про ступінь фінансової децентралізації.

До завдань, які стоять перед бюджетним процесом на місцевому рівні, слід віднести:

1) виявлення всіх матеріальних і фінансових резервів з метою забезпечення місцевого самоврядування достатніми фінансовими ресурсами;

2) визначення доходів та видатків місцевого бюджету відповідно до прогнозів і цільових програм соціально-економічного розвиту;

3) узгодження місцевого бюджету із загальною програмою фінансової стабілізації, спрямованої на подолання інфляційних процесів в економіці та забезпечення стабільності національної грошової одиниці;

4) здійснення бюджетного регулювання з метою збалансування бюджетів різного рівня шляхом перерозподілу доходів між ними;

5) посилення фінансового контролю за діяльністю державних органів влади й органів місцевого самоврядування, а також юридичних і фізичних осіб.

Бюджетний процес є нерозривним цілісним процесом, що складається з трьох основних моментів: по-перше, періоду формування проекту бюджету «до початку бюджетного року»; по-друге, самого «бюджетного року»; по-третє, періоду після закінчення «бюджетного року».

Спочатку відбувається підготовка проекту бюджету органами виконавчої влади та робота органів законодавчої влади над бюджетом, а потім – виконання бюджету. На завершення – контроль за виконанням бюджету та підготовка звіту про його виконання. Все це має бути чітко врегульовано правовими нормами, які закріплюють основні принципи бюджетного процесу.

Відповідно Бюджетного кодексу України стадії бюджетного процесу на місцевому рівні включають:

1) складання проекту місцевого бюджету;

2) розгляд і прийняття рішення про місцевий бюджет;

3) виконання місцевого бюджету, в тому числі в разі необхідності внесення змін до рішення про місцевий бюджет;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання місцевого бюджету, а також прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються фінансовий контроль, аудит й оцінка ефективності використання коштів місцевих бюджетів. Крім цього, атрибутами бюджетного процесу виступають бюджетний моніторинг, аналіз планування та виконання бюджету. Завдяки їм створюються належні умови для достовірного оцінювання рівня ефективності бюджетного процесу та вжиття своєчасних заходів щодо його оптимізації.

Бюджетний процес тісно пов’язаний з такими поняттями як бюджетний цикл і бюджетний період, що відрізняються один від одного.

Бюджетний цикл – це період бюджетного процесу, який повністю охоплює діяльність, пов’язану зі складанням, розглядом, затвердженням і виконанням бюджету, а також розглядом та ухваленням рішення щодо звіту про його виконання. Бюджетний цикл на місцевому рівні, як правило, триває близько двох років, адже бюджетне планування починається задовго до затвердження бюджету та його виконання.

Однак ряд країн має триваліший термін бюджетного циклу. В США він триває 3 роки, оскільки перша стадія (складання проекту бюджету) займає 1,5 року. В Німеччині процес складання проекту державного бюджету починається за 6 місяців до бюджетного періоду, в Японії – за 7, у Франції – за 14 місяців.

Бюджетний період – це період, протягом якого бюджет є чинним. Як правило, бюджетний період збігається в часі з процесом виконання бюджету. Оскільки в Україні, як і в більшості зарубіжних країн, бюджетний період триває один рік, досить часто вживається термін бюджетний рік, який має в цьому випадку таке ж саме значення. Для кожного з місцевих бюджетів України бюджетний період починається 1 січня та закінчується 31 грудня того ж року.

Додаток

Порядок складання проектів місцевих бюджетів

Додаток

Порядок затвердження місцевих бюджетів

Додаток

Порядок виконання місцевих бюджетів

Додаток

Звітність про виконання місцевих бюджетів