3. Організаційні аспекти і нормативно-правове регулювання місцевих позик

Ратифікація Україною Європейської хартії місцевого самоврядування дало поштовх становленню місцевих запозичень у нашій державі. Зокрема, органи місцевого самоврядування отримали доступ на зовнішні та внутрішні ринки позикового капіталу, що дало змогу використовувати запозичення для активізації інвестиційної діяльності та стало важливим чинником прискорення соціально-економічного розвитку регіонів, зокрема в частині будівництва житла та розвитку місцевої інфраструктури.

Відповідно до законодавства нашої держави, органи місцевого самоврядування можуть брати участь у фінансово-кредитних відносинах. Це право вони отримали в 1990 році, коли було прийнято Закон Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». Для органів місцевого самоврядування було встановлено право користуватися на договірних засадах кредитами на виробничі та соціальні потреби, а також вкладати фінансові ресурси у створення і діяльність фінансово-кредитних та комерційних установ.

Згідно з прийнятим у 1991 році Законом України «Про цінні папери і фондову біржу», органи місцевого самоврядування отримали право на випуск внутрішніх місцевих позик. Так, у статті 14 цього законодавчого акта встановлено, що кошти, одержані від реалізації місцевих позик, направляються до місцевих бюджетів та позабюджетних фондів місцевих рад і спрямовуються на потреби, визначені при випуску облігацій. Крім цього, в ньому визначено, що порядок реєстрації випуску місцевих позик встановлюється Кабінетом Міністрів України або за його дорученням Міністерством фінансів України. Щоправда, цей порядок згодом було змінено.

Прийнятий у 1992 році Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» дещо обмежив повноваження органів місцевого самоврядування в цій сфері. Зокрема, в ньому не було підтверджено право органів місцевого самоврядування вкладати свої ресурси у створення та діяльність фінансово-кредитних і комерційних установ на акціонерній або пайовій основі. Інші права, надані місцевим радам у сфері місцевих запозичень, у згаданому законодавчому акті зберігалися. Таким чином, обидва нормативно-правові документи передбачили право випуску органами місцевого самоврядування місцевих позик і грошово-речових лотерей, а також проведення ними аукціонів.

У середині 1990-их років участь місцевих рад у фінансово-кредитних відносинах регламентувалася у Законі України «Про бюджетну систему України», який сьогодні втратив чинність у зв’язку з прийняттям Бюджетного кодексу України. Так, відповідно до статті 12 цього законодавчого акту встановлено, що надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, які проводяться за рішеннями відповідних рад, зараховуються до бюджетів Автономної Республіки Крим та областей, бюджетів міст Києва та Севастополя. Крім цього, до цих бюджетів зараховуються дивіденди від акцій і цінних паперів, що належать державі в акціонерних господарських товариствах, створених за участю комунальних підприємств.

У статті 21 Закону України «Про бюджетну систему України» було встановлено порядок регламентації розміру місцевих позик. Зазначено, що розмір внутрішніх позик Автономної Республіки Крим встановлюється Верховною Радою цієї республіки, а внутрішніх місцевих позик – обласними та міськими радами. Це здійснюється під час затвердження місцевими радами відповідних бюджетів й уточнюється при внесенні змін і доповнень до них. При цьому, загальний обсяг випущених внутрішніх позик регулює Верховна Рада України в межах визначеного внутрішнього державного боргу.

Організаційні аспекти здійснення місцевих запозичень тісно пов’язані з прийняттям Указу Президента України «Про державну комісію з цінних паперів та фондового ринку» від 12 червня 1995 року № 446/95 і Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів» від 30 червня 1996 року, якими утворено Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку. Крім цього, у 1997 році затверджено Положення «Про порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик» відповідно до якого встановлено, що реєстрація випуску цих паперів здійснюється цією комісією, передбачає подання звіту в разі, якщо тривалість розміщення перевищує один місяць. Аналогічні норми введено щодо надання звіту про погашення облігацій. Таким чином, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку має можливість отримувати інформацію про фактичні обсяги розміщення і погашення облігацій внутрішніх місцевих позик та здійснювати контроль за їх випуском й обігом.

Законодавчі засади здійснення місцевих запозичень в Україні закріплені Указом Президента України «Про впорядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що проводяться органами місцевого самоврядування» від 18 червня 1998 року, згідно з яким органи місцевого самоврядування, встановлюючи розмір місцевих позик та кредитів, обов’язково повинні погоджувати його з Міністерством фінансів України.

Розмір випуску облігацій внутрішніх місцевих позик згідно з цим Указом визначається місцевими радами під час затвердження відповідних бюджетів та може уточнюватися при внесенні до них змін чи доповнень з обов’язковим погодженням із Міністерством фінансів України. Кошти від випуску, які отримують органи місцевого самоврядування, залучаються лише для фінансування відповідного місцевого бюджету, при цьому витрати на обслуговування зазначених позик мають бути включені до бюджету. Граничний борг Автономної республіки Крим чи органів місцевого самоврядування, а також обсяг надання гарантій встановлюється на кожний бюджетний період згідно з рішенням про місцевий бюджет.

Згідно Бюджетного кодексу України, запозичення до місцевих бюджетів здійснюються на визначену мету та підлягають обов’язковому поверненню. Відповідно до його положень, порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встановлює Кабінет Міністрів України, при цьому враховуються умови, визначені Бюджетним кодексом України. У межах поставлених завдань, Кабінетом Міністрів України регламентовано порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів. При цьому органи місцевого самоврядування отримали можливість здійснювати місцеві запозичення.

У Бюджетному кодексі України регламентується порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів. Так, запозичення до місцевих бюджетів здійснюються з певною метою та підлягають обов’язковому поверненню. При цьому вони можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку, крім випадків взяття позики на покриття тимчасового касового розриву у зв’язку з непередбаченими витратами.

Відповідно до статті 73 згаданого нормативно-правового документа для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання місцевого бюджету, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду. При цьому надання позик з одного бюджету іншому забороняється.

Серед інших обмежень здійснення місцевих запозичень слід відзначити положення Бюджетного кодексу України, в якому вказано, що щорічні видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть перевищувати 10% видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету. Крім цього, в ньому передбачено, що якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів з його обслуговування, обумовленої договором між кредитором і позичальником, має місце порушення графіка погашення з вини позичальника, органи місцевого самоврядування не мають право здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років. Згідно зі статтею 16 Бюджетного кодексу України здійснювати внутрішні запозичення мають право виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради.

У 2003 році Кабінетом Міністрів України затверджено постанову «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів» № 207. Відсутність такого документа не дозволяла органом місцевого самоврядування здійснювати закріплене в Бюджетному кодексі України право виходити на ринки зовнішніх і внутрішніх позик. Таким чином, прийнята Кабінетом Міністрів України постанова дала змогу органам місцевого самоврядування вирішувати багато проблем, пов’язаних із забезпеченням фінансовими ресурсами. Більше того, в них з’явилася цілком реальна можливість стати більш незалежними від центральних органів влади.

Слід відзначити, що постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів» № 207 передбачає можливість лише відкритого розміщення облігацій, тоді як Закон України «Про цінні папери та фондову біржу» дозволяє розміщувати облігації місцевих позик і в рамках закритого розміщення. Крім того, цей законодавчий акт не регулює процедури та відмінні риси випуску облігацій, номінальна вартість яких визначена в іноземній валюті.

Відсутність єдиного законодавчого акта у сфері місцевих запозичень, а також існування значних прогалин у регулюванні цієї сфери фактично призводить до неможливості місцевих бюджетів отримати більш дешеві ресурси й обмежує доступ територіальних громад до міжнародних ринків запозичень. Тому проект Закону України «Про місцеві запозичення та місцеві гарантії», розроблений Міністерством фінансів України, було винесено на громадське обговорення в березні 2006 року, але так і не подано до парламенту. Відтак органи місцевого самоврядування змушені позичати за більш високими процентними ставками, що, звичайно, йде врозріз із загальнодержавним курсом на економію бюджетних коштів.

Метою прийняття Закону України «Про місцеві запозичення і гарантії» є вдосконалення нормативно-правової бази, що регулює правовідносини, пов’язані із здійсненням запозичень до місцевих бюджетів і щодо надання гарантій за рахунок коштів місцевих бюджетів. Законопроект спрямований на встановлення чітких, послідовних правил здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій на створення ефективного і безпечного механізму фінансування органами місцевого самоврядування пріоритетних напрямків соціально-економічного розвитку міст.

Прийняття Закону України «Про місцеві запозичення і гарантії» покращить стан нормативно-правової бази у сфері місцевих запозичень і гарантій, створить додаткові можливості реалізації суб’єктами правовідносин у цій сфері своїх прав та захисту інтересів, створить передумови для набуття позитивного досвіду. Запровадження ефективної практики у здійсненні місцевих запозичень забезпечить публічність і прозорість операцій із ними, зменшить ризик нераціонального використання посадовими особами місцевого самоврядування права здійснювати запозичення і надавати гарантії, покращить можливості моніторингу державою боргу.