Тема 7. Місцеві запозичення в україні: стан, проблеми та перспективи розвитку
1. Економічний зміст, функції та форми місцевих запозичень
Важливим джерелом фінансування економічного та соціального розвитку територіальних громад, зокрема шляхом реалізації довгострокових програм, є запозичення до місцевих бюджетів. При цьому сьогодні в літературних джерелах вживаються терміни «муніципальні позики», «місцеві позики» та «міські позики», що характеризують одні й ті ж явища суспільного життя.
Зокрема, вітчизняні науковці під місцевими позиками розуміють, з одного боку, інститут фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, а з іншого – систему кредитних відносин, головним позичальником у якій є органи місцевого самоврядування.
Натомість у фінансовій енциклопедії за редакцією Орлюка О. П. місцеві позики розглядаються як форма мобілізації фінансових ресурсів для потреб місцевих органів влади.
Автори підручника «Місцеві фінанси» під редакцією Владимирова К. М. трактують місцеві позики як операції, пов’язані з одержанням коштів на умовах повернення, платності та терміновості, у результаті чого з’являються зобов’язання перед бюджетом, пов’язані з поверненням цих коштів. При цьому позики в місцевий бюджет можуть здійснюватись тільки з бюджету розвитку, або для покриття касових розривів.
Аналогічне визначення подано в Указі Президента України «Про впорядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що проводяться органами місцевого самоврядування», де вказано, що місцеві запозичення – операції, пов’язані з отриманням місцевими бюджетами коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті чого виникає боргове зобов’язання позичальника перед кредитором.
На думку Кириленко О. П., місцеві позики − сукупність економічних відносин, з одного боку, між органами місцевого самоврядування, а з іншого − фізичними та юридичними особами, при яких місцеве самоврядування виступає в якості позичальника і рідше кредитора.
Пастернак М. М. стверджує, що місцеві позики − сукупність суспільних відносин, які виникають з приводу надання і залучення грошових коштів у місцевий бюджет. Водночас економічний зміст та юридична природа місцевих позик передбачають здійснення надходжень до місцевого бюджету, оскільки суми місцевих позик становлять його доходну частину та, разом з тим, ці кошти не дають нових прибутків і повинні погашатися. Кошти місцевих позик держава може вільно використовувати, але, на відміну від інших доходів, одержані суми державних позик тягнуть за собою видатки з місцевого бюджету на погашення основної суми боргу.
У фінансово-інвестиційному словнику під редакцією Карпінського Б. А. та Герасименко О. В. місцеві позики розглядаються як грошові ресурси, що залучаються для фінансування капіталовкладень у місцеву інфраструктуру як від фізичних та юридичних осіб, так і міжнародних фінансових організацій на основі укладання відповідних договорів, за якими виникають боргові зобов’язання місцевих органів влади.
Таким чином, із вищенаведеного можна зробити висновок, що місцеві позики − залучені до місцевих бюджетів фінансові ресурси, які мають цільовий характер, здійснюються на умовах поверненості, платності та строковості для забезпечення економічних і соціальних потреб органів місцевого самоврядування. При цьому економічна природа місцевих позик визначається через взаємозв’язок відносин власності, функцій і завдань органів місцевого самоврядування, відтак розкривається через загальні закономірності руху позичкового капіталу у формі інвестицій та кредитів.
Зміст місцевих позик проявляється в його функціях: перерозподільчої, емісійної, контрольної та стимулюючої. Зокрема, функція перерозподілення полягає в тому, що за допомогою місцевих позик відбувається перерозподіл фінансових ресурсів на місцевому рівні на засадах повернення. Вона проявляється у мобілізації грошових коштів, що тимчасово не беруть участі в господарському обороті. Тобто відбувається нагромадження коштів за рахунок реальних заощаджень суб’єктів господарської діяльності, заощадження населення, невикористанні бюджетні кошти інших регіонів.
Іншою не менш важливою функцією місцевих позик є емісійна або, як її ще називають зарубіжні науковці, антисипаційна. Так, згідно з чинним законодавством органи місцевого самоврядування в Україні можуть випускати державні цінні папери для задоволення потреб у фінансуванні витрат відповідних бюджетів й окремих проектів, а також із метою залучення інвестицій. Кошти від випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, позики та кредити, які органи місцевого самоврядування отримують у банківських установах, залучаються тільки для фінансування відповідного місцевого бюджету з обов’язковим внесенням до нього витрат на обслуговування.
Контрольна функція випливає із самої природи позики. Вона полягає в тому, що забезпечується контроль на кожному етапі здійснення місцевого запозичення, дотримання чинного законодавства та встановлених ним умов й обмежень, чіткості процедури. Зокрема, кредитор має можливість здійснювати контроль як за об’єктом позики, так і за діяльністю позичальника. Натомість позичальник не має можливості контролювати діяльність кредитора, він здійснює контроль лише за рухом позиченої вартості.
Більше того, сам контроль не зводиться до перевірки дотримання умов угоди, а включає економічний аналіз й оцінку стану кредитоспроможності позичальника, прогнозування можливого ризику напередодні укладання угоди. На цій основі визначаються відповідні умови надання місцевих позик, що включаються в угоду, які самі по собі стимулюють економну поведінку суб’єктів позики. Тому є підстави говорити про стимулюючу функцію місцевих позик, яка полягає у стимулюванні через різноманітні можливості до участі нових учасників для досягнення максимального результату.
Кириленко О. П. виділяє такі види місцевих позик, що подані на рис. 1.
Рис. 1. Види місцевих позик
Зокрема, основою метою загальних позик є обслуговування поточних потреб органів місцевого самоврядування, що не приносять прибутків. Це – спорудження об’єктів для сфери освіти, науки, охорони здоров’я, адміністративні витрати органів місцевого самоврядування, благоустрій міст. На відміну від загальних, прибуткові позики здійснюються під конкретний інвестиційний проект, реалізація якого матиме відповідну грошову нагороду. Проектні позики призначені для фінансування капіталомістких проектів, для яких характерний довготерміновий період.
Крім наведеної класифікації можна виділити наступні форми здійснення місцевих позик: позики з бюджетів вищого рівня; позики в комерційних банках; бюджетні гарантії при позиках комерційних структур, у тому числі на потребу дохідної частини місцевого бюджету; випуск місцевих цінних паперів. Так, з державного бюджету надаються позики для покриття тимчасових касових розривів. Дані позики перетворюються в прямі дотації, а їхньою особливістю є те, що відповідні ради можуть одержати такі позики на період до трьох місяців. Позики комерційних банків не розвинуті Україні, оскільки залучення банківських кредитів для фінансування потреб органів місцевого самоврядування зумовлюється високими процентними ставками. Надання гарантій під позики комерційних банків також не часто практикується, оскільки при несвоєчасному погашенні кредитів банкам бюджетна гарантія набирає сили, що характерно в сучасних умовах господарювання. Відтак найпоширенішою формою місцевих запозичень є облігації внутрішніх місцевих позик. За їх допомогою мобілізуються тимчасово вільні кошти юридичних і фізичних осіб для фінансування органів місцевого самоврядування.