1.5. Межотраслевые начала в управлении

Возникновение системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомственной разобщенности, особенно при организации управления по отраслевому принципу. Назначением и предпосылками обусловлена главная особенность межотраслевого управления - его координационно-контрольное содержание.

В зависимости от круга субъектов различается межотраслевое управление в широком и узком (специальном) смысле слова.

В широком смысле слова межотраслевое управление есть управленческая деятельность всех органов управления, состоящая в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого значения. Их система, компетенция, структура, методы и формы деятельности образуют организационно-правовой механизм межотраслевого управления. Особенность заключается в направлении работы этого механизма, получающем в его системе организационное, но преимущественно правовое обеспечение. Строго говоря, межотраслевое управление является вариантом территориального управления. Обеспечиваемое ими межотраслевое управление в какой-то мере сопряжено также с территориальным социально-экономическим развитием, и наоборот.

Среди субъектов межотраслевого управления в решении межотраслевых проблем главная роль принадлежит органам общей компетенции. Прежде всего они объединяют и направляют комплексное социально-экономическое развитие на данной территории.

В современных условиях специальное понятие «межотрасле­вое управление», не утратив своего значения, все в большей сте­пени становится условным. Оно может трактоваться в трех аспек­тах: а) как аналог межведомственного управления, состоящего в осуществлении специальных функций, имеющих межведомствен­ное значение. Его субъекты не имеют отраслевой принадлежнос­ти и осуществляют одну или несколько функций, касающихся всех или нескольких федеральных и других органов государственного управления и местного самоуправления (например, Федеральная служба государственной статистики и ее территориальные орга­ны); б) как аналог межведомственного управления, выражающе­гося в осуществлении специальных функций отраслевого профи­ля. Его субъекты имеют отраслевую принадлежность и сферы де­ятельности. Их функции затрагивают интересы других органов постольку, поскольку они осуществляют деятельность, относящу­юся к соответствующей отрасли (например, Федеральная служ­ба по надзору в сфере образования и науки); в) как управление комплексами, в том числе специализированных отраслей. Так, Министерство промышленности и энергетики РФ осуществляет фун­кции по выработке государственной политики и нормативно-пра­вовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-про­мышленного, топливно-энергетического комплекса и т.д.; Мини­стерство транспорта РФ осуществляет функции по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в сфере граж­данской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорож­ного, автомобильного транспорта и др.

Необходимо особо подчеркнуть, что межотраслевое управле­ние по своему существу имеет функциональный характер, по сво­ей сути оно состоит в реализации тех или иных функций, функ­циональном воздействии на те или иные социально-экономичес­кие и иные процессы. Но в одних случаях оно выражается в сугубо специализированных функциях, в других функции являются относительно определенными: когда речь идет о функциях по выработке государственной политики, нормативно-правовом регулировании в данной сфере.

Федеральными органами межотраслевого управления являются Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ (см. раздел 8.2), Федеральная таможенная служба (см. раздел 9.2), Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба государственной статистики и др.

Министерство экономического развития и торговли РФ действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. В соответствии с данным Положением Министерство является федеральным органом исполнительной власти, на который возложена выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере экономики, внешнеэкономической деятельности, торговли, управления федеральным имуществом, вопросов несостоятельности (банкротства) организаций, управления государственным материальным резервом, а также кадастр объектов недвижимости, предпринимательство и малый бизнес. Министерству экономического развития и торговли РФ подведомственны: Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.

Важнейшей задачей Минэкономразвития является разработка и представление в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам формирования программ и планов социально-экономических реформ, прогнозирования и мониторинга социально-экономических процессов в РФ, торгово-экономических отношений с иностранными государствами и государствами – участниками СНГ, формирования единого экономического пространства, внутренней торговли и др.

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом в соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений. Росимущество подведомственно Министерству экономического развития и торговли РФ.

Росимущество осуществляет полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, полномочия по передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам; в его компетенцию входят вопросы приватизации федерального имущества и др.

Федеральная служба государственной статистики, согласно Положению о ней, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны, а также функции по контролю и надзору в области государственной статистической деятельности на территории РФ. Росстат находится в ведении Правительства РФ.

Росстат представляет статистическую информацию Президенту РФ, Правительству РФ, другим органам государственной власти, средствам массовой информации, организациями и гражданам, разрабатывает и совершенствует официальную статистическую методологию для ведения статистических наблюдений, осуществляет сбор статистической отчетности, обеспечивает хранение государственных информационных ресурсов и защиту конфиденциальной и отнесенной к государственной тайне статистической информации и др.

Федеральная служба по тарифам, в соответствии с Положением о ней, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ, и контроль за их применением. ФСТ России является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и контролю по вопросам, связанным с определением (установлением) цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий. ФСТ России находится в ведении Правительства РФ.

В ведении Правительства РФ находится также Федеральная антимонопольная служба (ФАС России). Она осуществляет свои полномочия в соответствии с Положением о ней, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы.

ФАС России самостоятельно устанавливает порядок определения доминирующего положения финансовых, лизинговых организаций на рынке банковских или лизинговых услуг, доминирующего положения участников рынка страховых услуг, негосударственных пенсионных фондов; порядок рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушении антимонопольного законодательства и законодательства о защите конкуренции и др.

Федеральным законом от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" установлены следующие понятия: хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая или некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Недобросовестная конкуренция – любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам – конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Монополистическая деятельность – злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством или иные действия (бездействие), признанные в соответствии с законом монополистической деятельностью.

Доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (хозяйствующим субъектам) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке, или устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, или затруднять им доступ на этот товарный рынок. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, если: а) доля его на рынке определенного товара превышает 50%; б) доля его на рынке определенного товара составляет более 35%, но менее 50%, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта будет установлено антимонопольным органом исходя из относительного размера долей конкурентов на рынке или из других критериев; в) хозяйствующий субъект - субъект естественной монополии на товарном рынке и др.

Законодательством РФ о защите конкуренции устанавливается запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением, запрет на недобросовестную конкуренцию, на действия, ограничивающие конкуренцию и иные формы монополистической деятельности.

Требует тщательной регламентации и контроля деятельность субъектов естественных монополий.

В соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. “О естественных монополиях” естественная монополия - это такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на эти виды товаров.

К числу естественных монополий относятся:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировка газа по трубопроводам;

- услуги по передаче тепловой и электрической энергии;

- железнодорожные перевозки;

- услуги общедоступной электрической и почтовой связи;

- услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов.

Указанным Федеральным законом установлены следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

1) ценовое регулирование;

2) установление обязательных потребителей и минимального уровня их обслуживания;

3) контроль за совершаемыми сделками;

4) применение мер пресечения и ответственности за незаконную деятельность.