7.2. Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов

В управлении использованием и охраной природных ресурсов важная роль принадлежит Министерству природных ресурсов РФ (МПР России), действующему на основании Положения о нем, утвержденного Правительством РФ 22 июля 2004 г. Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, управлению государственным фондом недр и лесным хозяйством, использованию, охране и защите водного и лесного фонда, воспроизводству лесов, эксплуатации и обеспечению безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных), использованию объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемых природных территорий.

Значительная часть деятельности МПР России связана с нормативно-правовым регулированием в указанной выше сфере. Она включает в себя: определение порядка государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также порядка переоформления лицензий на пользование участками недр. Оно издает акты, закрепляющие порядок и методику проведения лесоустройства; утверждает перечень показателей государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, региональные перечни видов общераспространенных полезных ископаемых.

В его компетенцию входит разработка и принятие санитарных правил, регламентирующих мероприятия по защите лесного фонда от вредителей и болезней, положений о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения; правил ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий и т.д.

В его ведении находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство водных ресурсов.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), согласно Положению о нем, утвержденному Правительством РФ 17 июня 2004 г., осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. На него возложена организация государственного геологического изучения недр и экспертизы проектов их изучения; проведения геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр, конкурсов и аукционов на право пользования недрами, а также государственной экспертизы информации о разведанных полезных ископаемых.

В его компетенцию входит выдача, оформление и регистрация лицензий на пользование недрами; принятие решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр. Оно осуществляет рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений полезных ископаемых и т.д.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства. Его правовой статус определен в Положении о нем, утвержденном Правительством РФ 16 июня 2004 г.

В соответствии с названным Положением Рослесхоз организует проведение лесоустройства; деятельность государственной лесной охраны РФ; оказание лесопользователям помощи в выборе способов воспроизводства лесов; предоставление участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование, а также заключение соответствующих договоров; согласование мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов; выдачу разрешений на проведение в лесном фонде работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования и т.д.

Оно осуществляет государственный мониторинг лесов, учет лесного фонда; установление возраста рубок; ведение государственного лесного кадастра; проведение мероприятий по охране и защите лесов, борьбе с вредителями и болезнями леса и лесными пожарами.

Ему предоставлено право направлять материалы о нарушении лесного законодательства в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, в органы внутренних дел, прокуратуру, предъявлять в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба, причиненному лесному фонду, о взыскании неустоек за нарушение лесохозяйственных требований; ограничивать и приостанавливать права пользования участками лесного фонда; запрещать на период высокой пожарной опасности в лесах посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств и т.д.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), согласно Положению о нем, утвержденному Правительством РФ 16 июня 2004 г., осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

В его компетенцию входит организация перераспределения водных ресурсов водных объектов, находящихся в федеральной собственности; подготовки заключения о восстановлении и охране водных объектов; подготовки и осуществления противопаводковых мероприятий, мероприятий по проектированию и установлению водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, а также по предотвращению и ликвидации вредного воздействия вод; проведения государственной экспертизы схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.

Ему предоставлено право приостановления действий и аннулирования лицензий; осуществление разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственного мониторинга водных объектов, учета поверхностных и подземных вод и их использования; утверждения нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водопользования.

Определенными функциями по нормативно-правовому регулированию в сфере использования и охраны природных ресурсов наделена Федеральная служба по экологическому, технологи-ческому и атомному надзору (Ростехнадзор), находящаяся в ведении Правительства РФ. В этом направлении своей деятельности она определяет требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду; порядок выдачи и форму разрешений на выбросы вредных веществ; принимает расчетные инструкции по определению состава и количества вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, и т.д.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является органом государственного горного надзора; специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, а также в области охраны атмосферного воздуха. В пределах своей компетенции она осуществляет контроль и надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, с целью обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства, стандартов, норм, правил по охране недр, а также предупреждения и устранения их вредного влияния на людей, окружающую среду; за соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей природной среды (осуществление экологического контроля), охраны атмосферного воздуха.

Ее контрольно-надзорные полномочия реализуются также в процессе лицензирования соответствующей деятельности, выдаче разрешений, например, на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух.

На нее возложена организация и проведение государственной экологической экспертизы проектов правовых актов, международных договоров РФ, реализация которых может повлечь негативные воздействия на окружающую среду, а также нормативно-технических и инструктивно-методических документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может воздействовать на окружающую среду; проектов развития отраслей экономики; технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, ликвидации организаций, иных объектов хозяйственной деятельности, осуществление которых может оказывать воздействие на окружающую среду и т.д.

По результатам контроля и надзора Служба вправе применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера к юридическим и физическим лицам, направленные на недопущение или пресечение нарушений в рассматриваемой сфере.

В рассматриваемой области активную роль играет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), которое находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ. Положение о Роснедвижимости, утвержденное Правительством РФ 19 августа 2004 г., возложило на него организацию создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра; проведения территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности; подготовки землеустроительных материалов для установления Государственной границы РФ, границ субъектов РФ и муниципальных образований.

Агентство осуществляет государственную кадастровую оценку земель; ведение государственного земельного кадастра; утверждение заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации; предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра и т.д.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, руководствуясь при этом Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Правительством РФ 19 ноября 2002 г. В этом направлении деятельности оно осуществляет контроль за соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков; за использованием земель по целевому назначению; за своевременным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии; за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений и т.п.

На него возложена организация государственного мониторинга земель в РФ, проведение проверок по вопросам соблюдения земельного законодательства, требований по охране и использованию земель.

При характеристике системы государственного управления в области использования и охраны природных ресурсов необходимо обратить внимание на особый режим, установленный для национальных природных парков (НПП РФ). Это природоохранительные учреждения, территория (акватория) которых включает природные комплексы и объекты особой экологической и иной ценности, предназначенные для использования в природоохранных, научных и культурных целях. Создаются они Правительством РФ по представлению органов исполнительной власти субъектов РФ или специально уполномоченных на то государственных органов. Управление НПП осуществляется органами, определяемыми Правительством РФ. Будучи объектами исключительно федеральной собственности, они находятся в ведении указанных органов.

На территории НПП запрещается всякая деятельность, угрожающая существованию природных комплексов (например, разработка полезных ископаемых, свал леса, строительство магистральных дорог). Соблюдение режима НПП обеспечивается государственными инспекторами по их охране, которые вправе приостанавливать противоречащую природоохранному законодательству и режиму НПП деятельность граждан и должностных лиц, изымать у нарушителей продукцию и орудия незаконного природопользования, составлять протоколы об административных правонарушениях и т.д. Исполнительные органы субъектов РФ вправе создавать государственные заповедники, заказники.

В законодательстве все эти полномочия связываются с осуществлением экологического контроля, экологического мониторинга и экологической экспертизы.

Государственный экологический контроль заключается в наблюдении за состоянием окружающей природной среды и ее изменениями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, а также за соблюдением требований природоохранного законодательства. По своей природе это - административный контроль (надзор), так как его задачи и полномочия фактически реализуются органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Государственная экологическая экспертиза - специфический вид государственного контроля в области охраны природы, целью которого является проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества. Экспертизе подлежат проекты генеральных планов застройки (развития) городов и территорий; технико-экономические обоснования и проекты на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, ликвидацию предприятий, объектов, зданий и сооружений независимо от принадлежности; проекты комплексных схем охраны и использования земельных, водных, лесных и других природных ресурсов и т.д. Экспертиза проводится за плату. Экспертное заключение содержит оценку объекта экспертизы и вывод о допустимости и возможности принятия решения о его реализации. Отрицательное решение влечет за собой доработку материалов по объекту и представление их на повторную экспертизу. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы утверждено Правительством РФ 11 июня 1996 г.

Экологический мониторинг - наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйственной деятельностью. По существу мониторинг является элементом системы государственного контроля в области использования и охраны природных ресурсов.

Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2000 г. утверждено Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды. Главное содержание этой службы составляют экологические контроль, мониторинг и экспертиза. Служба организована для наблюдения за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими и биологическими процессами, уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов и последствиями этого влияния на растительный и животный мир; обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния. Данная функция осуществляется Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), руководство деятельностью которой осуществляет Правительство РФ, выполняет отдельные функции и полномочия по принятию нормативных правовых актов в области гидрометеорологии, окружающей природной среды. Положение о ней, утвержденное Правительством РФ 23 июля 2004 г., возложило на Службу определение порядка централизованного учета документов Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении; принятие инструкции о порядке организации и проведения государственного надзора за работами по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы; определение требований при проведении наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, сборе, обработке, хранении и распространении информации о состоянии окружающей природной среды.

В пределах своей компетенции она осуществляет ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды и т.д.

В своей деятельности названная служба руководствуется Федеральными законами “О гидрометеорологической службе” от 19 июля 1998 г.; “Об охране атмосферного воздуха” от 4 мая 1999 г.; Положением о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды, утвержденным Правительством РФ 23 августа 2000 г.; а также Положением о самой Федеральной службе.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет функции мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения. Данная Служба осуществляет государственный надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории РФ. Ее контрольно-надзорные полномочия реализуются в процессе выдачи лицензий на выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления.

В пределах своей компетенции она осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха, водных объектов в части поверхностных водных объектов, континентального шельфа, состояния исключительной экономической зоны РФ; обеспечивает функционирование на территории РФ пунктов гидрометеорологических наблюдений.

Она вправе применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и пресечение нарушений объектами надзора обязательных требований в установленной сфере деятельности, и принимать меры по ликвидации последствий этих правонарушений и т.д.

Значительная роль в области охраны природных ресурсов принадлежит Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Положение о которой утверждено Правительством РФ 30 июля 2004 г. Основное назначение Службы состоит в осуществлении функций контроля и надзора в сфере природопользования. Эти функции осуществляются ею в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), а также в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Контроль и надзор осуществляются Службой за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе.

Контрольно-надзорные функции реализуются Росприроднадзором в процессе выдачи лицензий на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ; оборот диких животных, принадлежащим к видам, занесенным в Красную книгу РФ; добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства; ввоз (вывоз) в РФ экологических коллекций, видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения; экспорт диких животных, дикорастущих растений, лекарственного сырья растительного и животного происхождения; экспорт рыбы и т. д.

На нее возложена организация и проведение государственной экологической экспертизы проектов правовых актов РФ и ее субъектов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на природные ресурсы, а также нормативно-технических и инструктивно-методических документов органов государственной власти РФ, призванных регламентировать хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на использование природных ресурсов и т.д.

По вопросам установленной сферы деятельности Служба осуществляет мониторинг объектов животного мира, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря РФ; ведение Красной книги РФ; кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Органы и службы, осуществляющие контрольно-надзорные функции в области природопользования и охраны природных ресурсов, в частности, органы охраны недр, водных ресурсов, рыбоохраны, органы лесного хозяйства, органы, осуществляющие надзор за соблюдением правил охоты и т.д., наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначению административных наказаний виновным (см. главу 8 Кодекса РФ об административных правонарушениях).