1. Основы административно-правовой организации управления экономикой, современность и государственное управление

1.1. Необходимость и характер государственного управления

Разрушение СССР, смена социально-экономической и поли­тической систем в России, криминальный передел собственности обострили внимание к проблемам социально-экономической роли государства, в частности, государственного управления. Не без умысла активизировалась пропаганда мнения о том, что государственное управление несовместимо с рыночной экономикой, является фактором, препятствующим социально-экономическому развитию. Есть точка зрения о необходимости убрать государственные регуляторы из этой сферы.

Продолжающиеся экономическая, административная и политическая реформы, так или иначе, затрагивают проблематику государственного управления. На этом фоне обозначились две позиции: а) о необходимости усиления роли государства в преодолении трудностей, сопряженных с социально-экономическим развитием; б) о необходимости исключения вмешательства госу­дарства в экономику, в сферы образования, здравоохранения, культуры и др. и замены его рыночными регуляторами. Последняя связана с недооценкой государства, государственного управления, граничащей с отрицанием их позитивной роли в указанных сферах, что является ошибочным.

Во-первых, взаимодействие и взаимовлияние экономики и государства объективны, хотя их характер и определяющие факторы не являются постоянными. Роль государства в новых условиях не только изменяется или ослабевает, но в известном смысле возрастает. Экономика, социально-культурная жизнь в обществе не существуют изо­лированно от государства и права, происходящие здесь процессы взаимосвязаны, их нельзя рассматривать отдельно один от другого и вне функционирования общества в целом.

В наших условиях государство призвано вырабатывать стра­тегию социально-экономического развития, создавать условия для формирования и развития рыночных отношений, упреждать сти­хию рынка, ограничивать или вовсе исключать рыночные отно­шения там, где они способны причинить вред обществу и граж­данам. Важнейшими направлениями деятельности государства являются развитие национальной экономики в целом, обеспече­ние сбалансированности общегосударственных и локальных соци­ально-экономических процессов в условиях рыночной экономики, создание условий для эффективного предпринимательства и т.д.

Во-вторых, иногда государственное управление и регулирова­ние сводится к "вмешательству" государства в экономику и т.д., что представляется ошибочным. Государственное управление не исключает и не может исключать "вмешательства", но оно воз­можно в трех случаях, нетождественных нормальному процессу управления: а) для пресечения нарушений законода-тельства, злоупотреблений хозяйствующими субъектами правами, влекущих вредные для общества и граждан последствия (например, ценового сговора между субъектами естественных монополий необходимости устранения экстремальных ситуаций. Вмешательство в подобных случаях является правомерным, но отнюдь не выражающим сущность нормального процесса государственного управления; б) неправомерные действия органов исполнительной власти и должностных лиц, ограничивающие и ущемляющие права и законные интересы хозяйствующих субъектов и индивидуаль­ных предпринимателей. Такого рода действия — антиподы нор­мальному управлению; в) избыточное регламентирование и фор­мализм в отношениях хозяйствующих субъектов и предпринимателей с органами управления. Нередко они являются следствием пробелов или несовершенств законодательства, что противоречит научно обоснованному государственному управлению.

В-третьих, без активной роли государства невозможно обеспечить надлежащий режим в сфере рынка субъектов естествен­ных монополий; необходимую сбалансированность рыночного са­морегулирования и государственного регулирования; создание наиболее благоприятных социально-экономических, организаци­онных и правовых условий предпринимательской деятельности; экономическую и национальную безопасность, в том числе защиту внутреннего рынка от внешней экспансии; укрепление обороноспособности страны; осуществление масштабных мер по сниже­нию уровня бедности граждан и повышению качества их жизни и т.д.

Государству принадлежит ключевая роль в выработке и осуществлении стратегии постиндустриального технологического социально-экономического развития России.

В-четвертых, рыночное саморегулирование – не панацея, оно может привести к анархии и хаосу. Необходимы правильные пропорции сбалансированности рыночного саморегулирования и государственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их может только активная деятельность государства.

В-пятых, частная собственность порождает “экономическую” власть более изощренную и жесткую по своей принудительной силе, чем тоталитарная государственность власть. Ограничить такую власть может только государство.

В-шестых, государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными возможностями для стимулирования ее эффективного функционирования.

В-седьмых, государство призвано упреждать негативные последствия деятельности организаций, являющихся естественными монополистами (транспорт, связь, энергетика и др.), и в необходимых случаях вводить те или иные ее ограничения, то есть устанавливать режим в сфере рынка субъектов естественных монополистов.

Поэтому дух и буква многих статей Конституции РФ предполагают активное влияние государства на экономические и социально-культурные процессы. Иначе говоря, активная роль государства в руководстве экономической и социально-культурной сферами определена актом высшей юридической силы. На практике она уже получила свое юридическое выражение в интенсивном правотворчестве, направленном на регулирование отношений в этих сферах и прежде всего на формирование рынка.

Управление экономическим развитием заключается в разработке и обосновании приоритетных, наиболее перспективных и эффективных направлений развития экономики России, ее регионов, отраслей и секторов экономики. Сфера экономики, как объект государственного управления, охватывает ряд входящих в ее систему блоков: промышленный, агропромышленный, жилищный, строительный, транспортный, связи, торговли, финансовый и ряд других комплексов.

В споре о соотношении экономических и административных методов в управлении экономикой реалистичной представляется точка зрения, говорящая о необходимости научно обоснованного использования экономических и административных инструментов государственного регулирования.

Признавая государство и принцип разделения властей, алогично игнорировать либо недооценивать государственное управление. Именно оно представляет собой форму реализации исполнительной власти.

Негативная тональность в отношении к государственному управлению проявляется также в высказываниях о необходимости вытеснения административной системы из управления этими сферами. Они во многом совпадают с упомянутым выше мнением и являются следствием непонимания сути административных систем, либо мифов из области государственного строительства. Ведь органы исполнительной власти, создаваемые для стимулирования госу-дарством рыночной экономики, также относятся к административной системе. Все дело в том, какова административная система и какова социальная ценность такой системы, определяемая результатами ее функционирования. Но без административной системы, то есть без системы управления, невозможно осуществление исполнительной власти, организационно-правовой механизм которой и есть административная система.

Общий переход к рыночным отношениям, существенные изменения в государственном устройстве, конституционное признание местного самоуправления предопределили новые мотивы в идеологии государственного управления. Его понятие не должно подменяться лишь понятием “административное подчинение”, а государственное управление экономикой и социально-культурной сферой нельзя сводить лишь к прямому управлению деятельностью конкретных предприятий и учреждений вышестоящими органами на основе отношений по принципу “власть - подчинение”. В стране уже проведен комплекс мер, стимулирующих самостоятельный поиск, выбор и реализацию направлений переориентации или развития предприятий и учреждений.

Государственное управление, как и социальное управление вообще, – есть властная деятельность. Но власть может проявляться по-разному: “жестко”, в командном, непосред-ственном распорядительстве; императивных предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т.д., ограничивающих самостоятельность и гасящих инициативу; она может выражаться также и в “мягкой” форме: нормативном регулировании, широком использовании дозволений и рекомендаций, координации, направлении деятельности, содействии и оказании помощи и т.д.

Несомненная предпочтительность “мягкого” варианта управления общественными процес-сами не исключает элементов “жесткого”. Установка только на преимущественно жесткое управление противоречит уже заданной модели развития нашего общества.

Принципиально изменяется влияние государственного управления на процессы в обществе и в другом аспекте. Государственным управлением по-прежнему охватываются все те же отрасли и сферы общества. Но его роль в целом, а также в отдельных отраслях и сферах становится иной. Имеются отрасли, сферы (их объекты), которые находятся в управлении:

а) государства, например, атомная промышленность, оборона и др. Вкрапление в управление этими отраслями общественных начал не меняет его государственного характера;

б) государственных и негосударственных структур. Объекты ряда отраслей и сфер находятся и в государственном, и негосударственном управлении. Такое “расщепление” имеет место в большинстве отраслей экономики и социально-культурного строительства (промышленности, сельском хозяйстве, здравоохранении, народном образовании и др.);

в) в совместном управлении государственных и негосударственных структур. Оно возможно в различных вариантах. Во-первых, представители государства входят в состав органов управления негосударственных организаций, в которых имеется доля государственной собственности (акционерных обществ); во-вторых, отдельные негосударственные органы наделяются государством отдельными государственными полномочиями (например, органы местного самоуправления); в-третьих, в реализации принципа долевого государственного и коммерческого финансирования программ, проектов;

г) негосударственных структур. Это отдельные негосударственные предприятия, учреждения и организации. Они действуют на началах внутреннего самоуправления.

Государственное управление осуществляется в основном на двух уровнях: а) федеральном; б) субъектов Российской Федерации. Исключение составляет сохранение в отдельных регионах местного государственного управления, а также возложение на органы местного самоуправления выполнения отдельных государственных функций. В этих случаях их деятельность не лишена государственного характера.