2) Стратегическое планирование, 3) Управление программой, 4) Результаты и отчетность.

Каждому разделу приписывается определенный вес: соответственно 20, 10, 20, 50.

Разделы состоят из вопросов, которым также приписываются веса. Веса складываются,

чтобы получить окончательный рейтинг программы: эффективный, скорее эффективный,

адекватный, неэффективный. В исключительных случаях может быть дан ответ, что

результат оценки определить невозможно. В 2006 году был разработан Интернет-сайт

http://www.expectmore.gov, на котором размещаются результаты рейтинговой оценки всех

правительственных программ.

Оценка результатов реформ

Кроме PART в рамках реформ были разработаны и другие методы оценки

эффективности. Едва ли не впервые за всю историю преобразований государственного

аппарата в США был предложен иструмент позволяющий, осуществлять систематический

мониторинг хода административной реформы в отдельных государственных органах.

Этот инструмент получил название Контрольный лист Президентской программы

управления (PMA's Scorecard). Контрольный лист предназначен для оценки успехов,

достигнутых государственными органами в реализации 5 ключевых направлений

Программы. Он основан на системе простых и наглядных графических показателей:

оценки госорганам выставляются в виде кружков красного (неудача), желтого (частичное

достижение целей) и зеленого (успех) цвета.

Если основываться на результатах применения Контрольного листа, можно сделать

вывод, что в ходе реформ 2000-х годов удалось достичь заметных успехов. В 2001 году

лишь одно из 26 оцениваемых ведомств смогло получить хотя бы один зеленый кружок,

тогда как в июне 2007 только три государственных органа не имели зеленого статуса хотя

бы по одному из направлений реформы. Интересно, что в числе неудачников оказались

играющий ключевую роль в реформе Комитет по управлению и бюджету и обласканное

вниманием в последние годы Министерство обороны. Тем не менее, не стоит

переоценивать (впрочем, как и недооценивать) эти данные. Необходимо понимать, что

Контрольный лист предназначен для оценки промежуточных результатов (принятие

нормативных правовых актов, разработка Интернет-сайтов и т. д.), однако он мало что

говорит о достижении конечных целей реформы. Реформы государственного управления

в США продолжаются и, представляется, что время для подведения их итогов еще не

пришло.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ.

Немного истории.

Французское государство представляет эталон развитой и глубоко укорененной в

национальной почве бюрократической системы, корни которой уходят во времена

абсолютизма, а в определенном смысле - и гораздо дальше. Ведь французская

концепция государства прежде всего как единой централизованной административной

системы, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использовала

в качестве образца Римскую империю, принципы организации которой были восприняты и

развиты средневековыми французскими легистами. На практике традиция сильного

центрального правительства восходит к ХYII веку – временам Ришелье, а затем -

правлению Людовика ХIY1. Революция, как отмечал А.де Токвилль, дала новый толчок

развитию централистских начал2. Наполеон __________же довел эту тенденцию до предела.

Местное управление было подчинено министрам. Еще в период его Консульства страну

разделили на департаменты во главе с назначенными из центра префектами, a во главе

коммунальных округов поставили су-префектов. "Это подчинение усугубляется в эпоху

Империи. В то же время возрастает престиж административных чиновников, как

представителей более сильной, чем прежде, и лучше вооруженной центральной власти.

В провинциях и коммунах исчезает всякая независимость. Защищенные против всякого

протеста... агенты правительства становятся всемогущими."3 Лишь к концу прошлого века

абсолютному доминированию центра были поставлены некоторые пределы. Но общий

вектор, не говоря о традиции, сохранились, во всяком случае, вплоть до самых недавних

времен.

Любопытно, что французская система администрации вомногом представляла для

России нечто вроде недостижимого идеала упорядоченной государственной

организации. И они действительно были во многом похожи (разумеется, не

эффективностью, а внешними чертами), особенно в некоторые исторические периоды. К

сожалению, советские "специалисты побуржуазной государственной службе" в своих

идеологизированных работах, как правило, избегали подобных "щекотливых" аналогий и,

тем более, серьезного сравнительного анализа4.

Суть французской государственной службы - закрытая и подробно

регламентированная система административной карьеры с присущим ей духом

иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Разумеется, время вносило

в нее некоторые коррективы, но основополагающих принципов они не касались. Даже

"Закон об общем статусе чиновников", принятый в 1946г. - в период максимального

влияния в стране левых сил - в сущности, не так много изменил. А Конституция 1958г.

отразила классические для Франции взгляды Ш. де Голля, считавшего полностью

подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ

Пятой Республики. Уже в 1959г__________. Президент, используя полученное по Конституции право,

издал новый ордонанс о статусе чиновничества. Он внес в Закон 1946г. не очень много

поправок, но все они имели одну направленность - усиление иерархичности и

подчиненности чиновничества политической власти.

Однако было бы неверным думать, что эта идеология оставляла за чиновниками лишь

роль "винтиков" или "приводных ремней" власти. Ее более тонкуюсуть выразил в своей

книге "На службе нации" деголлевский премьер-министр М.Дебре. Подчеркивая, с одной

стороны, что публичные службы должны подчиняться приказам правительства, которое

несет все заботы о государстве, он в то же время писал, что администрация должна

брать на себя инициативу в исследованиях, предложениях и в исполнении решений

власти5. В настоящее время в практике превалирует не "теория пассивного подчинения",

предполагающая исполнение любого законного приказа "без колебаний и недовольства",

а "теория разумного управления", признающая за чиновником право на внесение

начальнику своих замечаний до исполнения приказа и, в случае его подтверждения,

определенные возможности маневра в его исполнении. Таким образом, субординация

должна сочетаться с автономией чиновника. При этом субординация преобладает в

отношениях внутри административного корпуса, а автономия - во внешних отношениях

исполнительной власти с другими ее ветвями и гражданами.

Концепция карьеры.

Концепция карьеры или закрытой госслужбы в ее современном варианте, разумеется, не

означает ее сословной или какой-либо иной изолированности от общества. Во-первых,

она значит, что, в отличие от системы найма или открытой госслужбы, (действующей,

например, в США), правовой статус французского карьерного чиновника в большей мере

учитывает отличную от всех прочих специфику его работодателя - государство - и потому

регулируется нормами не трудового, а административного права и права

государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон,

особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения,

налагаемые на работника в обмен на компенсацию - как моральную (возможность

служить "самой"власти), так и материальную. Во-вторых, система ориентирована на то,

что человек, однажды поступивший на госслужбу, как правило, останется на ней всю свою

трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной "лестницы" (отсюда –

«концепция карьеры»).

Концепция карьеры имеет во Франции достаточно серьезное идеологическое

обоснование. Прежде всего, она основана на понимании госслужбы как особой, отличной

от всех прочих, профессии, требующей от человека особых качеств и полной отдачи в

служении государству. Далее, она дает служащему уверенность, что добросовестное

выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно

растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе

у государства наиболее ценные для нее кадры, нужно, чтобы она обладала высоким

общественным престижем, а сами служащие - некоторыми привилегиями6. Помимо всего

прочего, считается, что стабильный госаппарат - единственный надежный балансир,

обеспечивающий устойчивость государства в условиях периодически сотрясающих

страну перемен политического курса и порой непредсказуемых изменений политических

настроений и симпатий населения.

Однако, с другой стороны, очевидно, что она имеет и ряд недостатков. Несменяемость

кадров ведет к инерционности и даже окостенению апппарата, что может особенно

негативно проявиться в периоды политических, социальных и технологических перемен.

Кроме того, система гарантированной отриска карьеры зачастую поощряет

посредственность и нерассуждающее послушание, препятствуя выдвижению

инициативных и динамичных людей. Тому же способствует и неизбежный при подобной

системе приоритет стажа над деловыми качествами, что очевидно, например, при

анализе истории российской "Табели о рангах". Короче говоря, несменяемость кадров и

эффективность системы управления далеко не всегда идут рука об руку.

Не претендуя на вынесение универсального суждения о сравнительной ценности

названных и иных предполагаемых достоинств и недостатков системы закрытой карьеры,

думаю все же, что в современных условиях, при современных требованиях к управлению

баланс в целом скорей отрицательный. Не случайно ведь наблюдаемое практически во

всех развитых странах движение к приданию госслужбе большей открытости и гибкости.

Впрочем, мы вернемся к этому вопросу в конце нашего разговора о французской

государственной службе. Пока же сконцентрируемся на рассмотрении ее основных

принципов и особенностей в ее нынешнем состоянии, т.е. в том виде, как она существует

после последней ее реформы в 1983-84г.г. При этом речь пойдет о системе центральной,

а не местной госслужбы, которая заслуживает специального рассмотрения7.

В сущности, реформа 80-х годов внесла лишь два существенных изменения в

сложившуюся систему, причем оба они коснулись, главным образом, местной госслужбы:

во-первых, на нее была также распространена система карьеры и, во-вторых, в рамках

общего курса на ограниченную децентрализацию местные органы наделили

определенной автономией в регламентации и решении кадровых и иных вопросов

относительно своего аппарата (что было, на мой взгляд, чересчур громко названо

"выдвижением на первый план принципа свободного управления местными

коллективами"). Но, повторяю, мы, в основном, будем говорить о традиционном стержне

французской системы власти - госслужбе центральной. При этом, учитывая силу

французской легалистской традиции и соответствующий ей уровень юридической

проработки вопросов, представляется целесообразным в данном случае (в отличие от,

скажем, анализа госслужбы англо-саксонских стран) сделать акцент именно на

нормативистском описании и анализе предмета.

Итак, юридической основой ее статуса являются Конституция 1958г., Закон от 13 июля