4. Региональная политика

Важным элементом бескризисного развития считается обеспечение равномерного регионального экономического развития, устранение региональной экономической асимметрии. Это означает, что уровень и условия жизни в отдельных регионах не должны резко отличаться друг от друга, для того, чтобы не происходил процесс резкого перелива и концентрации населения из одних регионов в другие, не создавался опасный уровень социальной напряженности в наиболее благоприятных регионах. Рациональное размещение населения, как за счет внутреннего его перераспределения, так и за счет притока извне, сглаживает региональные противоречия, устраняет внутреннюю социально-экономическую напряженность. Любое цивилизованное государство следит за тем, чтобы не происходила чрезмерная концентрация населения и экономики в одних регионах и запустение в других.

Не случайно в рамках Евросоюза, в Комиссии европейских сообществ (Правительство ЕС) создана и действует Генеральная дирекция по региональной политике во главе с комиссаром (министром), а при Европарламенте - Специальная комиссия по региональной политике.

Главной целью этой политики является поддержание такого экономического развития регионов, которое обеспечивает занятость необходимой численности населения и, следовательно, рациональные миграционные потоки, поддерживался баланс населения.

В силу специфических особенностей миграционных процессов, зависимости от всего комплекса социально-экономических и природных факторов, политика, проводимая в отношении их регулирования, не может не находиться во взаимодействии с:

1. Социальной политикой в целом и всеми ее составляющими, т.к. миграционные процессы являются только следствием притягивающих социальных факторов. Кроме того, они и сами становятся следствием социального неблагополучия. Меры социальной политики выступают на первый план при оказании государственной поддержки тем категориям мигрантов, которые переезжают на новое постоянное или временное место жительства под воздействием преимущественно выталкивающих факторов в экстренном порядке.

2. Демографической политикой. Являясь важной составляющей демографического процесса, миграционные процессы влияют на демографическую ситуацию. В одних случаях они способствуют снижению “демографического давления”, в других позволяют компенсировать естественные потери населения. Миграция населения способна привести к существенным изменениям в половозрастной структуре населения отдельных регионов страны. Миграционная политика выступает как важный компонент демографической политики.

3. Геополитикой, т.к. выступает мощным рычагом к перераспределению населения по территории страны. Численность населения отдельных регионов, его национальный и конфессиональный состав во все времена являлись либо средством, либо объектом экспансии. Кроме того, применительно к политике в области внешней миграции, необходимо учитывать двусторонние отношения с разными государствами, наличие партнерских и союзнических отношений с ними.

4. Национальной политикой. В связи с тем, что одной из важнейших групп факторов субъективного, психологического характера, воздействующих на миграционные процессы, является сложившийся жизненный стереотип, или жизненный стандарт, зависящий в первую очередь от этнических особенностей и обычаев, миграция населения находится в тесной связи с этническими процессами.

5. Но наиболее тесная взаимозависимость и взаимосвязь существует, как уже отмечалось между миграционными и экономическими процессами, а следовательно, между миграционной и экономической политикой, а с точки зрения территориального перераспределения населения, с ее региональной составляющей. Социально-экономические миграционные процессы находятся в тесной связи с движением капиталов. Экономическая политика, в том случае, если она есть, определяет необходимые региону население и трудовые ресурсы, а также меры экономического стимулирования миграционного притока (оттока) населения в нужных масштабах и направлениях.

Кроме внешней миграционной политики, как правило, иммиграционной, всегда существует и политика в отношении размещения населения и внутри страны, которая в том числе воздействует на распределение иммиграционных потоков.

Рациональное размещение населения способствует эффективному функционированию экономики, сглаживает региональные противоречия, устраняет внутреннюю социально-экономическую напряженность. Любое цивилизованное государство следит за тем, чтобы не происходила чрезмерная концентрация населения и экономики в одних регионах и запустение в других. Размещение населения или его перераспределение осуществляется в форме внутренних переселений.

Воздействовать на миграционное поведение населения можно, используя весь комплекс административных, правовых и экономических рычагов управления. Причем в любом государстве это функция исключительно центрального правительства. Однако она реализуется с помощью региональной экономической политики путем воздействия на социально-экономическую ситуацию в регионах и их миграционную привлекательность.

Регулирование регионального развития осуществляется в странах с самым разным государственно-политическим устройством. Отличаются лишь формы воздействия на миграционное поведение населения. По-своему интересный и успешный опыт региональной экономической политики имеется и в федеративных государствах (США, Канаде, Германии, Австрии и др.) и в унитарных республиках (Франции, Италии и др.) и в монархиях парламентского типа (Великобритании, Нидерландах, Испании, Швеции и др.).

Да и собственный опыт в России, как государства с обширной территорией и самым большим разнообразием региональных условий жизни и хозяйственной деятельности, нельзя сбрасывать со счетов. Благодаря целенаправленной региональной экономической политике по освоению восточных территорий, в относительно сжатые сроки в эти регионы перераспределено согласно переписи населения 1897 года из 60 губерний России почти 2,4 млн. человек. Не менее внушительными были и масштабы переселения в эти районы в бывшем СССР. Однако нельзя не признать, что в тот период перераспределение обеспечивалось с помощью административных рычагов, что привело к нарушению прав граждан на свободу передвижения.

Административные меры являются эффективными только в случае подкрепления их экономическими стимулами, которые обеспечивают совпадение интересов государства и отдельного гражданина.

Как следует из международного и отечественного опыта, развитие региональных экономических систем и их функционирование не может осуществляться на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводила к нарастанию разного рода противоречий, способных разрушить целостность национальной экономики и общества. Со времен первых экономических кризисов необходимость государственного регулирования экономического развития стала аксиомой. Поэтому забота о пространственной организации хозяйства страны, о размещении производительных сил вообще и населения в частности является непременной функцией любого государства, безусловным рефлексом его самосохранения. Опыт проведения рыночных реформ в России доказал эту истину еще раз.

Не случайно, что современные системы регулирования в странах с рыночной экономикой стали складываться в период мирового экономического кризиса 30-х годов прошлого столетия (особенно в США), приобрели более развитые формы после второй мировой войны (особенно в Западной Европе) и периодически реформируются в последние десятилетия.

Активизация деятельности правительств в этой сфере отражает понимание того, что без решения региональных проблем нельзя достигнуть провозглашаемых правительствами большинства развитых стран национальных целей: эффективной занятости, улучшения качества жизни, социально справедливого распределения доходов, стабильного, устойчивого экономического роста.

Миграционная политика – одна из непременных составляющих формирования культуры толерантности в обществе.

Кроме федеральных органов власти, ответственных за реализацию миграционной политики и так или иначе влияющих на уровень толерантности к иммигрантам, следует выделить и региональные, к числу которых относятся:

- Управление по делам миграции на территории Свердловской области,

- Центр паспортно-визовой работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства ГУВД Свердловской области (Управление по делам миграции и Центр паспортно-визовой работы в ближайшее время будут объединены в одну организацию);

- межведомственная комиссия при Правительстве Свердловской области по вопросам привлечения и использования иностранных работников;

- а также муниципалитеты.

Положение мигрантов в Свердловской области.

Впервые Россия столкнулась с миграционными проблемами после распада СССР в 1991 году. В страну хлынули бывшие соотечественники, вмиг не по своей воле оказавшиеся за границей и не желающие терять связь с Родиной. Свердловская область приняла за 11 лет (с 1991 по 2002 годы) более 120 тысяч человек. Многие вынужденные мигранты вынуждены были покинуть свои дома и нажитое имущество и начинать жизнь на новом месте.

Лишь каждый десятый из них получил в Свердловской области статус вынужденного переселенца, а значит пусть и небольшую, но все же государственную поддержку и помощь в получении жилья или ссуды (субсидии) на жилищное обустройство. Часть людей просто не обращалась в миграционную службу и не знала о своих правах, часть получила отказ в предоставлении статуса из-за того, что не могла представить доказательства фактов преследования. Большинству переселенцев пришлось обустраиваться на новом месте, рассчитывая лишь на себя и на свои силы.

Многие обязательства, взятые на себя федеральным центром, оказались невыполненными. Тем не менее в Свердловской области с 1993 по 2001 годы было выдано 2377 беспроцентных ссуд на покупку (строительство) жилья, предоставлено 495 квартир.

Среди стоящих на учете в миграционной службе граждан в те годы преобладали русские по национальности (80%). Среди других – татары (2%), башкиры (2%), украинцы (1%).

Во время действия первого российского Федерального Закона «О гражданстве Российской Федерации» переселенцам было сравнительно легко приобрести российское гражданство, практически все сразу после переезда могли рассчитывать на получение пенсии, пособий. Однако, уже мигранты первой волны, представители коренных для Урала национальностей, говорили, что им крайне нелегко начать жизнь на новом месте. Причиной плохого неудовлетворительного психологического состояния они называли отличие в образе жизни, отмечали также недоброжелательное отношение и неприязнь по отношению к себе.

Сотрудники Екатеринбургского общества «Мемориал Г.Л.Шубина и И.Ю.Некрасова проводили мониторинг положения мигрантов в Свердловской области в 2001 году (июнь-декабрь). Исследование проводилось в областном центре - Екатеринбурге, в двух промышленных городах - Нижнем Тагиле и Краснотуринске, в сельской местности - Камышловском и Белоярском районах. В ходе исследования было обработано 320 анкет, причем респонденты заполняли анкету не только от своего имени, но и от всей семьи.

В числе прочих проблем изучалась проблемы адаптации мигрантов. Многие семьи отметили отсутствие понимания со стороны окружающих. Отношение к себе местного населения как доброжелательное отметили лишь 42% опрошенных, 43% оценили отношение к себе как равнодушное. Недоброжелательное отношение мигранты ощущали в основном со стороны государственных служащих, лишь несколько человек отметили плохое к себе отношение со стороны соседей и сослуживцев.

Нелегко пришлось и детям. Несоответствие учебных программ, отсутствие учителей в странах СНГ, приводило к тому, что некоторые дети при поступлении в школу принимались на 1-2 класса ниже.

В эти же годы наблюдался резкий приток в Россию трудовых мигрантов из стран СНГ, которые пользуясь либеральными положениями российского законодательства практически беспрепятственно стихийно приезжали в Россию на заработки. Вследствие этого сложилась довольно неуправляемая ситуация в российской миграционной политике, связанная в первую очередь с неразвитостью и неурегулированностью федерального и, как следствие, регионального законодательств.

Только в 2002 году были приняты и вступили в силу новые Федеральные Законы «О гражданстве Российской Федерацией» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В это же время были изменены акценты в деятельности миграционной службы. В 2001 году реализация миграционной политики была передана силовому ведомству – Министерству внутренних дел РФ. Если раньше основной задачей миграционной службы было решение социальных задач и обустройства вынужденных переселенцев, то теперь упор был сделан на регулирование трудовой миграции и пресечение миграции нелегальной.

Переселенцы (многие из которых фактически являлись репатриантами из стран СНГ) фактически были поставлены в одно положение с иностранцами из стран дальнего зарубежья. Большую напряженность вызвало и то, что многие из мигрантов, уже проживавших в России на законных основаниях и пользовавшихся всеми правами наравне с гражданами Российской Федерации вдруг выяснили, что являются иностранцами, так как Россия позже всех остальных государств СНГ ввела в действие собственные национальные паспорта. Вплоть до мая 2002 года многие граждане стран СНГ, прибывая в РФ со старыми паспортами гражданина СССР, не испытывали никаких проблем ни с регистрацией по месту жительства, ни с оформлением пенсии. Только обратившись в паспортно-визовую службу за обменом паспорта, они узнавали о том, что не являются гражданами РФ. Для многих из уроженцев России несколько лет проживания за пределами Родины обернулось фактически утратой российского гражданства и приобретением поневоле гражданства одной из стран СНГ.

С 1992 года в Свердловскую область прибыло и оформило российское гражданство около 60 тысяч человек. 55091 человек проживали по советским паспортам и не обращались в органы внутренних с ходатайствами о приобретении российского гражданства. Практически все они вынуждены были повторно пройти перерегистрацию в соответствии с уже новым федеральным законом.

Ужесточение миграционного законодательства, направленное на пресечение нелегальной трудовой миграции, пока не привели к кардинальному изменению ситуации. Количество иностранцев, временно пребывающих в Свердловской области год от года растет. В 2004 году временно было зарегистрировано 117 985 человек. Разрешение на работу получили только 7629. Следует подчеркнуть, что существующая система регистрации и получение разрешения на право осуществления трудовой деятельности для многих мигрантов стали непреодолимым барьером. Многие работодатели предпочитают использовать труд нелегальных рабочих. В результате мигранты оказываются лишены всех социальных гарантий.

Основные проблемы толерантности в сфере миграционных отношений. К числу них относятся следующие:

1. Начиная с лета 2002 года люди, переезжающие в Россию из стран СНГ, стали испытывать большие сложности, к которым морально не были готовы. Старый Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации» уже не действовал, новый также не работал, поскольку не были разработаны все необходимые подзаконные акты. Переселенцы испытывали большие сложности с устройством на работу, получением пенсии. Уроженцами России и их потомками, хоть и родившимися за пределами России, однако, никогда не прерывавшими связи с исторической родиной воспринималось такое отношение с большой обидой и нередко раздражение они невольно переносили на мигрантов нетрадиционных для России национальностей. Тем более, что многие из них, получили право на упрощенный порядок приобретения российского гражданства благодаря законченным международным договорам. Сегодня уроженцу России, имеющему гражданство Грузии или Армении, гораздо труднее получить российское гражданство, чем гражданину Киргизии или Казахстана. Внесенные в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» в конце 2003 года поправки ситуацию несколько облегчили, но не изменили.

2. Расслоение среди иммигрантов. Сложности, которые испытывать вновь прибывающие их стран СНГ россияне в получением регистрации или разрешения на временное проживание, оформлении пенсии, жилищном обустройстве вызывают у них раздражение, тем более, что другие мигранты из стран СНГ и иностранцы имеют возможности беспрепятственно решать проблемы натурализации. К тому же содействие иностранцам в трудоустройстве, регистрации, временном поселении стало своего рода выгодным бизнесом. Например, жильцы многих общежитий г.Екатеринбурга неоднократно отмечали в своих обращениях, что все больше и больше комнат стали занимать иностранцы, тогда как пустующие комнаты коменданты не торопятся предоставлять проживающим в общежитиях гражданам РФ.

Естественно, такая ситуация вызывает негодование у коренных жителей области. И в газетных публикациях, и в письмах жителей, направляемых в различные инстанции явно прослеживается ненависть к «понаехавшим».

3. Данные, полученные в ходе социологических опросов свидетельствуют о том, что в российском обществе велик конфликтный потенциал. По данным Фонда «Экспертиза», каждый четвертый респондент заявил, что «нужно ограничить проживание или ввести черту оседлости для представителей всех наций, кроме русской». Больше всего в России негативно оценили присутствие кавказцев (60%), китайцев (51%), вьетнамцев (48%), выходцев из Средней Азии (47%). (Г.Бовт. Г.Ильичев. В чем народ расходится с президентом. «Известия» от 20 марта 2004 года).

4. Отсутствие единой концепции и четкой позиции органов государственной власти в отношении иммигрантов. В 2008 году в Свердловской области проводилось социологическое исследование в рамках проекта «Содействие в совершенствовании механизмов межгосударственного сотрудничества по проблемам трудовой миграции (на примере Свердловской области РФ и Кыргызской Республики).

Интересно, что все привлеченные эксперты, среди которых были представители общественных организаций, государственные служащие, предприниматели, почти единогласно высказались за экономическую целесообразность привлечения труда мигрантов в области, однако разошлись во мнениях относительно социальных и культурных последствий их присутствия. Около трети опрошенных посчитали присутствие мигрантов источником социальной дестабилизации и межкультурных конфликтов. Четвертая часть опрошенных считает мигрантов одним из источников ухудшения криминогенной обстановки в регионе. По мнению ученых, проводивших исследование, результаты опроса скорее дают основание говорить об отсутствии четкого понимания природы и причин нетерпимости к мигрантам.

Интересно, что сами трудовые мигранты не жалуются на плохое отношение местного населения: около 30% указали, что к ним относятся доброжелательно, 37% - нейтрально, 10% мигрантов указали на конфликты и недоброжелательное отношение к ним местного населения.

5. Формируется устойчиво настороженное отношение местного населения к иммигрантам. В частности, настороженное отношение к мигрантам проявляется в нежелании жителей г. Екатеринбурга сдавать свое жилье иностранцам. Студенты Уральского государственного университета, проходившие практику в аппарате Уполномоченного по правам человека, проанализировали 150 объявлений о сдаче жилья, размещенных в случайно купленной ими газете. 40 из них было подано самими хозяевами квартир. Владельцы квартир предъявляли самые разные требования к жильцам, едины они были в одном - жильцы должны иметь русскую национальность. Люди, желающие снять жилые помещения и расклеивающие по городу свои объявления, также нередко подчеркивают принадлежность к русской национальности, считая это преимуществом.

Предложения по формированию и развитию культуры толерантности в миграционной сфере. Несмотря на все вышеуказанные негативные тенденции и острую ситуацию с миграцией на Урале, население Свердловской области все же отличается большей терпимостью по отношению к иммигрантам-представителям другой национальности, чем жители других регионов России. Традиционно здесь мирно уживались представители более 100 национальностей.

Пока в целом уральцы терпимо относятся к иностранным гражданам. Известны случаи, когда в интересах иностранцев они сами обращаются к Уполномоченному по правам человека. Однако усложнение ситуации с миграцией на Урал, растущее число неразрешимых конфликтов с иностранцами, возникающих у коренных жителей, возникновение конфликта интересов между самими трудовыми мигрантами и т.д. могут изменить ситуацию в принципе. Чтобы не допустить этого, необходимо предпринять ряд мер, в частности:

на федеральном уровне – выработать единую концепцию миграционной политики, ускорить принятие миграционной программы, выполнить обязательства перед вынужденными переселенцами-россиянами, стоящими на учете в миграционной службе.

на региональном уровне:

• систематическая публикация материалов по вопросам миграции в местной печати, разъяснение населению необходимости привлечения труда мигрантов, освещение деятельности Правительства области по решению проблем в сфере миграции;

• проведение информационной кампании по разъяснению прав и обязанностей мигрантов. Распространение печатной продукции с указанием телефонов служб, могущих оказать мигрантам помощь в экстренных ситуациях;

• содействие трудовым мигрантам в трудоустройстве, создание для них банка вакансий, организация бесплатных юридических консультаций для трудовых мигрантов в миграционном центре (предоставить юриста готова сеть организаций «Миграция и право»);

• оказание содействия в адаптации мигрантов, создание Центра социальной адаптации;

• организация выездных консульских приемов представительств стран СНГ;

• поддержание тесного контакта представителей власти с лидерами национально-культурных организаций и диаспор.