6.2. Деятельность региональной миграционной службы

Миграционная политика – одна из непременных составляющих формирования культуры толерантности в обществе.

Кроме федеральных органов власти, ответственных за реализацию миграционной политики и так или иначе влияющих на уровень толерантности к иммигрантам, следует выделить и региональные, к числу которых относятся:

- Управление по делам миграции на территории Свердловской области;

- Центр паспортно-визовой работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства ГУВД Свердловской области (Управление по делам миграции и Центр паспортно-визовой работы в ближайшее время будут объединены в одну организацию);

- межведомственная комиссия при Правительстве Свердловской области по вопросам привлечения и использования иностранных работников;

- а также муниципалитеты.

Положение мигрантов в Свердловской области. Впервые Россия столкнулась с миграционными проблемами после распада СССР в 1991 году. В страну хлынули бывшие соотечественники, вмиг не по своей воле оказавшиеся за границей и не желающие терять связь с Родиной. Свердловская область приняла за 11 лет (с 1991 по 2002 годы) более 120 тысяч человек. Многие вынужденные мигранты вынуждены были покинуть свои дома и нажитое имущество и начинать жизнь на новом месте.

Лишь каждый десятый из них получил в Свердловской области статус вынужденного переселенца, а значит пусть и небольшую, но все же государственную поддержку и помощь в получении жилья или ссуды (субсидии) на жилищное обустройство. Часть людей просто не обращалась в миграционную службу и не знала о своих правах, часть получила отказ в предоставлении статуса из-за того, что не могла представить доказательства фактов преследования. Большинству переселенцев пришлось обустраиваться на новом месте, рассчитывая лишь на себя и на свои силы.

Многие обязательства, взятые на себя федеральным центром, оказались невыполненными. Тем не менее, в Свердловской области с 1993 по 2001 годы было выдано 2377 беспроцентных ссуд на покупку (строительство) жилья, предоставлено 495 квартир.

Среди стоящих на учете в миграционной службе граждан в те годы преобладали русские по национальности (80%). Среди других – татары (2%), башкиры (2%), украинцы (1%).

Во время действия первого российского Федерального Закона «О гражданстве Российской Федерации» переселенцам было сравнительно легко приобрести российское гражданство, практически все сразу после переезда могли рассчитывать на получение пенсии, пособий. Однако, уже мигранты первой волны, представители коренных для Урала национальностей, говорили, что им крайне нелегко начать жизнь на новом месте. Причиной плохого неудовлетворительного психологического состояния они называли отличие в образе жизни, отмечали также недоброжелательное отношение и неприязнь по отношению к себе.

Сотрудники Екатеринбургского общества «Мемориал Г.Л.Шубина и И.Ю.Некрасова проводили мониторинг положения мигрантов в Свердловской области в 2001 году (июнь-декабрь). Исследование проводилось в областном центре - Екатеринбурге, в двух промышленных городах - Нижнем Тагиле и Краснотурьинске, в сельской местности - Камышловском и Белоярском районах. В ходе исследования было обработано 320 анкет, причем респонденты заполняли анкету не только от своего имени, но и от всей семьи.

В числе прочих проблем изучалась проблемы адаптации мигрантов. Многие семьи отметили отсутствие понимания со стороны окружающих. Отношение к себе местного населения как доброжелательное отметили лишь 42% опрошенных, 43% оценили отношение к себе как равнодушное. Недоброжелательное отношение мигранты ощущали в основном со стороны государственных служащих, лишь несколько человек отметили плохое к себе отношение со стороны соседей и сослуживцев.

Нелегко пришлось и детям. Несоответствие учебных программ, отсутствие учителей в странах СНГ, приводило к тому, что некоторые дети при поступлении в школу принимались на 1-2 класса ниже.

В эти же годы наблюдался резкий приток в Россию трудовых мигрантов из стран СНГ, которые пользуясь либеральными положениями российского законодательства практически беспрепятственно стихийно приезжали в Россию на заработки. Вследствие этого сложилась довольно неуправляемая ситуация в российской миграционной политике, связанная в первую очередь с неразвитостью и неурегулированностью федерального и, как следствие, регионального законодательств.

Только в 2002 году были приняты и вступили в силу новые Федеральные Законы «О гражданстве Российской Федерацией» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».⁴ В это же время были изменены акценты в деятельности миграционной службы. В 2001 году реализация миграционной политики была передана силовому ведомству – Министерству внутренних дел РФ. Если раньше основной задачей миграционной службы было решение социальных задач и обустройства вынужденных переселенцев, то теперь упор был сделан на регулирование трудовой миграции и пресечение миграции нелегальной.

Переселенцы (многие из которых фактически являлись репатриантами из стран СНГ) фактически были поставлены в одно положение с иностранцами из стран дальнего зарубежья. Большую напряженность вызвало и то, что многие из мигрантов, уже проживавших в России на законных основаниях и пользовавшихся всеми правами наравне с гражданами Российской Федерации вдруг выяснили, что являются иностранцами, так как Россия позже всех остальных государств СНГ ввела в действие собственные национальные паспорта. Вплоть до мая 2002 года многие граждане стран СНГ, прибывая в РФ со старыми паспортами гражданина СССР, не испытывали никаких проблем ни с регистрацией по месту жительства, ни с оформлением пенсии. Только обратившись в паспортно-визовую службу за обменом паспорта, они узнавали о том, что не являются гражданами РФ. Для многих из уроженцев России несколько лет проживания за пределами Родины обернулось фактически утратой российского гражданства и приобретением поневоле гражданства одной из стран СНГ.

С 1992 года в Свердловскую область прибыло и оформило российское гражданство около 60 тысяч человек. 55091 человек проживали по советским паспортам и не обращались в органы внутренних с ходатайствами о приобретении российского гражданства. Практически все они вынуждены были повторно пройти перерегистрацию в соответствии с уже новым федеральным законом.

Ужесточение миграционного законодательства, направленное на пресечение нелегальной трудовой миграции, пока не привели к кардинальному изменению ситуации. Количество иностранцев, временно пребывающих в Свердловской области год от года растет. В 2004 году временно было зарегистрировано 117 985 человек. Разрешение на работу получили только 7629. Следует подчеркнуть, что существующая система регистрации и получение разрешения на право осуществления трудовой деятельности для многих мигрантов стали непреодолимым барьером. Многие работодатели предпочитают использовать труд нелегальных рабочих. В результате мигранты оказываются лишены всех социальных гарантий.

Основные проблемы толерантности в сфере миграционных отношений. К их числу относятся следующие:

1. Начиная с лета 2002 года люди, переезжающие в Россию из стран СНГ, стали испытывать большие сложности, к которым морально не были готовы. Старый Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации» уже не действовал, новый также не работал, поскольку не были разработаны все необходимые подзаконные акты. Переселенцы испытывали большие сложности с устройством на работу, получением пенсии. Уроженцами России и их потомками, хоть и родившимися за пределами России, однако, никогда не прерывавшими связи с исторической родиной воспринималось такое отношение с большой обидой и нередко раздражение они невольно переносили на мигрантов нетрадиционных для России национальностей. Тем более, что многие из них, получили право на упрощенный порядок приобретения российского гражданства благодаря законченным международным договорам. Сегодня уроженцу России, имеющему гражданство Грузии или Армении, гораздо труднее получить российское гражданство, чем гражданину Киргизии или Казахстана. Внесенные в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» в конце 2003 года поправки ситуацию несколько облегчили, но не изменили.

2. Расслоение среди иммигрантов. Сложности, которые испытывали вновь прибывающие из стран СНГ россияне с получением регистрации или разрешения на временное проживание, оформлении пенсии, жилищном обустройстве вызывают у них раздражение, тем более, что другие мигранты из стран СНГ и иностранцы имеют возможности беспрепятственно решать проблемы натурализации. К тому же содействие иностранцам в трудоустройстве, регистрации, временном поселении стало своего рода выгодным бизнесом. Например, жильцы многих общежитий г.Екатеринбурга неоднократно отмечали в своих обращениях, что все больше и больше комнат стали занимать иностранцы, тогда как пустующие комнаты коменданты не торопятся предоставлять проживающим в общежитиях гражданам РФ.

Примеры таких обращений к Уполномоченному по правам человека:

– «На моих глазах происходит самоуправство коменданта, который поселяет кого угодно. Лица кавказской национальности без препятствий получают непонятно как жилье» пишет Уполномоченному по правам человека житель общежития, расположенного по улице Машиностроителей, 37.

– «У нас в общежитии вьетнамцы занимают четыре этажа и на пятом этаже, где живут русские взяли комнату в аренду у гражданина Таджикистана, который по договору проживает в данной комнате. Граждане же РФ, получившие когда-то койко-место в данном общежитии, получили отказ в предоставлении отдельной комнаты в связи с созданием семьи. Более того, администрация общежития отказалась продлить с ними контракт».

При работе с данным обращением обнаружилось, что по данным паспортно-визовой службы в общежитии, расположенном по адресу: Машиностроителей, 37 зарегистрированы 269 иностранных граждан, в подавляющем большинстве граждане Вьетнама и Китая. Граждан России зарегистрировано намного меньше - 45 человек.

Иностранные граждане занимает большое количество мест и в студенческих общежитиях. В сентябре 2007 года, при проверке одной из жалоб выяснилось, что в студенческом общежитии, принадлежащем Уральской сельскохозяйственной академии 360 слушателей и студентов из Юго-Восточной Азии занимают 105 комнат. В январе 2008 года руководство данного учебного заведения проинформировало Уполномоченного по правам человека, что на курсах русского языка в нем обучается 100 граждан Китая и СРВ.

4. Отсутствие единой концепции и четкой позиции органов государственной власти в отношении иммигрантов. В 2004 году в Свердловской области проводилось социологическое исследование в рамках проекта «Содействие в совершенствовании механизмов межгосударственного сотрудничества по проблемам трудовой миграции (на примере Свердловской области РФ и Кыргызской Республики).

Интересно, что сами трудовые мигранты не жалуются на плохое отношение местного населения: около 30% указали, что к ним относятся доброжелательно, 37% - нейтрально, 10% мигрантов указали на конфликты и недоброжелательное отношение к ним местного населения. 5. Формируется устойчиво настороженное отношение местного населения к иммигрантам. В частности, настороженное отношение к мигрантам проявляется в нежелании жителей г. Екатеринбурга сдавать свое жилье иностранцам. Студенты Уральского государственного университета, проходившие практику в аппарате Уполномоченного по правам человека, проанализировали 150 объявлений о сдаче жилья, размещенных в случайно купленной ими газете. 40 из них было подано самими хозяевами квартир. Владельцы квартир предъявляли самые разные требования к жильцам, едины они были в одном - жильцы должны иметь русскую национальность. Люди, желающие снять жилые помещения и расклеивающие по городу свои объявления, также нередко подчеркивают принадлежность к русской национальности, считая это преимуществом.

Предложения по формированию и развитию культуры толерантности в миграционной сфере. Несмотря на все вышеуказанные негативные тенденции и острую ситуацию с миграцией на Урале, население Свердловской области все же отличается большей терпимостью по отношению к иммигрантам-представителям другой национальности, чем жители других регионов России. Традиционно здесь мирно уживались представители более 100 национальностей.

Пока в целом уральцы терпимо относятся к иностранным гражданам. Известны случаи, когда в интересах иностранцев они сами обращаются к Уполномоченному по правам человека. Однако усложнение ситуации с миграцией на Урал, растущее число неразрешимых конфликтов с иностранцами, возникающих у коренных жителей, возникновение конфликта интересов между самими трудовыми мигрантами и т.д. могут изменить ситуацию в принципе. Чтобы не допустить этого, необходимо предпринять ряд мер, в частности:

На федеральном уровне – выработать единую концепцию миграционной политики, ускорить принятие миграционной программы, выполнить обязательства перед вынужденными переселенцами-россиянами, стоящими на учете в миграционной службе.

На региональном уровне:

• систематическая публикация материалов по вопросам миграции в местной печати, разъяснение населению необходимости привлечения труда мигрантов, освещение деятельности Правительства области по решению проблем в сфере миграции;

• проведение информационной кампании по разъяснению прав и обязанностей мигрантов. Распространение печатной продукции с указанием телефонов служб, могущих оказать мигрантам помощь в экстренных ситуациях;

• содействие трудовым мигрантам в трудоустройстве, создание для них банка вакансий, организация бесплатных юридических консультаций для трудовых мигрантов в миграционном центре (предоставить юриста готова сеть организаций «Миграция и право»);

• оказание содействия в адаптации мигрантов, создание Центра социальной адаптации;

• организация выездных консульских приемов представительств стран СНГ;

• поддержание тесного контакта представителей власти с лидерами национально-культурных организаций и диаспор.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении можно сделать следующие выводы: я определил понятие «миграционная политика». Под миграцией населения мы подразумеваем любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит - притягивающих или выталкивающих.

Выявил следующие факторы миграции: факторы притягивающие, побуждающее население переселяться в те регионы, где качество жизни, благодаря набору природных и экономических условий будет выше, чем в регионе предыдущего проживания; факторы выталкивающие, складывающиеся в регионах постоянного проживания обстоятельства, также природного или экономического характера, воздействие которых делает невозможным дальнейшее проживание в данном регионе, независимо от того, существуют ли условия в регионе переселения для успешной адаптации.

Россия большая малонаселенная страна, вне территории которой находится около 20 миллионов соотечественников. Следует радушно принимать всех, кто считает Россию родиной и для этого разрабатывать серьезные программы их приема, не строя препон в расселении. Миграция в Россию порождена во многом ее собственной политикой и политикой СССР, правопреемницей которого РФ себя объявила.

Несмотря на то, что за последнее десятилетие неоднократно предпринимались серьезные шаги, направленные на решение отечественной проблемы миграции, она так и не была решена. Сегодня на повестке дня – коренная реконструкция государственной политики в той области. Представляется, что приоритеты должны быть отданы следующим насущным задачам: - обеспечения крыши над головой для всех беженцев;

- создания рабочих мест для вынужденных переселенцев в соответствии с их квалификацией и потребностями России;

- оптимальному использованию трудовых мигрантов из стран СНГ исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами;

- прекращению нелегальной миграции.

Только после этого можно будет вплотную приступить к реализации второго этапа миграционной политики - привлечению новых переселенцев в Россию. При этом надо иметь в виду, что в первую очередь следует содействовать переезду в страну высококвалифицированных специалистов.

Анализ многоаспектности процессов миграции позволяет высказать следующие рекомендации:

1. Разработать специальную программу о предотвращении депопуляции и дифференцированной помощи, наиболее нуждающимся регионам, прежде всего областям центральной России, сельским районам Северного Кавказа, Поволжья и Сибири, арктическим аборигенным народам.

2. Тщательно изучить проблемы оттока русских из республик Российской Федерации, возможности улучшения их социальных условий и политического представительства в общественной жизни страны.

3. Поддержать принятие новой редакции Закона «О беженцах» с целью определения механизма предоставления статуса беженцев в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.

4. Добиваться аннулирования всех актов субъектов Федерации о регулировании миграции, противоречащих Конституции и Федеральным законам. 5. При проведении политики поддержки «зарубежных соотечественников» четко определить, что под соотечественниками подразумеваются граждане России. В отношении других категорий бывших граждан СССР следует придерживаться принципа защиты прав этнических меньшинств и дискриминируемых групп. Россия имеет право строить свою политику в отношении постсоветских государств в зависимости от соблюдения ими прав человека. 6. Из общего миграционного истока в Россию целесообразно выделить категорию репатриантов из «ближнего зарубежья» и разработать соответствующий правовой механизм - Закон Российской Федерации «О репатриации». Для выработки такого механизма в странах СНГ и Балтии необходимо создать под государственным контролем структуры, оказывающие услуги в распоряжении оставляемым жилым фондом и иным имуществом возможностью зачета их стоимости при обустройстве на территории России. Политический фактор по-прежнему остается основной причиной вынужденной миграции. Стала более тесной его взаимосвязь с экономическими и социальными причинами. Вместе они инициируют и поддерживают миграционные настроения. В результате сохраняется устойчивая тенденция к абсолютному сокращению численности русскоязычного населения в странах СНГ. Для изменения ситуации к лучшему в данной области нужны более активные дипломатические шаги Российской Федерации как в рамках СНГ, так и на уровне двусторонних отношений. Такие шаги желательны и на уровне многосторонних отношений, ибо миграционные потоки способны, перейдя в неуправляемое состояние, стать серьезным фактором дестабилизации мирового порядка, но они же могут служить источником формирования нового духовного богатства, заключающегося в творческом развитии человеческого потенциала.

В идеологии региональной экономической политики развитых стран важное место занимает понимание того, что главным ее объектом являются различного рода региональные (пространственные) неравенства - различия в уровнях развития, занятости, доходов населения, условиях предпринимательства и т.д. Из этого следует, что на уровень миграционной привлекательности регионов, а значит на направления миграционных потоков, в первую очередь влияют меры региональной (или пространственной) экономической политики, призванной сводить к минимуму региональные неравенства.

Применительно к миграционной ситуации в Свердловской области можно отметить следующее. Несмотря на прилагаемые государством усилия, ситуация с мигрантами и вынужденными переселенцами остается напряженной. Одной из причин такого положения дел является, безусловно, недостаточное финансирование соответствующих программ из федерального бюджета. И все же представляется, что функционирование областных миграционных служб до сего момента являлось недостаточно результативным. Хочется надеяться, что осуществляемая правительством страны реорганизация государственной миграционной политики и соответственное изменение структуры миграционных органов на местах ускорит интеграцию мигрантов и вынужденных переселенцев в российское общество.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ