Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Госконтроль и надзор в экономике.doc
Скачиваний:
32
Добавлен:
02.02.2020
Размер:
319.49 Кб
Скачать

2.3. Ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой

Ограничения, связанные с гражданской службой имеют четкое и достаточно обоснованное назначение. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Положения ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"56 не вступают в противоречие с конституционными, поскольку совокупность ограничений установлена в целях:

защиты конституционного строя;

защиты нравственности, здоровья, прав, свобод и законных интересов граждан от некачественной реализации государственного властного воздействия, а следовательно, нарушения гражданских прав, свобод и законных интересов;

обеспечения эффективной реализации государственных функций;

высокой управляемости системой государственной службы;

обеспечения обороны и безопасности государства57.

Положения ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" носят императивный характер, однако перечень ограничений, указанных в ч. 1, не является исчерпывающим, поскольку в ч. 2 определена возможность установления иных ограничений, устанавливаемых федеральными законами. Из смысла Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" следует, что ограничения, связанные с гражданской службой, устанавливаются только на федеральном уровне и уменьшены или увеличены законами субъектов РФ быть не могут.

Все ограничения можно условно разделить на две группы:

ограничения, действующие в отношении лиц, желающих заместить должность гражданской службы (например, гражданин не может быть принят на гражданскую службу в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу);

ограничения, распространяющиеся на лиц, осуществляющих государственно-служебные полномочия (например, гражданин не может оставаться на должности гражданской службы в случае выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства)58.

Ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, могут устанавливаться только федеральными законами. Например, Законом РФ "О государственной тайне"59 устанавливаются дополнительные ограничения для должностных лиц или граждан (в том числе гражданских служащих), допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне. Ограничения могут касаться:

права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне;

права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения;

права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне.

Правомочия субъектов РФ заключаются в обеспечении реализации положений федерального законодательства. Руководствуясь перечнем ограничений, указанных в ч. 1 ст. 16 Закона, субъекты РФ включают их в собственные законы о гражданской службе.

В отличие от ограничений, адресованных как претендентам на гражданскую службу, так и гражданским служащим, запреты, обусловленные особенностями гражданской службы направлены только на служащих. Запреты предусмотрены для того, чтобы действия гражданских служащих полностью отвечали принципам и содержанию служения обществу и государству.

В Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" в ст. 11 также устанавливались правоограничения (запреты) для государственных служащих. В Законе есть новые виды запретов, которые присутствуют в законах о публичной службе многих стран. В качестве таковых можно назвать запрет на публичные высказывания о деятельности государственных органов, их руководителей; запреты, предусмотренные для служащего после увольнения с гражданской службы; запрет на прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора60.

Запреты, предусмотренные ст. 17 Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", могут быть конкретизированы применительно к различным органам государственной власти и к различным должностям гражданской службы. Эти положения находят свое отражение в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы гражданской службы (положение о служебном распорядке государственного органа, должностной регламент), а также в служебном контракте гражданского служащего.

Соблюдение ограничений и запретов, выполнение гражданским служащим его служебных обязанностей должны учитываться на всех стадиях прохождения гражданской службы - проведение конкурса, назначение на должность гражданской службы и ее замещение, проведение квалификационного экзамена и присвоение классного чина, проведение аттестации, применение поощрений, награждения, дисциплинарных мер и др.

Несоблюдение запретов, установленных нормами ст. 17 Закона, предусматривает возможность привлечения к ответственности, которая определяется как данным Законом, так и другими федеральными законами (ч. 4 ст. 17 Закона).

Процедура установления факта нарушения определенных для гражданского служащего запретов (если это нарушение может повлечь за собой дисциплинарную ответственность) требует проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего в порядке, предусмотренном ст. 59 Закона. Меры дисциплинарной ответственности применяются независимо от привлечения к материальной, административной (или даже уголовной) ответственности61.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона гражданскому служащему категорически запрещено участие в работе органов управления коммерческой организацией на платной основе. Статья говорит об исключениях, установленных федеральным законом, однако на сегодняшний день не существует федерального закона, предусматривающего такую возможность.

Перечень видов коммерческих организаций (организаций, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности) является исчерпывающим. Их виды предусмотрены ст. 50 ГК. К ним относятся: хозяйственные товарищества (в форме полного товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества) и общества (в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью), производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Гражданский служащий может участвовать в деятельности органа управления коммерческой организацией, являясь его членом, в рамках своих служебных обязанностей. Эта деятельность осуществляется в рамках служебной деятельности, при которой невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей может явиться основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, а полномочия по представлению интересов государства в органах управления этих коммерческих организаций могут быть прекращены.

В то же время гражданскому служащему не запрещено осуществлять аналогичную деятельность (в том числе и на платной основе) в органах управления некоммерческих организаций, которые могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Так, например, он может входить в правление товарищества собственников жилья, осуществляя в нем за плату определенные функции. Однако в любом случае необходимо соблюдение общего требования о недопустимости конфликта интересов.

Принципы построения системы гражданской службы предусматривают жесткий запрет, закрепляемый п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", на продолжение занятия должности гражданской службы в случае совмещения правового статуса гражданского служащего с правовым статусом: а) лиц, избранных или назначенных на государственные должности, б) лиц, избранных на выборные должности в органах местного самоуправления, в) лиц, избранных на оплачиваемые выборные должности в профсоюзных органах.

Прежде всего не допускается замещение должности гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность. Статья 1 Закона относит к государственным должностям РФ и государственным должностям ее субъектов должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов62.

Принцип разделения властей предполагает невозможность замещения одним лицом должности гражданской службы и выборной должности на постоянной основе в органах законодательной власти, в органах местного самоуправления, в органе профессионального союза. В силу этого гражданский служащий не может продолжать находиться на государственной службе в случае избрания депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательного органа субъекта РФ, занимать выборную должность на постоянной основе в органе местного самоуправления, в профессиональных союзах, включая должности в выборном органе первичной профсоюзной организации государственного органа.

Если такая ситуация возникает, то гражданский служащий должен приостановить государственную службу на время исполнения обязанностей в указанных выше органах и организациях. Его служебный контракт приостанавливается с освобождением от замещаемой должности гражданской службы, оставлением в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв - по п. 3 ч. 1 ст. 39 Закона как обстоятельству, не зависящему от воли сторон. Основанием для издания приказа о приостановлении нахождения на гражданской службе является заявление самого служащего и документ, подтверждающий наличие юридического факта (избрания, назначения на должность). После окончания срока работы на выборной должности в таком же порядке издается приказ о восстановлении на гражданской службе.

Период замещения государственных должностей, должностей муниципальной службы, выборных должностей в органах местного самоуправления включается в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу (ст. 54 Закона)63.

Гражданскому служащему запрещается осуществлять предпринимательскую деятельность (п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона). Гражданское законодательство, регулируя отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходит из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК РФ). Именно нацеленность на получение прибыли является ключевым критерием в определении предпринимательской деятельности.

Гражданским служащим запрещено заниматься любыми видами деятельности, которые могут быть отнесены к предпринимательской - производство, реализация или приобретение продукции или товаров, оказание услуг, выполнение работ с целью извлечения прибыли; владение, пользование, распоряжение имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности; приобретение имущественных прав на нематериальные объекты (товарные знаки, промышленные образцы, торговые секреты, фирменные наименования и т.д.)64.

Основные возможные варианты вознаграждений прямо перечислены в ст. 17 Закона. Отнесение конкретных форм вознаграждения к данному перечню зависит от конкретных обстоятельств, при которых такое вознаграждение может быть получено. Ими могут быть и безвозмездная передача какого-либо объекта в собственность, и передача требования, и исполнение имущественных обязательств гражданского служащего и т.п.

На практике встречаются самые разнообразные варианты "скрытого" вознаграждения – например, передача в пользование (безвозмездное или на льготных условиях) объектов недвижимости, транспортных средств, оплата командировок, отдыха, лечения, развлечений, вручение дорогих подарков и т.п. (в том числе и для членов семьи гражданского служащего). Возможно предоставление необоснованных привилегий и преимуществ в учебной и научной деятельности, при выполнении работ по авторским договорам, при получении кредитов и ссуд и т.п.

Соблюдение ограничений и запретов, выполнение гражданским служащим его служебных обязанностей должны учитываться на всех стадиях прохождения гражданской службы - проведение конкурса, назначение на должность гражданской службы и ее замещение, проведение квалификационного экзамена и присвоение классного чина, проведение аттестации, применение поощрений, награждения, дисциплинарных мер и др.