2. Разработка и внедрение административных регламентов как направление повышения эффективности работы местной администрации

Одним из основных направлений современной административной реформы в России являются разработка и внедрение в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления административных регламентов с целью улучшения регулирования исполнения государственных и муниципальных функций. Административные регламенты призваны стать основой для оптимизации государственных и муниципальных услуг (функций) и перевода их в электронный вид. 27 июля 2016 г. в России принят Федеральный закон N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг», который закрепляет, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также местные администрации и иные органы местного самоуправления муниципальных образований принимают административные регламенты, которые являются основными документами, регулирующими порядок предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций).

В данном законе сформулировано и определение административного регламента. Административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В муниципальном правовом регулировании организационных отношений преобладают диспозитивный метод и управомочивающие нормы. Основная масса таких норм содержится в регламентах представительных органов местного самоуправления – актах, назначение которых – регулировать организационные отношения. Однако они все урегулировать не могут и не должны. Субъектам необходимо оставить право выбрать самим определенные правила поведения. Вот здесь-то и отводится роль таким неправовым регуляторам, как обыкновения.

Анализ законодательства показывает, что деятельность и организация исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления связаны с осуществлением публичных функций, исполнением властных полномочий по реализации прав, свобод и законных интересов граждан, в связи с этим они требуют строгой регламентации.

Реализация регламентных технологий в деятельности местной администрации предоставляет следующие возможности:

•  делает административные действия более открытыми;

• сокращает излишние материально-финансовые, временные, человеческие и иные ресурсные затраты;

•  сужает поле коррупционных проявлений, оптимизирует исполнение муниципальных функций и предоставление муниципальных услуг;

•  сокращает возможности для принятия решений по усмотрению;

• повышает персональную ответственность должностных лиц;

•  гарантирует обжалование действий и решений, принятых в процессе осуществления административной процедуры.

Регламент

административные регламенты внутренней организации деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, которые регулируют вопросы внутренней организации деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их структурных подразделений, должностных лиц, муниципальных служащих и иных сотрудников этих органов по реализации своих полномочий

административные регламенты взаимодействия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, которые устанавливают порядок: исполнения поручений руководителей исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; подготовки и разработки проектов нормативных правовых актов; совместной деятельности по исполнению муниципальных функций, предоставлению муниципальных услуг; совместного осуществления полномочий по управлению муниципальным имуществом; взаимодействия с иными органами местного самоуправления и их структурными подразделениями

Рисунок 1.2. Регламенты

Деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления невозможно представить без административных процедур, т.е. ориентированной на достижение конкретного результата документируемой деятельности, не связанной с рассмотрением споров. Это процедуры, связанные с взаимоотношениями между структурными подразделениями местной администрации, с взаимоотношениями органов местного самоуправления с юридическими лицами и гражданами в связи с реализацией их прав, свобод и обязанностей. В этом плане особое внимание отводится разрабатываемым в последнее время административным регламентам предоставления муниципальных услуг.

В отличие от регламентов представительных органов данные нормативные акты подробно описывают административные процедуры, выполняемые в органе, и в них, как правило, отсутствует свобода выбора субъектами какого-либо поведения. Это связано с тем, что процедуры качественного предоставления муниципальных услуг, закрепленные в административных регламентах, разработаны в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2016 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Соответственно, в деятельности исполнительно-распорядительных органов в отношениях с физическими, юридическими лицами и иными субъектами места обыкновениям практически нет. Однако обыкновения могут быть во внутриорганизационных отношениях, т. е. в отношениях между структурными подразделениями местной администрации.

Таким образом, регламенты все урегулировать не могут, да и деятельность органов местного самоуправления не требует жесткой регламентации, так как усиление нормативной правовой основы не будет способствовать действенному правовому регулированию. Соответственно, возникающие правоотношения могут регулироваться с помощью определенных правил, которые вырабатываются в процессе постоянного их применения.

Вместе с тем порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти утвержден в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2017 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». При этом в п Постановления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных образований рекомендовано руководствоваться данными правилами для принятия собственных порядков разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг.

К концу 2016 г. в России было утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждено более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно.

К концу 2012 г. было утверждено 547 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. В субъектах РФ, включая муниципальное управление, было утверждено более 1000 административных регламентов.

На сегодняшний день принято порядка 700 административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, а также множество административных регламентов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и административных регламентов исполнения муниципальных функций (предоставления муниципальных услуг), которое не поддается более или менее точным оценкам в силу того, что далеко не все такие регламенты опубликованы в открытых источниках [33]. Желательно найти более поздние данные.

Как было сказано ранее, органы местного самоуправления также принимают административные регламенты. Федеральный закон от 27 июля 2016 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Постановление Правительства РФ от 16 мая 2017 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" закрепляют, что органы местного самоуправления разрабатывают административные регламенты по предоставлению муниципальных услуг (исполнению функций).

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом . N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

Муниципальная функция - деятельность отраслевого (функционального) органа и структурного подразделения администрации района, направленная на осуществление полноценного исполнения полномочий, предписанных или переданных им в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления, подлежат включению в реестр муниципальных услуг.

Реестр муниципальных услуг содержит сведения:

1) о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании;

2) об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и включены в перечень, утвержденный представительным органом муниципального образования;

3) об услугах, оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств местного бюджета;

4) иные сведения, состав которых устанавливается местной администрацией.

Все регламенты имеют сходную структуру, утвержденную ст. 12 Федерального закона от 27.07.2016 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (рисунок 3.).

Структура регламента

общие положения (наименование муниципальной услуги, описание заявителей, порядок информирования о правилах предоставления муниципальной услуги);

стандарт предоставления муниципальной услуги (наименование муниципальной услуги; наименование органа, предоставляющего муниципальную услугу; результат предоставления муниципальной услуги; срок предоставления муниципальной услуги; правовые основания для предоставления муниципальной услуги; перечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги; исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги; исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги; размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении муниципальной услуги, и способы ее взимания; максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса и при получении результата предоставления муниципальной услуги;

срок регистрации запроса заявителя о предоставлении муниципальной услуги; требования к помещениям, в которых предоставляется муниципальная услуга; показатели доступности и качества муниципальной услуги; иные требования, учитывающие особенности предоставления муниципальной услуги в электронной форме);

состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (перечень административных процедур при предоставлении муниципальной услуги, описание административных процедур при предоставлении муниципальной услуги);

формы контроля за исполнением административного регламента

досудебный (внесудебный) порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых в ходе выполнения регламента

В соответствии с регламентами граждане и организации признаются получателями муниципальных услуг.

Основание для получения муниципальной услуги - письменное или устное обращение (заявление) по форме, установленной регламентами.

Запросы о предоставлении муниципальной услуги представляются при личном посещении или по почте, в том числе по электронной (однако ее адрес прописан не во всех регламентах).

Показателями доступности муниципальной услуги являются:

• транспортная доступность мест предоставления муниципальной услуги;

• возможность направления обращения через Интернет;

• размещение информации о порядке предоставления муниципальной услуги на официальном интернет-сайте администрации.

Практически все регламенты содержат формы документов, необходимых для оказания той или иной муниципальной услуги (заявлений, запросов, заявок, актов, разрешений и др.).

Эффективная реализация административных регламентов позволит сделать муниципальное управление индикативным, т. е. позволяющим определять уровень социального благополучия, осуществлять контроль над достижением запланированных результатов. Главная цель индикативного управления – обеспечить согласованность действий и открытость деятельности органов исполнительной власти субъекта федерации и местного самоуправления для повышения качества жизни населения субъекта, достижения экономической самодостаточности его отраслей, предприятий и территорий, граждан и их семей. В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в Новосибирской области можно предложить использовать позитивный опыт Республики Татарстан, где разработаны следующие регламенты [15]:

•  регламент системы индикативного управления экономикой;

• регламент информационного взаимодействия министерств и ведомств республики Татарстан при подготовке и анализе результатов выполнения государственного заказа на управление;

• регламент представления министерствами, ведомствами республики Татарстан данных для мониторинга индикаторов оценки качества жизни населения, эффективности деятельности министерств, ведомств республики Татарстан и органов местного самоуправления в соответствии с переданными государственными полномочиями.

Несмотря на достаточно подробную и вроде бы качественную регламентацию, реализация административных регламентов в целом по России остается недостаточно эффективной. Недостаток эффективности является следствием нерешенности ряда проблем, в том числе на теоретическом уровне. Можно выделить четыре группы таких проблем [12]:

1) проблемы, возникающие из-за непоследовательного соблюдения разработчиками установленных требований к структуре и содержанию административных регламентов;

2) проблемы, связанные с противоречием административных регламентов действующему законодательству;

3) проблемы, связанные с недостатками правового регулирования порядка разработки административных регламентов;

4) проблемы, вытекающие из неурегулированности некоторых важных аспектов разработки и утверждения административных регламентов.

Указанные проблемы резко снижают эффективность применения административных регламентов, превращая их в документ, лишенный правового смысла. Решение этих проблем зависит от обеспечения качества разработки проектов административных регламентов и полностью находится под ответственностью разработчиков.

Невыполнение установленных требований к структуре и содержанию административных регламентов зачастую выражается в следующем:

• административные регламенты часто механически дублируют положения других нормативных актов, регламентирующих те же административные процедуры, а также не содержат логически структурированного последовательного описания административных процедур, вследствие чего не обеспечиваются их упорядочение и конкретизация;

•  административные регламенты зачастую не содержат оптимизационных положений, исключающих избыточные документы, процедуры и устанавливающих сокращенные сроки, и закрепляют лишь текущее положение вещей;

•  в некоторых административных регламентах отсутствуют положения о межведомственном взаимодействии при предоставлении государственных и муниципальных услуг и иные инструменты повышения качества государственных (муниципальных) услуг, предусмотренные Федеральным законом N 210-ФЗ;

• закрепление порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц, порядка информирования заявителей и заинтересованных лиц, предмета контрольно-надзорных проверок и некоторых других важных положений административных регламентов зачастую носит лишь формальный характер;

•  в административных регламентах отражается устаревшая информация или информация, не соответствующая действительности. Это замечание прежде всего касается перечня нормативных правовых актов, сведений об органе, исполняющем государственную функцию, предоставляющем государственную услугу.

Другим аспектом, влияющим на эффективность реализации регламентов, является, на наш взгляд, то, что регламенты описывают процессы различной степени сложности. Регламенты описывают услуги различной степени сложности. Поэтому описание предоставления этих услуг в рамках практически одинаковых по объему и содержанию административных регламентов вряд ли способствует их эффективному применению.

Данная проблема вызвана нерешенностью важного теоретического вопроса – что именно считать отдельной государственной (муниципальной) услугой, а что можно рассматривать в качестве административной процедуры, входящей в состав такой услуги, и каковы критерии выделения этих процедур в рамках административных регламентов.

Так, государственная услуга по лицензированию включает административные процедуры, представляющие собой последовательность взаимосвязанных действий: прием лицензирующим органом заявления и документов, необходимых для получения лицензии, принятие решения о предоставлении лицензии или об отказе в предоставлении лицензии, выдача лицензии соискателю лицензии и т. д. Однако в рамках лицензирования можно выделить и процедуры иного рода: первичную выдачу лицензии, предоставление дубликата и копии лицензии, переоформление лицензии и т. д.

Последний тип административных процедур иногда называют подуслугами, акцентируя внимание на том, что в силу обособленности такие процедуры имеют все признаки отдельной государственной услуги: включают самостоятельную последовательность действий от приема заявления до выдачи итогового документа, имеют отдельный набор документов, необходимых для выдачи итогового документа, отдельные сроки исполнения и т.д. Тем не менее данные административные действия являются составной частью услуги по лицензированию и подлежат включению в один административный регламент.

Таким образом, административный регламент должен включать последовательность административных действий, регламентированных в разрезе пдуслуг и отдельных административных процедур.

Вопросы разработки таких "многоуровневых" административных регламентов должны найти свое решение в правилах разработки и утверждения административных регламентов.

Кроме этого, в ряде административных регламентов можно усмотреть коррупциогенные факторы, выражающиеся в открытом перечне документов, которые заявитель должен представить для получения услуги. Так, для предоставления муниципальной услуги по вводу объектов капитального строительства, за исключением индивидуальных жилых домов, необходимо представить 11 видов документов по списку; 12-й пункт требует представить «иные документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в целях получения в полном объеме сведений, необходимых для постановки объекта капитального строительства на государственный учет, предусмотренные действующим законодательством».

Вместе с тем при разработке административных регламентов следует избегать включения норм, обусловливающих возникновение коррупциогенных факторов, руководствуясь при этом положениями Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2016 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [7].

Также до сих пор окончательно не решена проблема закрепления в административных регламентах положений, указывающих на персональную ответственность должностных лиц и обеспечение взаимосвязи с должностными регламентами. На необходимость решения данной проблемы неоднократно обращали внимание специалисты.

С данной проблемой неразрывно связан вопрос взаимосвязи административных регламентов и должностных регламентов. Такая связь должна быть обеспечена посредством закрепления в должностных регламентах функциональных ролей должностных лиц, т.е. перечня функций служащего, осуществляемых в рамках отдельной должности.

Таким образом, предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Проведенный анализ структуры и содержания административных регламентов, что регламенты являются основой взаимодействия населения и органов местного самоуправления. Они позволяют ограничить произвол чиновников и не допустить излишней бюрократизации.

Однако анализ применения административных регламентов позволяет выделить проблемы, нерешенность которых снижает эффективность административных регламентов как основного правового инструмента регулирования административных процедур предоставления государственных (муниципальных) услуг. Решение рассмотренных проблем должно быть осуществлено на федеральном уровне посредством детализации отдельных требований к административным регламентам.