Глава 7

 

Туризм и право

 

§ 7.1. Правовое регулирование отношений в сфере туризма

 

Туристская деятельность как отрасль экономики страны требует надежного правового регулирования, т. е. создания благоприятных условий для ее развития. Туризм в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей права: таможенного, страхового, административного, экологического, о защите прав потребителей и др. В этом ряду особое значение отводится гражданскому праву.

Гражданский кодекс РФ (ГК), являясь основным законом рыночной экономики, своими нормами охватывает и сферу туризма. В нем даны определения предпринимательской деятельности (ст. 2), юридического лица (ст. 48), индивидуального предпринимателя без образования юридического лица (ст. 23), коммерческих и некоммерческих организаций и их организационно-правовых форм (ст. 50). Услуги рассматриваются в ГК как один из объектов гражданских прав (ст. 128), а туристское обслуживание конкретно названо в числе услуг, предусмотренных в договоре возмездного оказания услуг (ст. 779–782). В ГК сформулированы общие положения о договоре (ст. 420–453), дана развернутая система норм об отдельных обязательствах и договорах (ст. 454–1109).

Гражданский кодекс дал толчок для обновления и раз-вития законодательства России, прежде всего в сфере предпринимательства как сердцевины рыночных отношений, в том числе в предпринимательской деятельности туристских орга- низаций.

Для сферы туризма нужен был государственный акт, который исключил бы стихийное нормотворчество и направил работу тысяч отечественных туристских организаций и индивидуальных предпринимателей, а также сотен иностранных туристских фирм в единое правовое русло, где наряду с нормами гражданского права действуют специальные нормы, регулирующие туристскую деятельность.

Таким актом мог быть лишь федеральный закон о туризме. Однако формирование правовой базы российского туризма началось не с закона.

24 апреля 1994 г. был принят Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». Впервые в нормативном акте такого уровня было заявлено: «Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации».

Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В Концепции дан обстоятельный анализ состояния сферы туризма. Среди основных мер по развитию туризма названы такие, как включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, выполнение Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации», создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике.

С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации». Программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране со сроками реализации до 2005 г.

4 октября 1996 г. Государственная Дума приняла и 24 ноября 1996 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Впервые туристскую деятельность регулирует правовой акт, обладающий высшей юридической силой – закон, который образует стержень правовой системы сферы туризма.

Изучение Закона, а также установление соотношений его статей с нормами гражданского, административного, экологического и других отраслей права позволит работникам туристских организаций избежать ошибок и материальных потерь из-за правовой неосведомленности, а гражданам, пользующимся туристскими услугами, осознать свои права и обязанности.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» дал определения ряда понятий, используемых в сфере туризма: туризм, туристская деятельность, туризм внутренний, туризм выездной, туризм въездной, туризм социальный, туризм самодеятельный, турист, туристские ресурсы, туристская индустрия, тур, туристский продукт, продвижение туристского продукта, туроператорская деятельность, турагентская деятельность, услуги гида-переводчика, туристская путевка, туристский ваучер.

В методическом плане статья об основных понятиях является вводным разделом Закона. Эти понятия, в общем, отвечают рекомендациям Всемирной туристской организации и соответствуют понятиям, употребляемым в международной туристской практике. Подчеркнем, что приведенные основные понятия являются нормативными, закрепленными в Законе, и имеют лишь указанное значение.

Одинаковое толкование приведенных основных понятий позволяет всем, кто соприкасается со сферой туризма, единообразно их употреблять и использовать, особенно в юридической практике должностных лиц туристских организаций. Ведь не только незнание Закона, но и непонимание его не освобождает от ответственности.

В главе Закона, именуемой «Государственное регулирование туристской деятельности», заявлены наиболее важные законодательные установления:

 о месте туризма в экономике России;

 о принципах государственного регулирования туристской деятельности;

 о целях, приоритетных направлениях и способах (путях) государственного регулирования сферы туризма.

В статье 3 Закона указывается, что государство признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации. Впервые в норме Закона заявлено, что туризм – отрасль экономики России и что эта отрасль приоритетная.

Формулируя принципы государственного регулирования туристской деятельности, Закон возлагает на государство обязанности содействовать туристской деятельности и создавать благоприятные условия для ее развития, определять и поддерживать направления самой туристской деятельности (т. е. делать выбор, по каким направлениям развивать отечественный туризм), формировать представление о России как стране, благоприятной для туризма, осуществлять поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Среди основных целей государственного регулирования туристской деятельности в статье 4 Закона указаны: обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана окружающей природной среды; создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан России, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

При этом в статье 4 записано, что приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

В последние годы наблюдается значительное преобладание выездного туризма над въездным и, следовательно, превышение вывоза валюты над ввозом. Причин тому множество, но основная из них – безудержная коммерциализация туризма и, как следствие, резкое падение конкурентоспособности внутреннего, а за ним и въездного туризма. Поэтому государственное регулирование туристской деятельности должно быть нацелено прежде всего на восстановление приемлемого баланса въездного и выездного туризма, оживление внутреннего туризма, что, в общем, будет способствовать формированию представления о России как о стране, благоприятной для туризма.

Особое значение для подъема отечественного туризма имеет закрепление в Законе статуса социального туризма как приоритетного, поддерживаемого государством и развивающегося с помощью государства.

В статье 7 Конституции РФ говорится: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Следовательно, задача социального государства – содействовать росту благосостояния всех граждан (конечно, не на принципах уравниловки), а также возможно равномерному распределению жизненных тягот.

Туристские услуги, прежде всего внутреннего туризма, должны быть доступными для всех слоев населения. Лишь в этом случае появится серьезный стимул для расширения рынка потребителей этих услуг, которые, в свою очередь, будут конкурентоспособными и обеспечат рост занятости в сфере туризма.

Укреплению приоритета социального туризма могло бы способствовать принятие специального законодательного акта о социальном туризме.

В статье 4 Закона определены также способы государственного регулирования туристской деятельности. К ним относятся: создание нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии; содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках; защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности; лицензирование, стандартизация в туристской индустрии, сертификация туристского продукта; установление правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации с учетом интересов развития туризма.

Каждый из перечисленных в Законе способов (путей) государственного регулирования туристской деятельности представляет собой крупное явление, влекущее принятие законодательных и иных правовых актов, развивающих и расширяющих предмет правового регулирования, каким выступает туристская деятельность.

Важнейшими способами государственного регулирования сферой туризма являются: лицензирование туристской деятельности, стандартизация туристской деятельности и объектов туристской индустрии, сертификация туристского продукта, которые осуществляются в целях защиты прав и интересов туристов.