1. Теоретические вопросы и методологические аспекты системы межбюджетных отношений

1.1. Экономическая сущность межбюджетных отношений и принципы их организации

Межбюджетные отношения — это «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

Такое определение понятия межбюджетных отношений носит весьма общий характер, не затрагивает самой сути этих отношений, сводит дефиницию межбюджетных отношений к указанию на «взаимоотношения» публично-правовых образований. Статья 6 БК РФ закрепила несколько иное определение данных отношений: межбюджетные отношения — это «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса» [2]. Закрепление в законе такой дефиниции объяснялось тем, что фактически суть межбюджетных отношений выражалась (и выражается) в финансовых и организационных взаимосвязях между органами власти различных уровней, поскольку именно органы власти выступают представителями публично-правовых образований в общественных отношениях.

В финансово-правовой литературе межбюджетные отношения определяются неоднозначно. Межбюджетные отношения рассматриваются как разновидность бюджетных отношений, складывающихся между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по поводу распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, последующего перераспределения доходов между бюджетами одного уровня бюджетной системы, а также по поводу организационного обеспечения процессов исполнения бюджетов, осуществления государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств в ходе бюджетного регулирования.

Межбюджетные отношения — это совокупность отношений по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий территориальных образований, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.

Межбюджетными отношениями признаются отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной основе (без ограничения сроком) расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также отношения по межбюджетному регулированию: распределению некоторых налогов по нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг.

Таким образом, специалисты приводят довольно широкие по содержанию определения понятия межбюджетных отношений. Большинство определений основывается на перечислении видов бюджетных отношений, квалифицируемых как «межбюджетные». Состав разновидностей межбюджетных отношений, анализируемых в рамках настоящей темы, позволяет определить, в чем состоит «качественная» сторона данных бюджетных отношений.

Межбюджетные отношения — это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Наличие межбюджетных отношений определяется неодинаковым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые природные ресурсы, другие обладают важным стратегическим положением, определяющим их значение в государстве. Природные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом ренты, которую приносят эти ресурсы.

Кроме того, в одних регионах промышленность исторически развивалась быстрее, чем в других. В условиях экономического кризиса 1992-1998 гг., сопровождавшегося падением производства почти на 50%, неравномерность развития конкретных регионов значительно усилилась.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации зафиксировано определение межбюджетных отношений как взаимоотношений между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [2]. В качестве сторон в этих отношениях выступают органы представительной и исполнительной власти. Причем характер взаимоотношений между указанными участниками не является равноправным.

Неравенство вытекает из свойств самой бюджетной системы, ее иерархичности, централизации и т. п. Финансовая помощь, выделяемая в виде дотаций, субсидий, субвенций, представляет собой изначально собственные средства «дарующего» бюджета. И это, безусловно, ставит сторону, принимающую помощь, в зависимое положение, хотя предоставление финансовой помощи вышестоящими бюджетами является не только правом, но и обязанностью. В большей мере зависимость предопределяется тем, что сроки, размеры, условия предоставления финансовой помощи в нормативно-правовых актах в полной мере «прописать» невозможно.

Более того, следует указать и на то, что межбюджетные отношения в большинстве случаев не являются однородными, часто характеризуются фактическим неравенством отдельных нижестоящих публично-правовых образований в межбюджетных отношениях с вышестоящими органами представительной и исполнительной власти. Так, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации провозглашен принцип равенства бюджетов субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. Формально этот принцип реализуется, прежде всего, через единую систему федеральных, региональных и местных налогов, через единый порядок их уплаты. В условиях же огромной дифференциации в уровнях социально-экономического развития субъектов федерации такой подход к установлению равенства бюджетов субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом объективно ставит субъекты РФ с низким уровнем развития в зависимое положение от федерального центра.

В научной литературе выделяются разнообразные признаки межбюджетных отношений [17.С.58]. В частности:

— четкое определение доходных и расходных полномочий и их закрепление за соответствующим уровнем власти;

— реализация бюджетных полномочий между федеральным центром, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов;

— ответственность органов власти за организацию бюджетного процесса;

— системная организованность денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов.

Ряд авторов к признакам межбюджетных отношений относят:

— наличие нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов;

— перераспределение средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования;

— возмещение расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов;

— передачу средств в форме дотаций, субвенций, субсидий, временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе;

— объединение средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти.

Следует указать и на то, что межбюджетные отношения представляют собой не только финансово-правовое явление, но и важнейший инструмент управленческого обеспечения сбалансированного социально-экономического развития как регионов, так и страны в целом.

Характер взаимодействия бюджетов различных уровней между собой, его нормативно-правовое закрепление, уровень централизации и децентрализации бюджетной системы и определяет межбюджетные отношения в государстве.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни [17.С.64].

Для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого межбюджетного выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства, прежде всего, в общегосударственных интересах. Но при этом остается слишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов.

Децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре», соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но почти никогда не избавляет полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, пока нигде не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов.

Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.

Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения.

Принцип федерализма, относящийся к числу принципов бюджетного права, делает актуальным вопрос распределения финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной системы государства. Распределение финансовых ресурсов в виде бюджетных средств между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, организационное разрешение связанных с распределением вопросов возможно в рамках особого вида бюджетных отношений — межбюджетных отношений [28.С.63].

Проанализировав приведенные выше определения межбюджетных отношений, можно сделать вывод о следующих их признаках.

Во-первых, межбюджетные отношения могут носить как имущественный характер (распределение средств между бюджетами), так и организационный характер (складываться по поводу регулирования бюджетных отношений с учетом интересов публично-правовых образований разных уровней), в зависимости от того, что выступает объектом соответствующих отношений.

Во-вторых, межбюджетные отношения задействуют публично-правовые образования (разных уровней либо одного уровня), в ведении которых находятся бюджеты бюджетной системы государства.

В-третьих, публично-правовые образования в межбюджетных отношениях выступают непосредственно в лице органов власти, уполномоченных распоряжаться средствами бюджета.