3. Совершенствование межбюджетных отношений в России

3.1. Пути оптимизации вертикальной системы разграничения доходов

Опубликованные Минфином России Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 гг. (далее - ОНБП) предполагают в ближайшие годы резкое снижение доли в ВВП доходов и расходов бюджетной системы.

Прогнозируемое Минфином сокращение доходной части бюджета с 38,9% ВВП в 2011 году до 36,2% ВВП в 2015 году в основном связано со снижением нефтегазовых поступлений в результате падения прогнозной цены нефти, и в небольшой степени с выпадением части ввозных и вывозных пошлин в связи со вступлением России в ВТО. При этом прогноз Минфина дает весьма консервативную оценку динамики доходов консолидированных бюджетов регионов. Без учета межбюджетных трансфертов их доля в ВВП до 2015 года остается постоянной на уровне 10,9-11,0% ВВП.

Оценки, ранее сделанные экспертами в рамках работ по Стратегии 2020, базировались на столь же консервативном сценарии цен на нефть, однако снижение бюджетных доходов при этом получалось более умеренным (до 37% ВВП к 2015 году). Выпадение нефтегазовых поступлений в сценарии экспертов отчасти компенсировалось расширением доходной базы региональных бюджетов (за счет акцизов, налогов на имущество, роста собираемости основных налогов), что соответствует общей направленности Стратегии 2020 на расширение полномочий и самостоятельности регионов. Нужно сказать и о том, что используемый в расчетах ОНБП курс рубля к доллару (29,7 руб. в 2013 г. и 31,5 руб. в 2015 году), уже не соответствует реально складывающейся тенденции. Трудно предположить, что в условиях заложенного в прогноз снижения цен на нефть по сравнению с текущими уровнями рубль начнет укрепляться, скорее наоборот. А более слабый рубль позволит бюджету получить дополнительные нефтегазовые доходы. Таким образом, прогноз доходов бюджетной системы, заложенный в ОНБП, выглядит чрезмерно пессимистическим для выбранногомакросценария.

Конструкция «бюджетного правила», предложенная экспертами Стратегии 2020, была достаточно жесткой для того, чтобы обеспечить устойчивость федерального бюджета в ближайшие годы и ограничить наращивание государственного долга, хотя и допускала сохранение до 2015 года небольшого дефицита. Однако в итоге была выбрана еще более жесткая формула, обеспечивающая достижение бездефицитного бюджета уже к 2015 году. Одновременно с пессимистичной оценкой доходов это накладывает излишние ограничения на общий объем расходов бюджетной системы. В отличие от Стратегии 2020, предполагавшей сохранение расходов до 2015 года на уровне 37-38% ВВП, ОНБП предполагают их снижение до 35,9% ВВП к 2015 году.

Таблица 3.1

Основные параметры бюджетной системы, % ввп

Показатель	2013	2014	2015
Доходы
ОНБП	36,6	36,2	36,2
Стратегия 2020	37,7	37,2	37,0
Расхождение	-1,1	-1,0	-0,8
Расходы
ОНБП	37,9	36,6	35,9
Стратегия 2020	38,1	37,9	37,6
Расхождение	-0,2	-1,3	-1,7
Дефицит
ОНБП	-1,3	-0,4	-0,3
Стратегия 2020	-0,4	-0,7	-0,6
Расхождение	-0,9	0,3	0,9

Источник: Минфин России, Итоговый доклад по Стратегии 2020, расчеты НИУ ВШЭ

Основные направления налоговой политики являются одним из документов, который необходимо учитывать в процессе бюджетного проектирования, как при планировании федерального бюджета, так и при подготовке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Помимо решения задач в области бюджетного планирования Основные направления налоговой политики позволяют экономическим агентам определить ориентиры в налоговой сфере на трехлетний период, что предопределяет стабильность и определенность условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации. Несмотря на то, что Основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для подготовки федеральными органами исполнительной власти изменений в законодательство о налогах и сборах, соответствующих предусмотренным в нем положениям, и внесения их в Правительство Российской Федерации. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства. Предсказуемость действий государственных органов в налоговой сфере имеет ключевое значение для инвесторов, принимающих долгосрочные инвестиционные решения.

В трехлетней перспективе 2013–2015 годов приоритеты Правительства Российской Федерации в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее – создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основными целями налоговой политики продолжают оставаться поддержка инвестиций, а также стимулирование инновационной деятельности.

Важнейшим фактором проводимой налоговой политики является необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации. В то же время необходимо сохранить неизменность налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень с учетом требований сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.

В периоде 2013 – 2015 годов будет продолжена реализация целей и задач, предусмотренных в предыдущих периодах.

Взимание налогов и сборов может оказывать различное влияние на поведение экономических субъектов, создавать различные стимулы как для организаций, так и для физических лиц. Необходимым условием для повышения конкурентоспособности российской экономики является её диверсификация, технологическое обновление, модернизация производства. К важным факторам модернизации относится развитие некоммерческого сектора, предоставляющего, в том числе услуги социального характера. Стимулирующая роль налоговой системы по перечисленным направлениям сохранится.

С учетом необходимости обеспечения бюджетной сбалансированности следует предпринимать усилия, направленные на увеличение доходов бюджетной системы Российской Федерации. Основными источниками роста налоговых поступлений может стать как повышение налоговых ставок, изменение правил исчисления и уплаты отдельных налогов, так и принятие мер в области налогового администрирования. Отдельным направлением политики в области повышения доходного потенциала налоговой системы будет являться оптимизация существующей системы налоговых льгот и освобождений, а также ликвидация имеющихся возможностей для уклонения от налогообложения.

Таким образом, содержанием налоговой политики в среднесрочной перспективе является определенный налоговый маневр, который будет заключаться в снижении налоговой нагрузки на труд и капитал и ее повышении на потребление, включая дорогую недвижимость, на рентные доходы, возникающие при добыче природных ресурсов, а также в переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества.

В части мер налогового стимулирования планируется внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям:

1. Поддержка инвестиций и развития человеческого капитала.

2. Совершенствование налогообложения при операциях с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, а также иных финансовых операциях.

3. Совершенствование специальных налоговых режимов для малого бизнеса.

4. Развитие взаимосогласительных процедур в налоговых отношениях.

В части мер, предусматривающих повышение доходов бюджетной системы Российской Федерации, планируется внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям:

1. Налогообложение природных ресурсов.

2. Акцизное налогообложение.

3. Введение налога на недвижимость.

4. Сокращение неэффективных налоговых льгот и освобождений.

5. Совершенствование налога на прибыль организаций.

6. Совершенствование налогового администрирования.

7. Противодействие уклонению от налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикций.

8. Страховые взносы на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование.

И снова параграф 3.1. можно выкинуть. Ваша задача – на основе изученной структуры разграничения доходов (которая впрочем во второй главе у вас отсутствует) определить основные проблемы в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований исходя из действующей системы разграничения доходов. На основе этих проблем нужно выдвинуть рекомендации по изменению структуры распределения налогов по уровням бюджетной системы таким образом, чтобы у регионов была возможность покрывать основную часть своих бюджетных обязательств собственными силами