99. Особливості провадження у справах за адміністративними позовами про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомоо майна, що на ній розміщенні, з мотивів суспільної необхідності.

Основним нормативно-правовим актом, який регулює суспільні відносини, що виникають у процесі відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, став Закон України «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17 листопада 2009 р. (далі — Закон). Його прийняття засвідчує державницьке розуміння необхідності закріплення на законодавчому рівні гарантій непорушності права власності на земельну ділянку та об’єкти, що на ній розміщені. У цьому Законі визначені матеріальні та формальні підстави проведення відчуження об’єктів власності для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, визначено процедурно-процесуальний порядок здійснення цих юридичних дій та, водночас, передбачено внесення змін до основних нормативно-правових актів, які склали базу зазначеного правового інституту, значною мірою уніфікувавши його.

Примусове відчуження об’єктів нерухомості є комплексним правовим інститутом, що потребує при його дослідженні аналізу науково-практичних підходів представників науки конституційного, цивільного, земельного права та теорії адміністративної юстиції щодо розуміння основних категорій. Саме тому для аналізу зазначеної теми широко застосовуються здобутки провідних науковців цих сфер правових знань, зокрема, В. Авер’янова, П. Кулинича, М. Смоковича, В. Стефанюка, Н. Титової, М. Шульги та ін. Але слід наголосити, що недостатніми є наукові розвідки щодо організаційно-правових механізмів примусового відчуження земельних ділянок та інших об’єктів, що на них розміщені.

Метою статті є аналіз фактичних, нормативних та процесуальних підстав примусового відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності з мотивів суспільної необхідності в умовах чинної нормативно-правової бази.

Закон закріпив юридично правильну та обґрунтовану концепцію, за змістом якої у разі неотримання згоди власника земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з викупом цих об’єктів для суспільних потреб, зазначені об’єкти можуть бути примусово відчужені у державну чи комунальну власність за рішенням суду (ст. 15).

Ця категорія справ стала не лише одним із первістків «агресивних» у відношенні до прав, свобод та інтересів осіб форм діяльності судової влади, а й випробуванням для функціонування адміністративного судочинства, у провадженнях якого вона таки реалізовуватиметься.

Розгляд цих категорій справ у судовому порядку визначається конституційним принципом непорушності права власності та виключності підстав його примусового відчуження. Правила адміністративного судочинства, на противагу цивільному чи господарському, найбільш повно відповідають інтересам забезпечення прав та свобод людини при вирішенні питання правомірності вилучення земельної ділянки всупереч її волі з ініціативи суб’єкта владних повноважень. Це зумовило включення до КАС України ст. 183¹, яка визначає окремі формально-процесуальні аспекти провадження у справах за адміністративними позовами про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності.

Однак процесуальна норма не дає відповіді на ключові питання предмета та підстав такого позову. Відповідь на них можна отримати лише шляхом комплексного дослідження Закону та КАС України в цілому.

Основні елементи правовідносин, які підлягають дослідженню адміністративними судами при розгляді пред’явлених позовів, ґрунтуються на необхідності перевірки правового статусу суб’єкта владних повноважень, який звернувся із позовом, правового статусу земельної ділянки та іншого об’єкта нерухомості, що на ній розміщений, дотримання формальної процедури відчуження, визначеної законом у діях суб’єкта владних повноважень.

За змістом п. 1 ч. 1 ст. 107 КАС України першим і найважливішим питанням з точки зору відкриття судового провадження є встановлення достатньої адміністративної процесуальної дієздатності особи на звернення із вимогами про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності. Оскільки при визначенні кола справ, які розглядаються за зверненням суб’єктів владних повноважень, необхідно враховувати конституційний принцип, що органи влади діють тільки на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, відповідно, суб’єкти владних повноважень можуть звертатися до адміністративного суду тільки у випадках, передбачених законом. При цьому у законі повинно чітко визначатися право та первинні нормативні підстави конкретного органу на звернення до адміністративного суду, тобто повинен визначити достатню адміністративну процесуальну дієздатність.

Частина 1 ст. 183¹ КАС України визначає, що право звернутися з адміністративним позовом про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності мають органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які відповідно до закону можуть викуповувати ці об’єкти для суспільних потреб. Тотожне за суттю формулювання міститься у ч. 1 ст. 16 Закону, згідно з якою орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, що прийняв рішення про відчуження земельної ділянки, у разі недосягнення згоди з власником земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, щодо їх викупу для суспільних потреб відповідно до розділу II цього Закону звертається до адміністративного суду із позовом про примусове відчуження зазначених об’єктів.

Детальний аналіз цих приписів дає змогу дійти висновку, що право на звернення із подібними позовами до адміністративного суду мають лише ті суб’єкти владних повноважень, за якими закон визначив й повноваження на викуп таких об’єктів. Регулюванню цього питання присвячені статті 8 та 9 Закону. При цьому законодавець застосував диференційований підхід визначення права на викуп земельних ділянок та інших об’єктів нерухомого майна залежно від виду суб’єкта владних повноважень (природи його повноважень) — орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування, конкретної суспільної потреби, її значення (загальнодержавне чи місцеве), адміністративно-територіальне розміщення відчужуваного об’єкта та його співвідношення із територією поширення компетенції відповідного суб’єкта владних повноважень.

Особливу увагу слід звернути і на той факт, що ч. 1 ст. 15 Закону визначає можливість звернення про примусове відчуження з мотивів суспільної необхідності лише для розміщення об’єктів національної безпеки і оборони; лінійних об’єктів та об’єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, магістральних трубопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об’єктів, необхідних для їх експлуатації; об’єктів, пов’язаних із видобуванням корисних копалин загальнодержавного значення; об’єктів природно-заповідного фонду; кладовищ.

Таким чином, вирішуючи питання щодо адміністративної процесуальної дієздатності, судам слід системно застосовувати положення статей 8, 9,ч. 1 ст. 15 Закону та ч. 1 ст. 183¹ КАСУкраїни, а саме, наприклад, не можна вважати належним позивачем у справі Кабінет Міністрів України з вимогою про примусове відчуження земельної ділянки для влаштування кладовища на території територіальної громади, оскільки згідно зі ст. 9 Закону рішення про викуп земельних ділянок для таких суспільних потреб приймають виключно сільські, селищні, міські ради в межах територій здійснення їх повноважень. Як і не може місцева рада звернутися з вимогою про примусове відчуження земельної ділянки для розміщення об’єкта національної безпеки й оборони, навіть на території власної громади. Встановлення такої невідповідності суб’єкта із правом на звернення повинно бути однозначною підставою для повернення позовної заяви позивачу на підставі п. 3 ч. 3 ст. 108 КАС України або залишення позовної заяви без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 155 КАС України, якщо вказані обставини будуть встановлені вже після відкриття провадження у справі.

За змістом ч. 2 ст. 183¹ КАС України зазначена категорія справ підсудна у першій інстанції апеляційним адміністративним судам за місцем розташування нерухомого майна, що підлягає примусовому відчуженню.

Згідно з ч. 1 ст. 23 КАС України усі адміністративні справи в суді першої інстанції, крім випадків, встановлених цим Кодексом, розглядаються і вирішуються суддею одноособово. Закріплений особливий нормативний порядок вирішення справ про примусове відчуження земельних ділянок та інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності, не передбачає розгляд вказаної категорії справ у апеляційних адміністративних судах колегією суддів. Відсутність підстав для колегіального розгляду випливає зі змісту загальної ст. 24 КАС України. Крім того,ч. 2 ст. 24 КАС України, яка визначає можливість колегіального розгляду адміністративної справи за клопотанням однієї зі сторін або з ініціативи судді в разі її особливої складності, містить застереження про її дію лише щодо розгляду та вирішення справ у окружному адміністративному суді. Однак вважаємо, що керуючись офіційними принципами адміністративного судочинства — верховенства права та законності (в тому числі такими його складовими як аналогія закону (ч. 7 ст. 9 КАС України)), вказані норми можуть бути застосовані і при розгляді адміністративних справ у першій інстанції апеляційними судами з аналізованої категорії спорів.

Нормативний дисонанс вносить нове положення ч. 5 ст. 24 КАС України, яким стаття була доповнена Законом від 7 липня 2010 р.: «Адміністративні справи, підсудні Київському апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції, розглядаються і вирішуються колегією у складі трьох суддів». А отже, справи щодо примусового відчуження земельних ділянок та інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які знаходяться на території підсудній Київському апеляційному адміністративному суду розглядаються виключно колегіально у складі трьох суддів, в той час як всі решта — можуть розглядатися колегіально за клопотанням сторін або з ініціативи суду.