1.3. Показатели, характеризующие уровень пенсионного обеспечения

При возникновении систем социального обеспечения в разных странах ориентировались, как правило, на достижение одной из этих целей. Системы универсального характера были в большей степени направлены на обеспечение всеобщего гарантированного минимума, а системы социального страхования, особенно охватывающие отдельные профессиональные группы, - на компенсацию утраченного заработка, часто оставляя функции предотвращения нищеты другим институтам, в частности, социальной помощи. В процессе развития пенсионного обеспечения происходила конвергенция этих двух целей: универсальные системы дополнялись страховыми, а страховые системы стали включать в себя положения об обеспечении минимальных гарантий. При этом надо иметь в виду, что программы государственного пенсионного обеспечения во всех странах ориентированы, главным образом, на обеспечение пенсионного дохода низко- и среднедоходных групп населения.

Основные цели, на достижение которых направлены системы пенсионного обеспечения, были закреплены в базовых конвенциях и рекомендациях Международной организации труда. Основные цели и количественные параметры, которым должна соответствовать система пенсионного обеспечения, определенные в этих документах, были в дальнейшем подтверждены и развиты в Европейской социальной хартии, возможность ратификации которой Российской Федерацией рассматривается в настоящее время. Статья 23 Европейской социальной хартии «Право лиц пожилого возраста на социальную защиту» требует от государств-участников обеспечить пожилым людям достаточно средств, «позволяющих им вести достойную жизнь и играть активную роль в государственной, общественной и культурной жизни». Данное положение подразумевает, что уровень пенсионного дохода должен обеспечить не просто реализацию минимальных потребностей, а сложившийся в период трудовой деятельности уровень и образ жизни.

В России, однако, в первую очередь, речь идет об обеспечении минимальных гарантий пенсионного дохода. Минимальный размер трудовой пенсии по старости на 1 января 2002 г. составил 55 % прожиточного минимума пенсионера. Несмотря на то, что средний размер пенсий несколько его превысил, а максимальный размер пенсии равен 125 % прожиточного минимума, абсолютные размеры пенсий вряд ли могут обеспечить даже основные потребности пенсионеров, не говоря уже о «достойной жизни». Приближение размеров минимальной пенсионной выплаты к уровню прожиточного минимума является приоритетной задачей на ближайшую перспективу.

Минимальные стандарты и количественные параметры компенсации утраченного заработка в рамках пенсионных систем, достижение которых необходимо для ратификации Европейской социальной хартии, закреплены в Европейском кодексе социального обеспечения и пересмотренном Европейском кодексе социального обеспечения (содержащем повышенные стандарты). Одним из важнейших критериев, который будет приниматься во внимание при анализе готовности России к ратификации хартии, является показатель коэффициента замещения предпенсионного (утраченного) заработка. Коэффициент замещения пенсией утраченного заработка - показатель соотнесения средней пенсии с размером средней зарплаты. Снижение коэффициента до 20% оценивается как нарушение пенсионных прав граждан. Пик роста коэффициента замещения в России приходится на начало 1990-х годов. С тех пор он неуклонно снижается. В исследованиях по пенсионной проблематике показатель среднего коэффициента замещения, характеризующий относительный уровень пенсионного обеспечения, фактически является основным. Хотелось бы сделать ряд замечаний о методике расчета этого показателя.

Российские специалисты определяют его как отношение среднего размера пенсии к средней начисленной заработной плате. Международные стандарты предусматривают достижение индивидуального коэффициента замещения не в среднем по экономике, а для так называемых «типичных получателей пенсий», которые выполнили установленные стажевые условия и получают «типичную» заработную плату. Так, в соответствии с Европейским кодексом социального обеспечения (1964 г.), размер пенсии «типичного получателя» пенсии, не имеющего иждивенцев, должен составлять не менее 40 % предпенсионного заработка после 30 лет страхового стажа. По нормам российского пенсионного законодательства индивидуальный коэффициент замещения такого «типичного бенефициария» может составлять от 21,5 до 28 % предпенсионной заработной платы (в зависимости от выбранных характеристик «типичного получателя»). Пересмотренный Европейский кодекс социального обеспечения предусматривает компенсацию не менее 50 % заработка при наличии 40-летнего стажа. Фактический индивидуальный коэффициент замещения по нормам российского законодательства составляет для «типичного получателя» 31 - 32 % предпенсионного заработка, что соответствует среднему коэффициенту замещения, рассчитанному на основании начисленной заработной платы. Расхождение между минимальными стандартами, предусмотренными для «типичного получателя», имеющего иждивенцев, и фактическим положением дел еще больше: 34 - 36 % фактического индивидуального коэффициента по условиям российского пенсионного законодательства против 65 %, предусмотренных пересмотренной Европейской социальной хартией.

В международной практике средний коэффициент замещения в рамках пенсионной системы (как и любой другой системы социального страхования) определяется не как соотношение среднего размера пенсии и средней начисленной заработной платы, а как отношение среднего размера пенсии к среднему размеру страхуемого заработка (дохода). При этом страхуемый заработок представляет собой заработок или (как правило) часть заработка, используемого в качестве базы для начисления страховых взносов (социального налога) и исчисления размера пенсий. Ограничения страхуемого заработка обычно обусловлены наличием максимального (а иногда и минимального) предельного уровня заработной платы, учитываемой для целей пенсионного страхования.

В рамках существовавшей в России пенсионной системы для целей начисления страховых взносов (до введения регрессивной шкалы социального налога) использовался весь заработок без ограничений. При этом максимальный размер пенсии и, соответственно, уровень дифференциации ограничивался очень жестко: напрямую, по пенсионному Закону № 340-ФЗ (1990 г.), и, косвенно, через введение ограничения на максимально учитываемое соотношение заработков, по пенсионному Закону № 113-ФЗ (1997 г). Такая ситуация деформировала принципы социального страхования и создавала дополнительные стимулы для уклонения от уплаты страховых взносов (социального налога), поскольку работники не получали адекватной компенсации за взносы, уплаченные с заработков выше тех, которые дают право на получение максимального размера пенсий.

По новым пенсионным нормам ограничения на размер учитываемых заработков и на размер пенсий снимаются. Единственным инструментом регулирования максимальных размеров пенсий и их дифференциации остается регрессивная шкала страховых взносов на страховую и накопительную части пенсий. Однако порог, с которого начинается регрессия, составляет почти трехкратную среднюю начисленную заработную плату по стране и по разным оценкам распространяется на 3,5 - 20 % численности занятых. Регрессивная шкала охватывает работников, входящих в верхнюю децильную группу. Учитывая, что расчеты производились на основании распределения работающих по размерам начисленной заработной платы, а доля скрытой заработной платы в верхних доходных группах, по-видимому, выше средних показателей по всей совокупности, оценку в 3,5 - 5 процентов общей численности занятых можно считать более достоверной. Можно говорить о том, что на настоящий момент страхуемая заработная плата должна быть практически равна среднему размеру заработной платы.

В качестве страхуемого заработка можно рассматривать заработную плату, использовавшуюся при расчете пенсий на основе Закона № 113-ФЗ и при расчете первоначального пенсионного капитала. Отношение среднемесячной заработной платы, используемой Пенсионным фондом России, к среднероссийским показателям начисленной заработной платы составляло в последнее время менее 50 %. Причины этого хорошо известны: большой объем скрытой заработной платы в экономике, составляющей, по оценкам, 35 - 37 % общего объема заработной платы, и неполный уровень собираемости взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации10. Очевидно, что одной из задач пенсионной реформы является мотивация занятых к полному участию в финансировании пенсионной системы, что, в частности, должно выразиться и в увеличении страхуемого заработка и приближении его к показателям начисленной заработной платы (с учетом регрессивной шкалы взимания страхового тарифа).

В пакете законов пенсионной реформы предусмотрены механизмы, усиливающие зависимость размера пенсионных выплат от объема индивидуального участия в финансировании пенсионной системы (новая пенсионная формула для расчета страховой части трудовой пенсии, учет заработка за весь период трудовой деятельности, механизмы формирования накопительной части трудовой пенсии), повышающие прозрачность пенсионной системы. Их цель, в первую очередь, создать заинтересованность работников в полной уплате страховых взносов. Однако действенность этих механизмов, особенно в среднесрочной перспективе, вызывает сомнение, что, в первую очередь, связано с сохраняющейся очень высокой социальной нагрузкой на фонд оплаты труда. Кроме того, в ближайшие 10 лет основную часть в общем объеме «условно-накопленного» пенсионного капитала будет составлять начальный пенсионный капитал, сформированный в результате конвертации накопленных до начала реформы пенсионных прав. Вновь «накопленные» права не превысят 20 - 25 % пенсионного капитала. Такая ситуация может сдерживать мотивационные механизмы нового пенсионного законодательства для занятых работников предпенсионных возрастов.