7.1.3.1. Нарушения сроков уведомления о проведении плановой и внеплановой проверок

В течение 2012 г. были приняты несколько судебных решений, меняющих судебную практику в части порядка исчисления срока уведомления о проведении плановой проверки, установленного ч. 12 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ. В течение 2010 и 2011 гг. большинство кассационных инстанций арбитражных судов высказывалось в пользу позиции, согласно которой предусмотренный ч. 12 ст. 9 срок следует толковать как срок, обязывающий контролирующий орган уведомить проверяемое лицо за три рабочих дня до начала проведения плановой проверки. Ниже приводятся судебные решения, предлагающие иное толкование.

Постановление ФАС Центрального округа от 10 сентября 2012 г. по делу № А62-8000/2011

«Частью 12 ст. 9 этого Закона установлено, что о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Поскольку законодатель употребляет в указанной норме формулировку «в течение трех рабочих дней», а не «за три рабочих дня», в связи с чем днем уведомления можно считать любой из дней, входящих в установленный п. 12 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ срок.

Так, судом установлено, что Управление надлежащим образом уведомило Общество о проведении проверки посредством факсимильной связи 30 сентября 2011 г.

В соответствии с распоряжением от 28 сентября 2011 г. № р-1777 определен период проведения плановой выездной проверки - с 4 октября 2011 г. по 24 октября 2011 г., таким образом, о проведении проверки Общество должно было быть уведомлено не позднее 3 октября 2011 г.

Кассационная инстанция считает, что поскольку Общество было уведомлено о проведении проверки в течение трех рабочих дней до начала ее проведения, следовательно, вывод судов обеих инстанций о том, что Управлением не нарушен установленный ч. 12 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ срок уведомления юридического лица о проведении проверки, является правильным».

Определением Высшего арбитражного Суда РФ от 16 января 2013 г. № ВАС-17981/12 по делу № А62-8000/2011 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ.

Постановление ФАС Поволжского округа от 18 октября 2012 г. по делу № А55-14349/2012

«Частью 12 ст. 9 Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ установлено, что о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Поскольку законодатель употребляет в указанной норме формулировку «в течение трех рабочих дней», а не «за три рабочих дня», днем уведомления считается любой из дней, входящих в установленный п. 12 ст. 9 Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ срок.

Так, судом установлено, что распоряжение о проведении плановой выездной проверки направлено в адрес ООО «Джейран» и получено последним 4 апреля 2012 г., а плановая проверка начата и проведена 5 апреля 2012 г. Следовательно, вывод судов обеих инстанций о том, что Министерством нарушен установленный ч. 12 ст. 9 Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ срок уведомления юридического лица о проведении проверки, является ошибочным».

В то же время, другие кассационные инстанции продолжают придерживаться позиции, согласно которой уведомление должно быть направлено не позднее чем за три рабочих дня до начала проведения проверки.

Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 апреля 2012 г. по делу № А28-8226/2011

«Как установил суд апелляционной инстанции, распоряжение от 1 августа 2011 г. № 256/65 о проведении плановой проверки не направлялось заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении Обществу.

Представитель Общества пояснил, что административный орган сообщил ему по телефону 8 августа 2011 г. о проведении проверки 11 августа 2011 г.

На основании ст. 191 ГК РФ течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.

Таким образом, административный орган уведомил Общество о проведении проверки менее чем за три рабочих дня до ее начала (должен был уведомить Общество о проведении плановой проверки 5 августа 2011 г.).

Нарушение вышеназванного требования в части срока уведомления о проведении плановой проверки отнесено к грубым нарушениям законодательства при осуществлении контроля (п. 1 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ)».

Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 ноября 2012 г. по делу № А19-5282/2012

«К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных чч. 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), ч. 12 ст. 9 и ч. 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) ст. 10 настоящего Федерального закона.

Как установлено судами, обществом оспариваемое распоряжение № 26 от 24 февраля 2012 г. получено более чем за три рабочих дня до начала проверки.

На оспариваемом распоряжении стоит подпись о получении документа 27 февраля 2012 г. управляющей дополнительным офисом № 2 Терновой Н.В., а также проставлена отметка о направлении распоряжения факсом на московский номер общества (т. 1, л. д. 72)».

Постановление ФАС Дальневосточного округа от 18 января 2012 г. № Ф03-6504/2011 по делу № А59-1405/2011

«Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 АПК РФ фактические обстоятельства, представленные в материалы дела доказательства: приказ от 23 сентября 2010 г. о проведении с 29 сентября 2010 г. проверки, извещение о проведении проверки, полученное предприятием 28 сентября 2010 г., арбитражный суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу о нарушении управлением срока уведомления о проведении проверки (не менее чем за три рабочих дня)».

Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 16 июля 2012 г. по делу № А70-11781/2011

«Судами первой и апелляционной инстанций установлено и из материалов дела следует, что распоряжение о проведении проверки от 21 сентября 2011 г. № 372, в котором указано о начале проведения проверки с 3 октября 2011 г. и окончании проведения проверки – не позднее 28 октября 2011 г., получено заявителем 28 сентября 2011 г. Фактически проверка органом государственного контроля начата 5 октября 2011 г., когда Банку выставлено требование о предоставлении информации, обязательное для исполнения банком; проведен осмотр помещений, оформленный протоколом осмотра принадлежащих Банку помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.

Исходя из установленных обстоятельств, не опровергнутых подателем кассационной жалобы, суды пришли к обоснованному выводу о своевременном получении Банком уведомления о предстоящей плановой выездной проверке, поскольку с момента уведомления Общества о предстоящей проверке и до начала ее проведения прошло более трех рабочих дней.

На основании изложенного, суды указали на отсутствие нарушения Управлением Роспотребнадзора по Тюменской области порядка организации и проведения выездной плановой проверки».

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 4 июня 2012 г. по делу № А53-14145/2011

«Как видно из материалов дела, плановая проверка проведена с 6 июня 2011 г. по 29 июня 2011 г.; приказ о проведении проверки направлен в администрацию посредством факсимильной связи 31 мая 2011 г. и получен 1 июня 2011 г. (вх. N 05в/5196), т. е. департамент уведомил администрацию о проверке за три рабочих дня до начала ее проведения, поэтому суды обоснованно отклонили доводы администрации о грубом нарушении департаментом законодательства при осуществлении контроля».

Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 февраля 2013 г. по делу № А56-38208/2012

«Как правильно указали суды, п. 7 распоряжения от 25 апреля 2012 г. № 2-25-531 оговорен лишь период проведения проверки, установлена как возможная начальная дата проведения проверки, так и последний день, когда проверка может быть проведена. Начальная дата периода проведения проверки, как и срок, отведенный на проверку, устанавливается органами прокуратуры при согласовании плана плановых проверок.

Суд апелляционной инстанции установил, что в данном случае в связи с переносом праздничных дней фактической датой начала проверки явилось – 15 мая 2012 г., когда инспектор, предварительно согласовав удобную для представителей юридического лица дату начала проверки, непосредственно вышел на проверяемый объект.

Таким образом, с 10 мая 2012 г. (даты получения распоряжения юридическим лицом) по 15 мая 2012 г. (даты фактического начала проверки) прошло 4 рабочих дня, соответственно срок установленный законодательством не нарушен».

В данном судебном решении ставиться еще один важный вопрос – что считать началом проведения проверки – дату начала проверки, указанную в распоряжении (приказе), либо дату фактического начала проверки (аналогичную позицию занимает ФАС Уральского округа – постановление от 24 августа 2012 г. № Ф09-5714/12). Очевидно, ответ на данный вопрос зависит от того, в какой форме проводится проверка. Если речь идет о выездной проверке, то начало ее проведения согласно ч. 4 ст. 12 Закона связано с предъявлением проверяющими служебных удостоверений, т. е. с момента фактического прибытия на объект. Для документарной проверки юридическая дата проверки, указанная в распоряжении и фактическая дата очевидно совпадают.

Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 октября 2012 г. по делу № А56-64465/2011

«Вместе с тем, в силу ч. 12 ст. 9 Закона № 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо уведомляется органом государственного контроля (надзора) не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.

В соответствии со ст. 191 Гражданского кодекса РФ течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.

Таким образом, проверка начата Управлением ранее срока, установленного упомянутой нормой, а выводы судов об отсутствии грубых нарушений требований к организации и проведению проверки основаны на неправильном применении норм материального права, что является основанием для отмены обжалуемых судебных актов в силу ч. 1 ст. 288 АПК РФ».

Следует обратить внимание на то, что при определении порядка исчисления срока направления уведомления суды в качестве аналогии закона нередко ссылаются на ст. 191 ГК РФ, упуская из внимания требования ч. 3 ст. 2 ГК РФ, согласно которым к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Однако при исполнении органами публичной власти функций по контролю и надзору не возникают имущественные отношения, поэтому о применении соответствующего положения ГК РФ не может быть и речи. Ближайшей нормой, регулирующей схожие общественные отношения, являются положения ст. 4.8 КоАП РФ.

Нарушение сроков направления уведомления о проведении проверки в ряде случаев признается судами несущественным, хотя при этом весьма затруднительно сформулировать какие-либо критерии, по которым можно было бы судить о том, что административный орган нарушил срок уведомления незначительно, что не могло привести к нарушению прав и законных интересов проверяемого лица.

Постановление ФАС Северо-Западного округа от 4 марта 2013 г. по делу № А26-3128/2012

«Судами установлено и материалами дела подтверждается, что о проведении внеплановой выездной проверки в период с 25января 2012 г. по 3 февраля 2012 г. Предприятие было уведомлено 24 января 2012 г. в 11:07, фактически проверка началась 25 января 2012 г. в 11:00, т. е. срок уведомления МУП «ГКХ»о проведении проверки был нарушен административным органом лишь на 7 минут, что обоснованно не расценено судами как грубое нарушение требований Закона № 294-ФЗ к организации и проведению проверок».

В единичных случаях суды выносят решения, согласно которым нарушение сроков уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, установленных ч. 16 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, несмотря на прямое указание п. 1 ч. 2 ст. 20 Закона, не признается грубым нарушением порядка организации и проведения проверок, при этом каких-либо ссылок на обстоятельства, предусмотренные ч. 17 ст. 10 Закона данные судебные акты не содержат.

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 21 декабря 2012 г. по делу № А15-863/2012

«Суд обоснованно указал, что вручение копии распоряжения от 7 марта 2012 г. № 007 о проведении внеплановой проверки руководителю предприятия в день ее проведения не является безусловным и достаточным основанием для признания результатов проверки незаконными и отмены оспариваемого постановления.

При таких обстоятельствах вывод судебных инстанций о соблюдении управлением процедуры привлечения предприятия к административной ответственности является правильным.

Довод предприятия о том, что согласно ч. 16 ст. 10 Закона № 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо уведомляется органом государственного и муниципального контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом, рассмотрен судами и ему дана надлежащая оценка».