Раздел 8

Анализ предложений представителей предпринимательского сообщества по совершенствованию законодательства в сфере реализации контрольно-надзорных полномочий

Предложения представителей предпринимательского сообщества выявлялись в форме анкетирования (содержание анкеты приведено в конце настоящего раздела). Анкета была составлена на основании анализа судебной практики, предусмотренной п. 3.7 Технического задания и согласована с Заказчиком. На основе выявленных недостатков правового регулирования были составлены вопросы, призванные отразить различные аспекты проблем, с которыми сталкиваются субъекты контроля. Путем ранжирования данных проблем в зависимости от того, насколько актуальными они являются для респондентов, определялись наиболее существенные проблемы, по которым формулировались предложения.

В ходе анкетирования не ставилось цели сбора статистических данных (данная задача не обозначена в Техническом задании). Большинство вопросов предусматривают возможность выбора нескольких вариантов ответа. Количество таких вариантов различно, что выражается в существенном различии количества ответа на разные вопросы. Имели место случаи, когда на вопрос, предполагающий один вариант ответа, респондентом давалось несколько. В таком случае все ответы учитывались. Значительная часть респондентов отвечала на вопросы анкеты выборочно. Это рассматривалось как выражение отношения к актуальности для них соответствующей проблемы. Основной задачей анкетирования было выявление восприятия проблем контрольно-надзорных отношений субъектами предпринимательской деятельности в объеме, достаточном для того, чтобы определить отношение к недостаткам правового регулирования или сложившейся правоприменительной практике и сделать предложения, соответствующие по своей глубине и предполагаемым затратам масштабу проблемы.

Все предложения разделены на 3 группы в зависимости от того значения, которое они имеют для контрольно-надзорных отношений. В первую группу, посвященную общим предложениям, вошли такие, которые оказывают влияние на все или значительную части исследуемых отношений. Во вторую группу (предложения по совершенствованию отдельных институтов) вошли предложения, направленные на совершенствование отдельных процедур или их элементов. В третью группу вошли предложения, которые не связаны непосредственно с отношениями по контролю и надзору, но в силу своего общего значения способны оказать внимание на исследуемую сферу, в том числе отношения по привлечению к административной ответственности.

Общие предложения по совершенствованию контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности.

1. Совершенствование правового регулирования дистанционного контроля.

При ответе на вопрос анкеты, посвященный применению в отношении компаний респондентов видов контроля, не урегулированных законодательством или урегулированных частично (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, вопрос 1.5. стр. 1167), более четверти ответов содержат указания на осуществление так называемого дистанционного контроля. Его нормативное регулирование ограничивается п. 1 ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», указывающим на то, что данный федеральный закон не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также – органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. Тем самым законодателем была выделена специфическая разновидность контроля. Она характеризуется тем, что при на него не распространяются общие требования, включая необходимость издания приказа (распоряжения) о проведении проверки в отношении конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя, что позволяет использовать его в тех случаях, когда контроль осуществляется за соблюдением требований нормативных актов на определенной территории (линия побережья, лесной массив, территория вокруг аэропорта). В таких отношениях заранее нельзя сделать обоснованное предположение даже о наличии конкретного нарушения, не говоря уже о том, чтобы заранее определить субъекта контроля и издать в отношении него приказ (распоряжение) о проведении проверки. Таким образом, конструкция дистанционного контроля объективно востребована и не может рассматриваться как дефект регулирования и, соответственно, не может быть исключена из законодательства.

На практике дистанционный контроль активно используется в тех случаях, когда выявление нарушений возможно на территориях, доступ на которые не ограничен, и характер нарушения позволяет установить ответственного за него субъекта. При этом данный вид контроля остается полностью неурегулированным. В силу прямого указания п. 1 ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» на него не распространяются требования данного федерального закона, но никакого иного регулирования в системе нормативного регулирования контрольно-надзорных отношений не содержится. Регулирование контрольно-надзорных отношений в подавляющем большинстве отраслевых законодательных актов крайне фрагментарное. Положения о контроле (надзоре) в отдельных сферах дистанционный контроль даже не упоминают, хотя формирование целостного регулирования путем обобщения разрозненных норм и устранения пробелов является одной из задач, которую призван решать данный вид актов. Ничего не говорят о дистанционном контроле и административные регламенты исполнения государственных функций, которые, по идее, должны обеспечивать исчерпывающее регулирование отношений. В результате складывается ситуация, при которой достаточно распространенный вид контроля оказывается полностью вне правового поля и при его осуществлении не юридическим лицам не обеспечивается никаких правовых гарантий. В связи с этим предлагается закрепление в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» требований к осуществлению дистанционного контроля и прав субъектов контроля при его проведении.

Выбор в качестве формы устранения правового пробела, внесения изменений в Федеральной закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» потребует исключения п. 1 ч. 3 ст. 1 и дополнение гл. 2 данного Закона значительной по объему ст. 13.2, посвященной дистанционному контролю. Вероятно, что закрепление дистанционного контроля повлечет необходимость внесения точечных дополнений и в иные статьи. Внесение столь существенных изменений оправдано в силу того, что сложившейся системе нормативно-правового регулирования контрольно-надзорных отношений урегулировать дистанционный контроль не возможно. Подзаконные акты не берут на себя ответственность по первичному регулированию дистанционного контроля, и переломить эту тенденцию без изменений на законодательном уровне даже в среднесрочной перспективе невозможно. В законодательстве, если не принимать во внимание Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», просто отсутствуют иные комплексные акты, в которые бы могли быть включены положения о дистанционном контроле. В пользу внесения изменений в данный федеральный закон говорят и еще два немаловажных аргумента. Во-первых, это сохранение комплексного регулирования контрольно-надзорных отношений в едином акте. В этой связи следует заметить, что один специфический вид контроля (режим постоянного государственного контроля) уже был закреплен в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Во-вторых, это позволит использовать потенциал того регулирования, которое уже существует и соблюсти принцип экономии юридических средств. Выше уже отмечалось, что обособление дистанционного контроля имеет объективные причины, но это не означает, что все регулирование должно быть полностью уникальным.

2. Совершенствование нормативно-правового регулирования порядка реализации контрольно-надзорных полномочий отдельными государственными органами.

При ответе на вопрос анкеты, посвященный применению в отношении компаний респондентов видов контроля (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, вопрос 1.5. стр. 1167), не урегулированных законодательством или урегулированных частично, более десяти процентов респондентов указали, что сталкивались со случаями осуществления в отношении их компаний контроля без соблюдения требований предусмотренных КоАП РФ (возбуждение дела об административном правонарушении, составление протоколов) и без соблюдения требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Можно сделать предположение о том, что данная группа ответов неоднородна по своему содержанию. В нее может попадать, например, дистанционный контроль или мероприятия по контролю, которые осуществлялись с прямыми нарушениями требований законодательства. Однако, если обратить внимание на указанные респондентами органы, которые осуществляли такой контроль, то можно выделить еще два вида проблемных органов: органы прокуратуры и органы Министерства внутренних дел. Они же, пусть и не очень большом, но в заметном количестве, присутствуют в ответах на вопрос 1.7 среди тех органов, контроль со стороны которых, сопряжен для субъектов предпринимательской деятельности с наибольшими издержками.

Природа проблем, возникающих органами прокуратуры и МВД России, различна. В отношении органов прокуратуры проблемы вызваны спецификой нормативного регулирования контрольно-надзорных отношений с их участием. Пункт 3 ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» полностью изъял из-под его регулирования надзор со стороны органов прокуратуры. Тем самым в отношении данного вида контроля были созданы правовые пробелы, как в вопросах процедурного регулирования данных отношений, так и в вопросах защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при их проведении, поскольку Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»¹ регулирует преимущественно материально-правовую составляющую прокурорского надзора. Отдельной проблемой является проведение проверок органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора. Хотя на такие проверки распространяются процедурные гарантии, предусмотренные Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», основания самого решения о проведении такой проверки основываются почти исключительно на усмотрении прокурора и не поддается эффективному контролю.

В отношении МВД России, точнее, органов полиции, проблемы вытекают из толкования ими п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от «О полиции». В соответствии с ним, на отношения по проверке у общественных объединений и организаций разрешений (лицензий) и иных документов на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности, контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации, не распространяется действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Хотя для такого толкования отсутствуют какие-либо основания, на практике проблема существует. Отдельный блок проблем в деятельности органов полиции связан с деятельностью отделов по борьбе с экономическими преступлениями (что было указано в нескольких анкетах респондентами), но эта тематика находится за рамками настоящего исследования.

2.1. Совершенствование нормативно-правового регулирования порядка реализации контрольно-надзорных полномочий органами прокуратуры.

Представляется целесообразным пересмотреть подходы к правовому регулированию контроля со стороны указанных органов. Существующая ситуация создает ничем не оправданный дисбаланс в уровне правовой защищенности одних и тех же субъектов контроля при проверке соблюдения одних и тех же обязательных требований только вследствие того, что контроль осуществляется разными контрольно-надзорными органами. Положение органов прокуратуры в качестве надзорных органов, обладающих универсальной компетенцией и имеющих возможность реагировать на любые нарушения, будет сохранено и в том случае, если положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» будут распространяться на их деятельность в полном объеме. Сохранение универсальной компетенции вполне обеспечивается положениями п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» при условии их незначительной корректировки. Установление для органов прокуратуры особой процессуальной формы реализации возложенных на них полномочий (в части формы актов) также не будет для них чем-то новым, поскольку такие особенности уже присутствуют, например, при участии прокурора и в производстве по уголовным делам, и в производстве по делам об административным правонарушениям. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с точки зрения наличия таких элементов, как процессуальный статус участников, формы и виды доказательств, формы и виды решений может обоснованно претендовать на статус производства.

2.2. Совершенствование нормативно-правового регулирования порядка реализации контрольно-надзорных полномочий органами внутренних дел.

Для преодоления сложившейся практики толкования положений п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» предлагается внести изменения в указанную норму, дополнив ее прямым указанием на то, что данные полномочия осуществляются в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

3. Совершенствование механизма досудебного обжалования.

При анализе ответов на вопросы 2.2, 2.3 и 2.3а (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1170-1171) выявлено противоречивое отношение респондентов к институтам административного обжалования незаконных действий и решений в рамках контрольно-надзорных отношений. С одной стороны, при ответе на вопрос 2.2 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1170) о способах защиты своих прав, используемых компанией, механизм подачи жалобы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу делит пальму первенства с судебным порядком оспаривания незаконных действий и решений государственных органов. С другой стороны, на прямой вопрос об эффективности подачи административной жалобы 2/3 респондентов отвечают отрицательно. Следует также отметить и то, что значительная часть респондентов указывает на существенное значение «иных», в том числе и неправовых способов защиты своих прав, что указывает на недостаточную эффективность традиционных средств. Представляется, что полученные результаты указывают на востребованность административного порядка защиты прав субъектов контроля и, одновременно, на значительные проблемы которые для него характерны на настоящий момент. К числу таких недостатков респонденты относят (начиная с самых существенных):

- предвзятость лица или органа, которому подана жалоба, отсутствие уверенности, что он объективно и беспристрастно рассмотрит дело с участием подчиненного;

- отсутствие ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, даже когда факт таких нарушений установлен;

- неразвитость порядка рассмотрения таких жалоб, невозможность полноценного участия в деле и отстаивания своей позиции при рассмотрении поданной жалобы;

Предложения по установлению ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, когда факт таких нарушений установлен, будут рассмотрены в третьем разделе предложений, поскольку отсутствие соответствующего института имеет более общее значение. Он сказывается как на эффективности всех способов защиты, так и на ситуации с использованием мероприятий по контролю в качестве средства давления на бизнес и в целом его значение выходит за рамки контрольно-надзорной деятельности.

3.1. Совершенствование порядка рассмотрения жалоб, подаваемых на незаконные действия и решения при осуществлении государственного контроля (надзора).

Проблема недостаточного качества процедуры рассмотрения административных жалоб признается государством. Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» выделяет развитие механизмов досудебного обжалования в качестве отдельного блока мероприятий. При этом признается недостаточность для регулирования этой группы отношений общего порядка рассмотрения обращений граждан. Однако дальше идеи дифференциации регулирования, мер по усилению контроля и сокращению сроков Концепция не пошла. Представляется, что сроки рассмотрения данного вида обращений не являются принципиальной проблемой. На это указывает и отсутствие упоминаний об этом в иных вариантах (вопрос 2.3 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1170) и незначительная доля ответов о невозможности защитить свои интересы даже при положительном решении по жалобе. На это указывают и наиболее популярные ответы в вопросе 2.3 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1170) и лидирование варианта судебной защиты прав, для которого не характерна оперативность, в вопросе 2.2. (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1170) и отсутствие принципиальных изменений в эффективности досудебного обжалования в отношениях по предоставлению государственных услуг, где как раз, сокращены сроки рассмотрения жалоб.

Исходя из приведенных выше аргументов, совершенствование процедуры должно идти по пути создания процессуальных механизмов для реализации тех прав, которые уже формально закреплены и закрепления новых прав, обеспечивающих возможности для полноценной защиты субъектами предпринимательской деятельности своих прав. С точки зрения формы совершенствования порядка, то по аналогии с Федеральным законом от «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» может быть дополнен отдельной главой, регулирующей досудебное обжалование. В отличие от законодательства о государственных услугах, законодательство о контроле распространяется только на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые обладают большими возможностями для квалифицированной защиты своих права, чем граждане. В связи с этим целесообразно, чтобы уже закрепленным в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» праом на представление и истребование доказательств, ознакомление с материалами дела корреспондировали обязанности органа (должностного лица), рассматривающего жалобу и с другой стороны, чтобы лица подавшие жалобы, могли требовать ее рассмотрения в присутствии свих представителей и с участием тех должностных лиц, чьи действия обжалуются. На данный момент реализация всех этих прав находится в зависимости от усмотрения должностного лица, что резко снижает их эффективность. Дополнительно должны быть закреплены требования к форме и содержанию принимаемых решений и порядку их исполнения (хотя бы в том объеме, в котором это реализовано в законодательстве о государственных услугах). В целом нет альтернативы движению в сторону квазисудебного порядка разрешения споров о законности действий и решений контрольно-надзорных органов и их должностных лиц, что подтверждается и зарубежным опытом.

3.2. Обеспечение независимости и беспристрастности должностного лица уполномоченного на рассмотрение административных жалоб.

Обеспечение независимости и беспристрастности должностного лица при рассмотрении административных жалоб является сложной проблемой, поскольку данные требования вступают в противоречие с принципом иерархичности построения органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Тем не менее, приблизиться к решению поставленной задачи можно посредством следующих мер:

- реализация мер, направленных на совершенствование порядка рассмотрения жалоб. Положительное влияние на независимость и беспристрастность при принятии решения оказывает реализация гарантий непосредственного участия в деле представителей лица, подавшего жалобу, внедрение механизмов состязательности, повышение требований к форме и содержанию решения по жалобе, обеспечивающих отражение в нем фактических обстоятельств дела, аргументов сторон и мотивированной принятого решения;

- организационное обособление должностей, к компетенции которых относится рассмотрение жалоб, путем формирования обособленных структурных подразделений и введения функциональной подчиненности должностных лиц, рассматривающих жалобы, центральному аппарату государственного органа;

- распространение на руководителей структурных подразделений по рассмотрению жалоб механизма ротации государственных служащих.

Предложения по совершенствованию отдельных институтов контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности.

4. Принять меры, направленные на повышение уровня информированности субъектов контроля об объеме и содержании обязательных требований, в отношении которых осуществляется контроль.

Отвечая на вопрос 3.1 анкеты (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1172), подавляющее большинство респондентов ответило, что объем контролируемых обязательных требований понятен только примерно либо у них возникают отдельные вопросы о правомерности контроля соблюдения тех или иных требований. Естественно, что ситуация, при которой объем контроля не понятен или понятен не полностью, не может не сказываться негативно как на качестве деятельности контрольно-надзорных органов, так и на восприятии такой деятельности представителями бизнес сообщества. В первом случае это создает почву для злоупотреблений, а во втором формирует представление о произвольном характере контроля (надзора) и негативное отношение к такой деятельности. В связи с этим предлагается:

4.1. Закрепить в административных регламентах исполнения государственных функций перечень обязательных требований, выполнение которых проверяется в рамках мероприятий по контролю. Данная задача может быть решена посредством внесения изменений в Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (далее – Правила). На настоящий момент подпункт «г» п. 13 Правил только указывает, что административный регламент должен содержать указание на предмет государственного контроля (надзора). В результате решение вопроса о том, насколько детальное регулируется данный элемент, остается на усмотрение разрабатывающего регламент органа. Закрепление требований об указании полного перечня обязательных требований позволит избежать общих формулировок, которые реально не раскрывают предмет контроля и даст субъектам контроля представление об объемах их обязанностей.

4.2. Законодательно закрепить институт разъяснений по вопросам исполнения государственных функций и правовые последствия получения таких разъяснений. Право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на получение информации по вопросам исполнения государственной функции закреплено в подп. «г» п. 15 Правил, но носит крайне общий характер и не решает существенную проблему, связанную с нарушением обязательных требований по причине следования официальным разъяснениям вне зависимости от того, давались ли они конкретному лицу или выражены в форме писем телеграмм или иных актов, рассчитанных на неоднократное применение. В связи с этим целесообразно закрепить полномочия по даче контрольно-надзорными органами официальных разъяснений в ст. 4 – 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», дополнить п. 15 Правил требованием об указании на такой вид информирования как разъяснения по вопросам содержания обязательных требований, а также урегулировать правовые последствия нарушения обязательных требований в случае исполнения разъяснений в соответствии с принципом презумпции добросовестности субъектов контроля.

5. Ужесточить контроль за соблюдением требований о недопустимости возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей расходов на осуществление мероприятий по контролю.

Более половины респондентов при ответе на вопрос 3.2 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1172) указали, что в течение последних двух лет на их компании возлагались расходы по осуществлению мероприятий по контролю. Даже с учетом наличия возможной погрешности, объясняющейся невозможностью разъяснить в ходе дистанционного анкетирования содержание вопроса, доля соответствующих ответов все равно очень значительно. Особенно тревожно это вследствие того, что недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю прямо закреплена в п. 8 ст. 3 в качестве принципа Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Решение данной проблемы возможно разными способами.

5.1. Включить нарушение п. 8 ст. 3 в число грубых нарушений (ст. 20). Этот вариант более прост в реализации, но он создает «перекос» в регулировании, поскольку повлечет возможность признания недействительной проверки на основании нарушения порядка получения одного или нескольких доказательств. В пользу этого варианта говорит то, что прямое нарушение принципа федерального закона, тем более влекущее негативные финансовые последствия для субъекта контроля, вполне может рассматриваться в качестве грубого.

5.2. Закрепить в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» институт недопустимых доказательств. Реализация данного варианта является очень сложной с точки зрения юридической техники, поскольку прямое заимствование положений процессуальных кодексов для административных правоотношений невозможно в связи с разницей в уровне правоприменителя. Тем не менее, решение этой задачи позволит обеспечить более гибкий подход к нарушениям процедуры и устранит сложившуюся ситуацию, при которой результаты проверки отменяются только при наличии грубых нарушений, указанных в ст. 20 Закона, а иные дефекты игнорируются.

6. Совершенствование механизмов координации государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляющих контроль соблюдения обязательных требований в одной и той же сфере.

Более половины респондентов при ответе на вопрос 3.3 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1172) указали на то, что в отношении их компании по разным причинам проводилась проверка одних обязательных требований в одной сфере деятельности. При этом нарушается принцип, закрепленные в п. 5 ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» о недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими контролирующими органами проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Субъекты предпринимательской деятельности указывают на две основные причины нарушения данного требования: недостаточно четкое разграничение полномочий (проблема, лежащая за пределами регулирования собственно контрольно-надзорных отношений) и отсутствие координации между контролирующими органами. Реализация принципа, закрепленного в п. 5 ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», обеспечивается в законе за счет двух механизмов: координации действий органов и контроле за соблюдением указанного принципа при рассмотрении проектов ежегодных планов проведения плановых проверок органами прокуратуры. Участие прокуратуры призвано обеспечивать, прежде всего, контроль за эффективностью координации органами своей деятельности и самостоятельно осуществлять координация она не уполномочена. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» органы прокуратуры могут лишь сделать соответствующие предложения. Координация контрольно-надзорными органами своих полномочий должна осуществляться в порядке, указанном в п. 5 ч. 1 ст. 7 Закона, посредством принятия административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. На практике данный механизм оказался полностью неработоспособным. Принятие регламента взаимодействия между не соподчиненными органами возможно только в форме совместного акта. С учетом того, что такие органы находятся на разных уровнях власти, это означает, что центральному федеральному органу исполнительной власти нужно принять совместный акт с каждым из органов субъекта Российской Федерации. Еще более абсурдной выглядит ситуация с органами местного самоуправления. В результате на практике вопросы решаются путем заключения соглашений между территориальными органами одного уровня и органами другого уровня власти. В связи с этим могут быть сделаны следующие предложения:

6.1. Изменить схему нормативного регулирования координации контролирующими органами своих действий при исполнении государственных функций. Данное предложение может быть реализовано посредством как минимум двух альтернативных вариантов:

- установлением типовой модели межведомственного взаимодействия. Этот подход предполагает замену конструкции регламентов взаимодействия нормой о том, что органы осуществляют взаимодействие в порядке, установленном Правительством РФ. Тем самым будет централизовано установлен порядок координации деятельности контрольно-надзорных органов на всех уровнях при исполнении государственных функций. Данный вариант представляется более предпочтительным в текущих условиях, поскольку минимизирует затраты на регулирование координации;

- законодательным закреплением стихийно сложившегося институт соглашений. При этом Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» должен закрепить за Правительством РФ обязанность по установлению требований к содержанию, форме и порядку заключения таких соглашений.

6.2. Уточнить формулировку п. 5 ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», указав, что данный принцип действует только при проведении плановых проверок. На данный момент представляется невозможным обеспечить соблюдение рассматриваемого принципа при проведении внеплановых проверок без изменения оснований для проведения проверок. Орган, не получивший обращения о фактах нарушения, не выносивший предписания, не может быть привлечен к проведению проверки.

7. Совершенствование порядка направления уведомлений о проведении мероприятий по контролю.

На сегодняшний день единая регламентация формы уведомлений в тексте Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» отсутствует. Фактически во всех случаях (ч. 12 ст. 9 и ч. 16 ст. 10) контролирующий орган может использовать любой доступный способ. При этом субъекты предпринимательской деятельности, отвечая на вопросы 3.4 и 3.5 анкеты (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1173), с одной стороны, указывают на то, что они достаточно часто сталкиваются с нарушениями сроков уведомления, в том числе по причине использования почтовой связи, с другой стороны, не готовы воспринимать разнообразные доступные для контролирующего органа способы информирования в качестве равноценных и обеспечивающих защиту их прав. В связи с этим предлагается законодательно закрепить критерии, в соответствии с которыми, вне зависимости от формы, уведомление будет считаться надлежащим. С этой целью может использована конструкция, применяемая в процессуальных отраслях и заключающаяся в том, что в качестве надлежащего следует рассматривать любую форму уведомления, которая позволяет подтвердить факт направления уведомления адресату.

8. Совершенствование правовых и организационных механизмов, планирования контрольно-надзорной деятельности.

Анализ ответов респондентов на вопрос 3.6 анкеты (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1173), который посвящен проблемам, связанным с включением юридического лица или индивидуального предпринимателя в план проведения плановых проверок, позволяет сформулировать следующие предложения:

8.1. Продолжить совершенствование технических и организационных механизмов, обеспечивающих раскрытие для субъектов контроля информации, содержащейся в ежегодных планах проведения плановых проверок. При ответе на вопрос 3.6. (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1173) наибольшее количество выбранных субъектами предпринимательской деятельности вариантов ответов указывает на то, что они не могут эффективно реализовать свое право на получение информации о планировании в отношении них проверок (варианты ответов 3 и 4). При этом суть проблемы заключается не столько в нормативном регулировании (обязанность по раскрытию информации, содержащейся в ежегодных планах проведения плановых проверок, установлена), и даже не в ее исполнении (планы проверок фактически размещаются и Генеральной прокуратурой и центральными органами), а в техническом аспекте поиска самих планов и поиска в них информации о мероприятиях по контролю, осуществляемых в отношении конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя. Таким образом, речь может об оптимизации поисковых механизмов и формате представления данных, а также об информировании субъектов предпринимательской деятельности о способах получения соответствующих сведений.

8.2. Обеспечить раскрытие информации, содержащейся в плане проверок, в том объеме, в котором она содержится в ежегодных планах проведения плановых проверок и в соответствии с требованиями, предъявляемыми к планам проверок Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Отдельные предложения касаются содержания доступной информации с учетом существенного количества замечаний респондентов о том, что из плана проверок невозможно установить важную информацию.

- поисковая система предоставляет информацию о продолжительности проверки и месяце ее проведения, в то время как ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» устанавливает, что в планах указывается дата начала проведения проверки. Примечанием 4 к типовой форме ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489) фактически изменяется содержание требований федерального закона;

- поисковая система не должна предоставлять информацию по основаниям проведения плановой проверки, поскольку эти сведения подлежат указанию в ежегодных планах проведения плановых проверок;

- поисковая система должна позволять получить информацию о закрепленных в ежегодных планах проведения плановых проверок о месте нахождения юридического лица (индивидуального предпринимателя), местах фактического осуществления деятельности и местах нахождения объектов;

- поисковая система должна предоставлять информацию о форме проверки. При этом обращает на себя внимание тот факт, что типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей фактически вводит новую форму проверки – документарная и выездная, которая не предусмотрена Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Последний предусматривает только переход от документарной к выездной, причем основания для него не могут быть предсказаны заранее.

Важность указанной информации и необходимость доступа к ней через поисковые системы объясняется не только правом субъекта контроля на то, чтобы быть проинформированным о планируемых проверках, но и тем, что она важна для оценки законности включения в план проверки. Также это важно для того, чтобы субъект контроля мог проверить насколько информация, имеющаяся у контролирующих органов, соответствует фактической в части, например, места нахождения объектов, места фактического осуществления деятельности и иных данных.

8.3. Закрепление в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» прямого указания на то, что включение в план проверок может быть обжаловано. Количество данных вариантов ответа (№ 2) незначительно, судебная практика содержит примеры, когда оспаривание включения в план проверок признавалось допустимым.

8.4. Совершенствование правового регулирования порядка и оснований внесения изменений в планы проверок. Пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (утверждены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489) устанавливает крайне ограниченный перечень оснований для изменения плана проверок. При этом фактически перечень ситуаций, при которых возникают расхождения между ним и фактическими обстоятельствами существенно шире. К ним относится, например, места нахождения объектов, места фактического осуществления деятельности, места нахождения юридического лица. В результате возникают противоречия между планом проверок, являющимся основанием для издания приказа (распоряжения) о проведении проверок, и самим приказом (распоряжением), что создает у субъектов предпринимательской деятельности ощущения произвольного применения норм законодательство контролирующими органами. Для устранения противоречий необходимо расширить перечень оснований для внесения изменений, а также закрепить право субъектов контроля обращаться с заявлениями об уточнении сведений, содержащихся в планах.

9. Совершенствование порядка перехода от документарных проверок к выездным. Часть 10 ст. 11 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» вводит объективно необходимый механизм перехода от проведения документарной проверки к проведению выездной проверки. Однако его регулирование крайне противоречиво. Анализ ответов на посвященный этой проблематике вопрос 3.7 анкеты (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1174) показывает, что значительная часть респондентов хотя бы раз сталкивалась с такой ситуацией и при этом испытывала определенные сложности. Комплекс возникающих у субъектов предпринимательской деятельности проблем: продление сроков, неясность порядка перехода от документарной к выездной проверке, неопределенность с оформлением результатов проверок свидетельствует о том, что в попытке преодолеть одно внутреннее противоречие, возникающее в ходе такой ситуации, органы фактически создают новую проблему и всегда вынуждены выходить за те рамку, которые очертил федеральный закон. Изменение ситуации требует полного пересмотра существующей конструкции. Возможные модели могут быть различными:

- закрепление в качестве самостоятельного основания для проведения внеплановой выездной проверки невозможности проверки соблюдения обязательных требований в рамках документарной проверки. Посредством этого будут четко разделены документарная и выездная проверка, и закон прямо укажет, что каждая из них является самостоятельной проверкой с собственными сроками и итоговым актом;

- переработка существующей конструкции в целях исключения внутренних противоречий в части сроков и итоговых решений, в результате чего сформируется новая форма проверки – документарно-выездная.

Проблематика оснований для проведения выездной проверки будет рассмотрена в рамках предложений в связи с вопросом 3.8 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1174). В отношении иных выявленных проблем предлагаются следующие меры:

9.1. Совершенствование промежуточных сроков в процедуре проведения документарной проверки в части запроса у юридического лица дополнительных документов или направления субъекту контроля информации о выявленных недостатках или противоречиях. Статья 13 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» допускает продление сроков только в исключительных случаях, перечень которых исчерпывающим образом определен в ч. 3. Такого основания для продления срока как переход от документарной проверки к выездной указанная статья не содержит. При этом соблюсти требования чч. 8-10 ст. 11 в пределах общего (даже максимального) двадцатидневного срока фактически невозможно. В связи с этим следует избрать один из вариантов:

- существенно, до трех дней сократить сроки, предоставляемые субъектам контроля для подготовки и направления ответа;

- ввести институт приостановления течения срока проведения проверки на период с направления информации субъекту контроля и до получения от него ответа;

- установить возможность продления срока проведения проверки в случае перехода от документарной формы к выездной.

9.2. Урегулировать порядок оформления решения о переходе от документарной проверки к выездной. Конкретное регулирование будет зависеть от того, будет ли переход рассматриваться как:

- окончание одной проверки (документарной) и начало новой (выездной). В этом случае должна быть предусмотрена специальная форма акта проверки, которая будет констатировать невозможность установления факта исполнения субъектом контроля обязательных требований на основании документарной проверки, а также закреплено соответствующее основание для проведения внеплановой выездной проверки;

- продолжение мероприятий по контролю в рамках единой документарно-выездной формы проверки. В этом случае должна быть закреплена форма промежуточного акта (приказа или распоряжения органа), которым будет констатироваться невозможность установления факта исполнения субъектом контроля обязательных требований и необходимость продолжения мероприятий по контролю в выездной форме.

Исходя из выбора одного из указанных выше вариантов, будет решаться вопрос о порядке оформления результатов проверки. Этот будут или два акта проверки (в первом варианте) или один общий акт проверки (во втором варианте).

10. Ужесточение контроля за выбором формы проверки: документарной или выездной.

Исходя из ответов, которые дали респонденты на вопрос 3.8. анкеты (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1174), в большинстве случае выбор контролирующими органами выездной формы проверки рассматривается ими как необоснованный. При этом их ответы на вопрос 3.17 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1178) характеризуют данную проблему как значимую. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» прямо устанавливает в ч. 3 ст. 12, что выездная проверка осуществляется только при невозможности контроля за соблюдением обязательных требований в ходе документарной проверки. По идее это должно снизить издержки субъектов контроля за счет уменьшения количества выездных проверок. Вместе с тем каких-либо гарантий соблюдения указанного требования или процессуальных санкций за его нарушение закон не устанавливает. В результате судебный контроль за обоснованностью выбора формы проверки отсутствует и контролирующие органы оказываются полностью свободны в ее выборе. В связи с этим предлагается:

10.1. Внести изменение в требования к распоряжению (приказу) о проведении проверки, закрепив обязанность издавшего его должностного лица мотивировать выбор выездной формы проверки.

10.2. Закрепить нарушение ч. 3 ст. 12 в качестве грубого нарушения.

Предлагаемый комплекс мер должен одновременно усилить контроль за соблюдением оснований перехода от документарной проверки к выездной, поскольку содержательно между положениями ч. 10 ст.11 и ч. 3 ст. 12 нет существенных различий. И в том и в другом случае речь идет о установлении того, возможен ли контроль обязательных требований в ходе документарной проверки или это можно сделать только в рамках выездной проверки.

11. Совершенствование правового регулирования сроков проведения проверок.

Анализ нарушений, на которые указывают субъекты предпринимательской деятельности при ответе на вопрос 3.9 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1174), позволяет выделить две группы дефектов: вызванные несоблюдением установленных требований (варианты ответа 2, 4 и 6), вызванные недостатками регулирования (варианты ответа 3 и 5). Случай превышения установленного срока проведения проверки при переходе от документарной проверки к выездной был проанализирован выше. В остальных случаях это вопросы контроля и ответственности должностных лиц, допустивших нарушения. Предложения можно сформулировать в отношении тех дефектов, которые вызваны недостатками регулирования. Это внесение в Федеральный закон «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» положений, уточняющих нормы о начале и окончании проведения выездной проверки.

В качестве начала проведения выездной проверки следует рассматривать момент, когда должностные лица контролирующего органа приступили к осуществлению мероприятий по контролю на объектах субъекта контроля, а не момент издания приказ (распоряжения) о проведении проверки. Информация именно об этом моменте должна содержаться в уведомлении, направляемом субъекту контроля. Это также позволит избежать проблем в случаях, когда проведение проверки невозможно вследствие противодействия субъекта контроля, отсутствия его или его объектов, подлежащих контролю по адресам, указанным в приказе (распоряжении) о проведении проверки. В качестве момента окончания проверки должен быть закреплен момент составления акта проверки. Представляется, что такой подход позволит органам устанавливать сроки более близкие к тем, которые реально необходимы для осуществления контроля (надзора), поскольку будет отсутствовать необходимость в дополнительном времени для устранения проблем, связанных с противодействия субъекта контроля, отсутствия его или его объектов, подлежащих контролю по адресам, указанным в приказе (распоряжении) о проведении проверки.

12. Совершенствование требований к приказу (распоряжению) о проведении проверки, а также к порядку его издания.

Данный документ является одним наиболее важных в процедуре исполнения государственной функции по контролю (надзору). С точки зрения защиты прав субъектов контроля его функция заключается в определении границ проводимых проверок. Вместе с тем ответы респондентов на вопрос 3.10 анкеты (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1175) показывают, что с этой задачей он на данный момент не справляется. Неясное или размытое содержание приказа (распоряжения) о проведении проверки, позволяющее существенно расширить ее рамки, с большим отрывом лидирует в перечне проблем, с которыми сталкиваются субъекты предпринимательской деятельности при проведении проверок. При этом данная проблем характеризуется как самая важная в вопросе 3.17 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр.1178). И это не удивительно, поскольку от объема проверки зависит и продолжительность мероприятий по контролю, объем нарушений, которые могут быть выявлены, издержки юридического лица или индивидуального предпринимателя, связанные с дезорганизацией его работы. В рамках совершенствования требований к приказу (распоряжению) о проведении проверки, а также к порядку его издания предлагается:

12.1. Совершенствование нормативного регулирования предмета проверки. Предмет внеплановой проверки должен быть разделен на предмет внеплановой проверки, проводимой по основаниям, указанным в п. 2-3 ч.2 ст.10 и предмет внеплановой проверки по основаниям, указанным п. 1 ч. 2 ст. 10 ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В первом случае предметом внеплановой проверки является должен являться соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, возможное нарушение которых послужило основание для проведения внеплановой проверки. Во втором случае предметом внеплановой проверки должно стать выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Разделение предметов контроля позволит обеспечить специализацию проверок, направленных на контроль за исполнением ранее вынесенных предписаний, устранит ситуацию, когда такая проверка может использоваться для проверки соблюдения всех обязательных требований на тех объектах и территориях где проверяется устранение ранее выявленных нарушений. Уточнение предмета проверок, проводимых по основаниям, указанным в п. 2-3 ч. 2 ст. 10 также направлено на их специализации. Будучи экстраординарной мерой вызванной выявлением конкретного основания, такая проверка должна быть направлена исключительно на проверку наличия или отсутствия этого основания и недолжна превращаться в повод для полной проверки соблюдения всех обязательных требований в соответствующей сфере.

12.2. Совершенствование нормативного регулирования требований к описанию объектов контроля. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» уже предпринял попытку конкретизировать описание объектов, на которых проводятся мероприятия по контролю. Работа в этом направлении должна быть продолжена. Положения п. 3 ч. 2 ст. 14 должны быть дополнены указанием на объекты и территории по аналогии с содержанием ежегодного плана проведения плановых проверок.

12.3. Уточнение содержания ограничений при проведении проверки. В соответствии с указанными выше предложениями в отношении предмета проверки и описания объектов контроля данная мера должна дополнить ограничения при проведении проверок запретом на проведение проверки требований, не относящихся к предмету проверки, а также объектов и территорий, которые не указаны в распоряжении (приказе) о проведении проверки.

13. Совершенствование порядка оформления результатов проверки.

Федеральный закон «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», регулируя в ст. 16 порядок оформления результатов проверки, использовал очень странную конструкцию, объединив воедино акт проверки, являющийся промежуточным документом, не подлежащим самостоятельному оспариванию, и фиксирующий результаты проверки с предписанием, которое является индивидуальным правоприменительным актом, формой реализации властных полномочий контролирующего органа. При этом правоприменительный акт, завершающий контрольно-надзорную процедуру и разрешающий дело по существу, оказался приложением к промежуточному документу. Это, а также недостаток внимания к предписанию, вытекающий из его подчиненного положения породили большинство проблем, на которые указывают респонденты в ответах на вопросы 3.11., 3.12., 3.14. анкеты (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1175 – 1776). В связи с этим предлагается:

13.1. Разделение акта проверки и предписания об устранении нарушений. Акт проверки, как промежуточный документ, призванный отразить фактические результаты проверки должен, как и сейчас составляться немедленно по завершении проверки (с сохранением особенностей в случае проведения исследований и экспертиз). Принятие решения о вынесении предписания, т. е. установление наличия в результатах проверки нарушений обязательных требований, должно быть отделено от акта проверки и стать самостоятельным этапом оформления результатов мероприятия по контролю. Это позволит решить сразу несколько задач:

- предоставит возможность для квалифицированной оценки данных, зафиксированных в акте проверки вышестоящим должностным лицом, что обеспечит дополнительный контроль и повысит качество выносимых предписаний;

- позволит субъектам контроля эффективно реализовать свое право на подачу возражений на акт проверки. На данный момент данный механизм фактически не имеет смысла поскольку после вынесения предписания целесообразно подавать жалобу на предписание как административный акт, а не добиваться переоценки данных, содержащихся в промежуточном документе. При реализации предлагаемой модели, напротив, у субъекта контроля возникнет возможность, ознакомившись с актом и подав возражения, добиться иной правовой оценки зафиксированных в акте обстоятельств или вынесения более обоснованного предписания;

- устранит имеющийся на данный момент и весьма распространенные дефекты, связанные с тем, что предписание оформляется через несколько дней после акта проверки или акт проверки выносится через несколько дней после ее завершения вместе с предписанием. Оба эти дефекта отражают ситуацию, когда после завершения проверки проводившее ее должностное лицо не может самостоятельно дать квалифицированную правовую оценку фактическим результатом проверки и нуждается во времени и, как правило, содействии в подготовке предписания.

13.2. Совершенствование института подачи возражений на акт проверки. Данная мера включает в себя два блока:

- реализацию предложений по разделению акта проверки и предписания об устранении нарушения, без которого данный институт не сможет функционировать;

- совершенствование процедуры подачи и рассмотрения возражений.

Совершенствование процедуры подачи и рассмотрения возражений должно осуществляться в соответствии с теми же подходами, что и совершенствование механизмов досудебного обжалования. Здесь также целесообразна реализация права на личное участие представителя субъекта контроля, наличие элементов состязательности в форме присутствия должностного лица, проводившего проверку и подготовившего по ее результатам акт, требования к предписанию, которое должно отразить содержание возражений на акт проверки и дать им всестороннюю оценку.

13.3. Закрепление порядка внесения изменений в вынесенное предписание. При ответе на вопрос 3.12 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1176) большая часть респондентов указала, что сталкивалась с необходимостью изменения вынесенного предписания, однако почти в половине таких случаев добиться его изменения не удалось. На данный момент Федеральный закон «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» не закрепляет механизма изменения предписания и хотя, как и любой индивидуальный акт (по общему правилу), предписание может быть изменено издавшим его или вышестоящим должностным лицом, на практике отсутствие прямого указания в законе порождает дополнительные трудности.

Судебная практика выработала требования к предписанию, определив тем самым и основания для его пересмотра. Предписание должно быть определенным, конкретным и исполнимым. Это подразумевает, что оно должно содержать перечень конкретных действий, которые должен выполнить адресат акта и данные требования должны быть исполнимы как с точки зрения содержания, так и с точки зрения сроков. Представляется, что данные требования могут быть закреплены в Федеральном законе «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и, одновременно (в случае их нарушения), стать основаниями для внесения изменений в предписание.

В связи с этим целесообразно закрепить право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подавать заявление о внесении изменений в предписание и закрепить за вынесшим его должностным лицом (возможно по согласованию с руководителем) или вышестоящим должностным лицом право на внесение изменений. Процедура также должна включать сроки рассмотрения заявления, требования к форме и содержанию решения.

14. Правовая регламентация ситуаций, при которых проведение проверки является объективно невозможным.

Ответы респондентов на вопрос 3.13 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1176), посвященный ситуациям, когда проведение проверки в рамках очерченных приказом (распоряжением) о ее проведении объективно невозможно, показывают разные варианты реагирования органов, но юридически все они не безупречны. Наиболее распространенный из выявленных вариантов – издание нового приказа о проведении проверки представляется наиболее разумным, поскольку базируется на праве должностного лица изменить изданный им индивидуальный акт, в связи с этим предлагается закрепить в Федеральном законе «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» механизм внесения изменений в приказ (распоряжение) о проведении проверки.

Замечания и предложения, не связанные непосредственно с совершенствованием правового регулирования контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности.

15. Совершенствование нормативного регулирования обязательных требований.

Ответы респондентов на вопрос 2.4 анкеты (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1171) демонстрируют, что подавляющее большинство из них считает объективно невозможным соблюдением обязательных требований в полном объеме или отдельных требований вследствие наличия внутренних противоречий. В такой ситуации усиление контроля может порождать только большее раздражение, попытки найти правовые и не правовые способы противодействия контролю со стороны государства. С другой стороны, любые меры, направленные на обеспечении процедурных гарантий для субъектов контроля, будут сведены на нет объективной невозможностью исполнения требований и, как следствие, неизбежностью привлечения к ответственности или применения иных мер принуждения. Без ревизии обязательных требований вряд ли удастся добиться позитивных изменений в восприятии государственного контроля. В связи с этим предлагается:

15.1. Выявить сферы предпринимательской деятельности, для которых характерно наличие наибольшего количества внутренних противоречий в содержании обязательных требований.

15.2. Реализовать комплекс мероприятий по контролю за содержанием обязательных требований в выбранных сферах в целях устранения внутренних противоречий. В этих целях может быть использована оценка регулирующего воздействия или иные организационные и правовые механизмы.

16. Реализация принципа презумпции добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Данный принцип закреплен в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и по своему значению, а также положению в нормативном акте должен быть одним из центральных, определяющих содержание значительной части или большинства норм. Реальность далека от идеала. Ответы респондентов на вопрос 2.5 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1171) показывают, что с точки зрения субъектов предпринимательской деятельности все обстоит с точностью да наоборот. На такой оценке сказывается большая часть из дефектов, выделенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в ходе анкетирования. Тем не менее, в части реализации принципа презумпции добросовестности может быть сделано несколько предложений:

16.1. Закрепление презумпции добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя в ситуации наличия взаимоисключающих обязательных требований. Если нормативно закрепленные обязательные требования противоречат друг другу и юридическое лицо или индивидуальный предприниматель исполнили одни из требований, то они не могут быть признаны нарушителями тех обязательных требований, которые по своему содержанию противоречат исполненным;

16.2. Закрепление запрета на предъявление чрезмерных формальных требований. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель не могут быть признаны нарушившими обязательные требования, если будет установлено, что вследствие формального нарушения обязательных требований не причинялся и не мог быть причинен ущерб охраняемым обязательными требованиями общественным отношениям.

17. Введение института ответственности должностных лиц за принятие незаконных решений.

На данное обстоятельство как на проблему при административном порядке обжалования респонденты указывали при ответе на вопрос 2.3 анкеты (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1170), но данная проблем характерна не только для досудебного оспаривания незаконных действий и решений. Некоторые респонденты прямо указывали на это как на общую проблему при ответе на вопрос 3.17 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1178) о наиболее значимых проблемах для компании. Отсутствием реальной ответственности за допущенные нарушения и принятие незаконных решений, отчасти объясняется и неутешительная ситуация с использованием проверок как средства давления на бизнес (вопрос 1.8 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1169). На сегодняшний день за нарушение законодательства о контроле для должностных лиц установлена административная ответственность (ст.19.6.1 КоАП РФ), но эффективность этой меры крайне низка. Для возбуждения дела необходимо сначала доказать факт нарушения в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства. За это время с высокой степенью вероятностью сроки давности привлечения к ответственности уже истекут. В целом вариант с установлением административной ответственности нельзя признать удачным. Нарушения допускаются должностным лицом контрольно-надзорного органа в рамках исполнения им своих служебных обязанностей и должны влечь дисциплинарную ответственность, тем более, что для служащего она имеет более существенное значение. Основная проблема заключается в том, что установление простой зависимости: нарушение – ответственность, невозможно. Необходимо учитывать, носила ли ситуация спорный характер или служащий шел на прямое нарушение законодательства, было ли это нарушение вынужденным (следствием объективной невозможности соблюдения норм) или служащий осознанно пошел на нарушение, и целый ряд других обстоятельств. В этой связи встает вопрос и об ответственности непосредственного руководителя, который не осуществил контроль за действиями подчиненного. Все эти задачи требуют для своего решения отдельных исследований и масштабных изменений, но без этого обеспечить воздействие судебной практики на управленческие отношения будет крайне сложно. В этой связи показательна позиция одного из респондентов по вопросу 2.2 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1170), в котором он указал, что «судились, потратили полгода на арбитраж, выиграли, но нарушитель не понес никакой ответственности. С тех пор предпочитаем не спорить».

18. Совершенствование законодательства об административной ответственности.

При ответе на вопрос 3.16 (см.: Таблица Г.1, Приложение Г, стр. 1177) субъекты предпринимательской деятельности в качестве мер, которые наиболее целесообразно реализовать, указали:

- снижение размера административного наказания в случае его добровольного досрочного исполнения;

- установление более четких критериев определения вины юридического лица;

- установление возможности назначения наказания ниже низшего предела;

- более четкое разграничение ответственности должностного лица и юридического лица за совершение одного и того же правонарушения.

Ниже приводится полное содержание анкеты, с помощью которой проводился опрос респондентов.