7.3.8. Дела об оспаривании административного регламента, регулирующего исполнение функции по муниципальному контролю, утвержденного муниципальным правовым актом, подведомственны арбитражным судам.

Постановление ФАС Поволжского округа от 14 мая 2012 г. по делу № А65-32992/2011

«Как следует из материалов дела, постановлением Исполнительного комитета г. Казани от 28 декабря 2010 г. № 11639 утвержден Административный регламент исполнения муниципальным учреждением «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» (далее - МУ «Комитет земельных отношений МО г. Казани») функций по осуществлению муниципального земельного контроля.

Заявитель, считая абз. 5, 6 п. 2.3, абз. 3 п. 2.4, абз. 2 п. 7.2 Административного регламента исполнения МУ «Комитет земельных отношений МО г. Казани» функций по осуществлению муниципального земельного контроля, утвержденного постановлением Исполнительного комитета г. Казани от 28 декабря 2010 г. № 11639, не соответствующими ч. 5 ст. 10, ч. 3 ст. 13, ч. 2 ст. 20 Федерального закона № 294-ФЗ, обратился в суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу, указал, что заявителем оспаривается нормативный правовой акт, регулирующий вопросы муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования г. Казани. По мнению суда первой инстанции, ст. 29 АПК РФ не относит к компетенции арбитражных судов рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, отсутствует федеральный закон, относящий к подведомственности арбитражных судов оспариваемый акт, а потому данное заявление прокуратуры не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Однако судом первой инстанции не учтено следующее.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 20 ч. 1 ст. 14 и п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В данном случае прокуратура оспаривает отдельные положения Административного регламента, утвержденного постановлением Исполнительного комитета г. Казани от 28 декабря 2010 г. № 11639, как не соответствующие положениям Федерального закона № 294-ФЗ.

Федеральный закон № 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Постановление Исполнительного комитета г. Казани от 28 декабря 2010 г. № 11639, которым утвержден Административный регламент исполнения МУ «Комитет земельных отношений МО г. Казани» функций по осуществлению муниципального земельного контроля, является нормативным правовым актом, регламентирующим организацию и проведение проверок в соответствие с Федеральным законом № 294-ФЗ, затрагивающим права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поэтому применительно к названной норме рассмотрение дела о признании его недействующим относится к компетенции арбитражных судов».

С позицией кассационной инстанции следует согласиться, поскольку возможность оспаривания муниципальных нормативных правовых актов в сфере предпринимательской деятельности в арбитражный суд прямо предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

7.3.9. Административным регламентом исполнения государственной функции по контролю и надзору органа исполнительной власти субъекта РФ не может быть расширен перечень оснований для проведения выездной внеплановой проверки.

Решение Сахалинского областного суда от 11 января 2013 г.

«Приказом министерства культуры Сахалинской области № 34 от 27 сентября 2012 г. утвержден Административный регламент министерства культуры Сахалинской области по исполнению государственной функции «Государственный контроль за состоянием государственной части музейного фонда Российской Федерации» (далее – Административный регламент).

Указанный приказ и утвержденный им Административный регламент опубликованы в газете «Губернские ведомости» № 184 (4112) от 10 октября 2012 г.

Разделом 3 названного Административного регламента определен состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), а также требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме.

Пунктом 3.2.1.1 раздела 3 Административного регламента установлен порядок организации внеплановой проверки юридических лиц – государственных музеев, иных государственных учреждений, за которыми закреплены музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав государственной части Музейного фонда РФ, по соблюдению обязательных требований законодательства Российской Федерации к обеспечению сохранности и условий хранения музейных предметов и музейных коллекций.

При этом одними из оснований для внеплановой проверки, подп. «а» и «б» п. 3.2.1.1 Административного регламента предусмотрены поступление в министерство обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда музейным предметам и музейным коллекциям и о фактах причинения вреда музейным предметам и музейным коллекциям.

12 декабря 2012 г. прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании подп. «а» и «б» п. 3.2.1.1 Административного регламента противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, сославшись на то, что их содержание противоречит положениям подп. 2 п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которым основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений о фактах возникновения угрозы причинения вреда или о фактах причинения вреда лишь в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к которым музейные предметы и музейные коллекции не относятся.

В судебном заседании прокурор Еремина Ю.В. заявление поддержала по изложенным в нем основаниям.

Представитель Министерства культуры Сахалинской области Сапрыкина И.А. с требованиями, изложенными в заявлении прокурора, не согласилась. Указала на то, что музейные предметы и музейные коллекции согласно преамбуле Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», а также ст. 5 Федерального закона от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», являются неотъемлемой частью культурного наследия народов Российской Федерации и могут быть отнесены к объектам культурного наследия, поскольку ст. 3 Федерального закона № 73-ФЗ относит к объектам культурного наследия как произведения монументального искусства, под которыми понимаются монументальная скульптура, монументальная живопись, монументально-декоративное искусство, так и движимые объекты археологического наследия. В этой связи полагала, что установление в Административном регламенте указанных выше оснований проведения внеплановой проверки в отношении музейных предметов и музейных коллекций не противоречит Федеральному закону № 294-ФЗ, и просила в удовлетворении заявленных требований отказать.

Проверив материалы дела, выслушав прокурора и представителя заинтересованного лица, суд находит заявление прокурора Сахалинской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям…

Таким образом, из вышеприведенных положений федерального законодательства следует вывод о том, что предусмотренный Законом № 294-ФЗ перечень оснований для проведения внеплановой проверки юридических лиц является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Между тем из содержания оспариваемых прокурором Сахалинской области подп. «а» и «б» п. 3.2.1.1 Административного регламента министерства культуры Сахалинской области по исполнению государственной функции «Государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации» явствует, что в качестве оснований для внеплановой проверки юридических лиц предусмотрены поступление в министерство обращений и заявлений о фактах возникновения угрозы причинения вреда и причинения вреда музейным предметам и музейным коллекциям, тогда как Законом № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки определено лишь поступление в органы государственного контроля (надзора) информации о фактах возникновение угрозы причинения вреда или причинения вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации…

Сравнительный анализ вышеприведенных норм Федерального закона от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ свидетельствует о том, что понятия «объект культурного наследия» и «музейный предмет», «музейная коллекция» не идентичны. К объектам культурного наследия относятся объекты прочно связанные с землей, а к музейным предметам и музейным коллекциям – движимые вещи.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу том, что оспариваемые положения подп. «а» и «б» п. 3.2.1.1 Административного регламента министерства культуры Сахалинской области по исполнению государственной функции «Государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации» противоречат подп. 2 п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, а потому в соответствии с п. 2 ст. 253 ГПК РФ подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Доводы заинтересованного лица о том, что музейные предметы и музейные коллекции относятся к объектам культурного наследия, основаны на неправильном толковании норм материального права, так как согласно ст. 3 Федерального закона от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ и ст. 7 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» к музейным предметам и музейным коллекциям могут быть отнесены лишь составные части и фрагменты памятников монументального искусства, а ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ к объектам культурного наследия относит только те движимые вещи, которые имеют к ним отношение, либо имеют отношение к объектам, частично или полностью сокрытым в земле или под водой (объектам археологического наследия)».

7.3.10. Административный регламент исполнения государственной функции по контролю и надзору, противоречащий требованиям федерального законодательства признан утратившим силу, в связи с чем суд прекратил производство по делу.

Определение Камчатского краевого суда от 16 октября 2012 г. № 3-13\2012

«Камчатский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу отдельных положений приказа Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края от 23 июля 2012 г. №100-П «Об утверждении административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Камчатского края государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения на территории Камчатского края» (далее - Административный регламент), а именно подп. 8 п. 1.5 в части слов «ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.6, 19.7», п. 2.3.4 в части слов «заместителем Министра», п. 2.3.6, 2.3.7, 3.6, абз. 5 п. 3.8 в части, не предусматривающей необходимости указания в приказе о проведении проверки места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности; подп. 3 п. 3.29 в части слов «(заместителя Министра)», а также в части, не предусматривающей проведение проверки на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; п. 3.44 в части, не исключающей возможности проведения административного расследования при возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 7.3 и 7.10 КоАП РФ, а также не предусматривающей возможности вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении по окончании административного расследования; п. 3.45 в части максимального срока рассмотрения дела; п. 3.47 в части, не предусматривающей возможности отложения составления мотивированного постановления на срок не более чем три дня со дня окончания разбирательства дела; п. 3.50, п. 3.51 в части, не предусматривающей обязанности по выдаче предписания при проведении внеплановых проверок; раздела 4 в части, не предусматривающей указания на периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции.

В обоснование заявленных требований указал, что согласно ст. 1.1, ст. 1.3 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Между тем, в нарушение требований ст. ст. 23.1, 22.1, 28.3 КоАП РФ подп. 8 п. 1.5 Административного регламента должностные лица Министерства, осуществляющие региональный государственный геологический надзор, наделены полномочиями по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ст. ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ; в нарушение требований ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ и ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ п. 3.44 Административного регламента соответственно не исключает возможности проведения административного расследования при возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 7.3, 7.10 КоАП РФ, и не предусматривает возможности вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении по окончанию административного расследования; в нарушение ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ п. 3.45 Административного регламента устанавливает срок рассмотрения дела в течение 15 рабочих дней со дня составления протокола, а не пятнадцатидневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов; в нарушение ч. 1 ст. 29.11 КоАП РФ п. 3.7 Административного регламента не предусматривает возможности отложения составления мотивированного постановления на срок не более трех дней со дня окончания разбирательства дела.

Согласно ст. 37 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В нарушение требований ч. 3 ст. 13 Федерального закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) п. 2.3.4 Административного регламента предоставляет право продления срока проведения выездной плановой проверки заместителю Министра природных ресурсов и экологии Камчатского края; в нарушение требований чч. 4, 5 ст. 16 Закона № 294-ФЗ п. 2.3.6 Административного регламента предусматривает увеличенные, по сравнению с установленными федеральным законодательством, сроки составления акта проверки; в нарушение положений ст. 16 Закона № 294-ФЗ пп. 2.3.7, 3.50 Административного регламента предусматривают пятнадцатидневный срок выдачи предписания по устранению выявленных нарушений после подписания акта проверки и ознакомления с ним пользователя недр; в нарушение п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона № 294-ФЗ п. 3.52 Административного регламента не предусматривает составление предписаний при проведении внеплановых проверок; подп. 1, 3, 5 п. 3.6 Административного регламента не соответствуют п. 1 и 3 ч. 4 ст. 9 Закона № 294-ФЗ и постановлению Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; абз. 5 п. 3.8 Административного регламента в нарушение п. 3 ч. 2 ст. 14 Закона № 294-ФЗ не предусматривает необходимости указания в приказе места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности; в нарушение п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ подп. 3 п. 3.29 Административного регламента предусматривает в качестве основания для проведения внеплановой проверки приказ заместителя Министра, изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ; в нарушение п. 3 ст. 10 Закона № 294-ФЗ п. 3.29 Административного регламента не предусмотрено проведение проверки на основании требований прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим материалам и обращениям; в нарушение требований Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций исполнительными органами государственной власти Камчатского края, утвержденного постановлением Правительства Камчатского края от 5 августа 2011 г. №321-П, раздел 4 Административного регламента не содержит указания на периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции.

В судебном заседании представитель заявителя Бляхер А.Л. пояснил, что приказом Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края № 127-П от 21 сентября 2012 г. оспариваемый приказ Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края от 23 июля 2012 г. №100-П «Об утверждении административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Камчатского края государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения на территории Камчатского края» признан утратившим силу.

Представитель Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края Касьянюк Е.Е., действующая на основании доверенности с полным объемом прав, пояснила, что приказом Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края от 21 сентября 2012 г. № 127-П оспариваемый приказ Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края от 23 июля 2012 г. №100-п признан утратившим силу. Данный приказ опубликован 2 октября 2012 г. в газете «Официальные ведомости» № 263-266 и вступил силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными настоящей главой, гл. 24 – 26.2 настоящего Кодекса и другими федеральными законами.

Согласно абз. 2 ст. 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 настоящего Кодекса.

Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 или ч. 8 ст. 251 ГПК РФ в случаях, когда в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.

Учитывая изложенное, производство по делу, возникающему из публичных правоотношений, может быть прекращено при наличии оснований, установленных п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, в случаях, когда в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть, что согласуется с положениями ст. 248 ГПК РФ.

Как установлено в судебном заседании, оспариваемый прокурором Административный регламент, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края от 23 июля 2012 г. №100-П, в соответствии с приказом Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края № 127-П от 21 сентября 2012 г. признан утратившим силу.

При таких обстоятельствах производство по делу подлежит прекращению на основании абз. 2 ст. 220, ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку утративший силу правовой акт не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан».

7.3.11. Если муниципальный земельный контроль осуществляется от имени собственника земельных участков и не требует взаимодействия с проверяемым лицом, процедура проведения такого контроля может не соответствовать требованиям Федерального закона № 294-ФЗ.

Апелляционное определение Тамбовского областного суда от 21 мая 2012 г. № 33-940

«Прокурор Ленинского района г. Тамбова обратился с заявлением о признании недействующими ст.ст. *** Положения «О муниципальном земельном контроле в городе Тамбове», а также Приложение № 1, утвержденных решением Тамбовской городской Думы *** года № *** с 1 мая 2009 г.

Прокурор указал, что в ходе осуществления надзора за исполнением действующего законодательства установлено, что Положение «О муниципальном земельном контроле в городе Тамбове», утвержденное решением Тамбовской городской Думы от *** № ***, не соответствует федеральному законодательству.

Вышеуказанное Положение «О муниципальном земельном контроле в городе Тамбове, утвержденное решением Тамбовской городской Думы от *** ***, в настоящее время не соответствует требованиям федерального законодательства.

Согласно ст. 8 Положения плановая проверка в отношении земельного участка пользователем которого является субъект малого предпринимательства, проводится не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.

Вместе с тем, в соответствии с п. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

В данном случае, Федеральным законом не предусмотрено разграничение на малое, среднее либо крупное предпринимательство.

Вышеуказанным Положением не предусмотрена обязанность согласования с органами прокуратуры проведение внеплановой проверки в случае поступления в органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, из средств массовой информации: возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В приложении к данному Положению установлена форма акта проведения проверки использования земель.

Форма акта проведения проверки использования земель, установленная Положением «О муниципальном земельном контроле в городе Тамбове» не соответствует форме акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя, утвержденной приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 141. В нарушение п. 2 ст. 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, а именно об обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, в ст. 13 Положения «О муниципальном земельном контроле в городе Тамбове» не установлена обязанность по соблюдению прав и законных интересов индивидуального предпринимателя.

Кроме того, в нарушение ст. 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, в обязанности специалистов комитета земельных ресурсов и землепользования администрации города Тамбова по Положению «О муниципальном земельном контроле в городе Тамбове» не включены следующие обязанности: проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 10 настоящего Федерального закона, копии документов о согласовании проведений проверки и другие.

В нарушение ст. 21 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в Положении « О муниципальном земельном контроле в городе Тамбове» не указано о правах руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя при проведении проверки.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Вместе с тем, Тамбовской городской Думой до настоящего времени каких-либо мер по приведению в соответствие с действующим законодательством решения Тамбовской городской Думы от ***№*** «Об утверждении Положения «О муниципальном земельном контроле в городе Тамбове», не принято.

В связи с чем, нарушаются права и законные интересы физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории города Тамбова, в части проведения проверок специалистами комитета земельных ресурсов и землепользования администрации города Тамбова, в рамках осуществления муниципального земельного контроля.

Решением Ленинского районного суда г. Тамбова от 24 января 2012 г. в удовлетворении исковых требований прокурору Ленинского района г. Тамбова отказано.

В апелляционном представлении прокуратура Ленинского района г. Тамбова просит решение суда отменить. Считает его незаконным и необоснованным. Считает, что выводы суда, указанные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Доводы представления аналогичны заявленным требованиям.

В дополнениях к апелляционному представлению прокурор Ленинского района г. Тамбова ссылается на неправильное применение судом при разрешении спора положений ст.3 Федерального Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и Муниципального контроля».

Изучив материалы дела, выслушав прокурора Круцких В.Н., поддержавшего доводы апелляционного представления, представителя Тамбовской городской Думы по доверенности Леонова В.В., представителей Комитета земельных ресурсов и землепользования администрации г. Тамбова по доверенности Илясову А.В. и Разуваева А.В., судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Решением Тамбовской городской Думы от ***№*** утверждено Положение «О муниципальном земельном контроле в городе Тамбове».

Данное Положение было разработано и принято в соответствии с положениями ст. 72 Земельного кодекса РФ, согласно которой муниципальный земельный контроль – это контроль за использованием земель на территории муниципального образования, осуществляемый органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

Объектом муниципального земельного контроля в соответствии со ст. 2 Положения является земля как природный объект и природный ресурс, а также земельные участки, части земельных участков, границы которых определены в соответствии с федеральными законами.

Тем самым, осуществление муниципального земельного контроля направлено на обеспечение соблюдения собственниками, землепользователями, арендаторами земельных участков, в том числе юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, а также гражданами, норм земельного и гражданского законодательства при использовании земельных участков, расположенных на территории муниципального образования – г. Тамбов.

Проверка деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках осуществления муниципального земельного контроля оспариваемым Положением не предусмотрена.

Обращаясь в суд с требованиями о признании недействующими ст. ст. *** Положения, а также Приложения *** к нему, прокурор ссылался на то обстоятельство, что «Положение о муниципальном земельном контроле в городе Тамбове» не соответствует в части порядка организации и проведения проверок положениям Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на казанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора со ссылкой на вышеприведенную норму закона, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое Положение не предусматривает обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по предоставлению информации и исполнению требований органа муниципального земельного контроля и не устанавливает соответствующей ответственности за неисполнение их требований.

Действуя от имени органа местного самоуправления, специалисты Комитета в рамках предоставленных им полномочий и в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле в г. Тамбове, вправе выявлять нарушения, фиксировать их и уведомлять органы государственного земельного контроля, наделенные полномочиями по привлечению к ответственности о выявленных нарушениях связанных с использованием земельных участков. Составляемый специалистами Комитета акт по результатам проверки по своей сути является материальным оформлением результатов осмотра земельного участка и фиксации выявленных нарушений в результате осмотра, поскольку не содержит обязательных предписаний, распоряжений, не исполнение которых влечет юридические последствия, не устанавливает прав и не возлагает каких-либо обязанностей.

Одновременно в рамках данного Положения орган муниципального земельного контроля действует и как представитель муниципального образования, являющегося собственником соответствующих земельных участков, предоставленных в пользование в соответствии с гражданско-правовыми договорами, и на данные правоотношения действия Закона № 294-ФЗ не распространяется, так как установленные нарушения использования предоставленного по договору земельного участка являются основанием для принудительного прекращения пользования им и расторжения соответствующего договора».

С позицией судов общей юрисдикции согласиться нельзя – проверка надлежащего соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований земельного законодательства может проводиться только в соответствии с требованиями Федерального закона № 294-ФЗ (см. постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 (ред. от 11 апреля 2011 г.) «О государственном земельном контроле»). То, что отдельные виды проверок могут осуществляться в форме дистанционного контроля, не означает, что Положение о муниципальном земельном контроле может не соответствовать требованиям Закона № 294-ФЗ. Аргумент судебных органов о том, что данным правовым актом регулируется проверка земельных участков, а не юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, является необоснованным, поскольку целью земельного контроля является проверка соблюдения целевого использования земель, наличие правоустанавливающих документов, соблюдения правил оборота земель, выполнения обязанностей по содержанию земельных участков в надлежащем состоянии, то есть проверка соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запретов и обязанностей, установленных земельным законодательством, в том числе проверка исполнения выданных предписаний. Ниже приводятся судебные акты, в которых высказана именно такая позиция.

Определение Приморского краевого суда от 19 января 2012 г. № 33-137

«8 декабря 2009 г. постановлением главы г. Владивостока № 1368 утвержден Административный регламент по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель на территории Владивостокского городского округа (далее – Административный регламент).

Административный регламент официально опубликован в печатном издании – газете «Владивосток» 15 декабря 2009 г. № 187 (4355).

Прокурор г. Владивостока обратился в суд с заявлением о признании Административного регламента несоответствующим закону в части определения условий и порядка осуществления муниципального контроля, а также прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля, со дня вступления в силу Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В ходе рассмотрения дела прокурор г. Владивостока изменил предмет заявленных требований, просил суд признать пп. 3.1.2 в части слов «государственный земельный контроль», 3.1.4 в части слов «объяснения», 3.1.6, 5.2.2 и 5.3 в части слов «и соответствующим соглашением» Административного регламента противоречащими закону и недействующими со дня вступления в силу Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Решением Ленинского районного суда г. Владивостока Приморского края от 9 ноября 2011 г. заявление прокурора удовлетворено частично: п. 3.1.6 Административного регламента признан противоречащим закону и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, в удовлетворении остальной части требований - отказано.

С данным решением не согласился участвовавший в деле прокурор – Казакова Е.С., в кассационном представлении прокурор ссылается на незаконность и необоснованность решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований заявления.

В кассационную инстанцию прокурором Казаковой Е.С. представлен письменный отзыв ранее внесенного кассационного представления в части признания п. 3.1.4 (слово «объяснение») Административного регламента противоречащим закону и недействующим. В соответствии со ст. 345 ГПК РФ (в редакции, действовавшей на момент подачи кассационного представления) кассационное производство в указанной части прекращено судебной коллегией.

Обсудив остальные доводы кассационного представления, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены решения суда в части с вынесением нового решения по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 362 ГПК РФ основанием для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке является, в том числе, нарушение или неправильное применение судом норм материального права или норм процессуального права.

Согласно п. 5.2.2 Административного регламента внеплановые проверки в рамках муниципального земельного контроля осуществляются уполномоченным органом в случаях поступления обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, из средств массовой информации о нарушениях земельного законодательства Российской Федерации.

Отказывая прокурору в удовлетворении требований заявления о признании данного пункта Административного регламента противоречащим закону и недействующим, суд первой инстанции указал, что поскольку п. 5.1 Административного регламента устанавливает необходимость проведения плановых и внеплановых проверок в установленном законом порядке, оспариваемый п. 5.2.2 Административного регламента не противоречит п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в связи с тем, что устанавливает тождественные ему основания для проведения проверки.

Судебная коллегия считает данный вывод суда ошибочным.

Пункт 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» прямо предусматривает, что основанием для проведения внеплановой проверки, является поступление в органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах: возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

В то же время, из буквального толкования п. 5.2.2 Административного регламента следует, что основанием для внеплановой проверки в рамках муниципального земельного контроля является поступление в уполномоченный орган любых обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, из средств массовой информации о нарушениях земельного законодательства Российской Федерации.

С учетом анализа указанного правового регулирования, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемая норма противоречит действующему законодательству и не соответствует требованиям формальной определенности, что недопустимо, поскольку неопределенность содержания законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленных в ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля.

Согласно разъяснениям, приведенным в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Кроме того, Конституционный Суд РФ также неоднократно отмечал, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П).

Также, по мнению судебной коллегии, противоречит действующему законодательству и п. 5.3 Административного регламента в части слов «и соответствующим соглашением», поскольку предусматривает для органа, уполномоченного на проведение муниципального земельного контроля, право заключать с органами государственной власти соглашения по вопросам взаимодействия при осуществлении муниципального земельного контроля.

В то же время, п. 5 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает, что взаимодействие органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля по вопросам организации и проведения проверок осуществляется посредством принятия административных регламентов, тогда как возможность заключения между органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля соглашений (договоров и т. д.) по указанным вопросам действующим законодательством не предусмотрена.

Более того, нормативное правовое регулирование вопросов организации, порядка и форм взаимодействия органов государственной власти с иными органами не отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

В силу ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими (после вступления его в законную силу) публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

В связи с этим, судебная коллегия полагает необходимым указать на необходимость публикации вступивших в законную силу судебных постановлений по настоящему делу в официальном издании администрации г. Владивостока.

Вместе с тем, судебная коллегия находит необоснованными доводы кассационного представления в отношении требований о признании противоречащим закону п. 3.1.2 Административного регламента в части слов «государственный земельный контроль».

Отказывая в удовлетворении требований заявления прокурора в данной части, суд первой инстанции обоснованно указал, что использование в Административном регламенте термина «государственный земельный контроль» не противоречит положениям Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Основания для признания пункта 3.1.2 Административного регламента в указанной части противоречащим закону и недействующим отсутствуют.

Соответствующие выводы суда, изложенные в решении, основаны на анализе действующего законодательства, в связи с чем, оснований для признания их неправильными у судебной коллегии не имеется».

Решение Камышловского городского суда от 10 января 2012 г. № 2-22/2012

«Постановлением от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции по проведению проверок при осуществлении муниципального земельного контроля на территории муниципального образования Камышловский муниципальный район», утвержден административный регламент исполнения муниципальной функции земельного контроля на территории муниципального образования Камышловский муниципальный район (далее по тексту – Регламент) (л. д. 6-9).

Прокурором вынесен Протест в адрес ФИО1 муниципального района ФИО5, на Постановление от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции по проведению проверок при осуществлении муниципального земельного контроля на территории муниципального образования Камышловский муниципальный район», в котором прокурор потребовал внести изменения и дополнения в правовой акт. Требование мотивировано тем, что п. 3.3.3 подр. 3.3 разд. 3, п. 4.3.3 подр. 4.3 разд. 4, пп. 4.4.9, ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ подр .4.4 разд. 4, пп.6.1, 6.2, 6.5, 6.6, 6.10, 6.12 разд.6 Регламента, противоречат законодательству, так как определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органом государственной власти или органом местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (л. д. 10-11).

На Протест прокурора ФИО1 администрации муниципального образования Камышловский муниципальный район дан ответ о несогласии с доводами протеста (л. д. 12-13).

Согласно ст. 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», органам прокуратуры Российской Федерации делегированы полномочия на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № 96, утверждена методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, для выявления в них коррупциогенных факторов (далее по тексту – Методика).

Оценивая содержания оспариваемых прокурором положений утвержденного ответчиком Регламента, суд не находит оснований для признания изложенных в нормативно-правовом акте формулировок - коррупциогенными факторами, и для признания п. 3.3.3 подр. 3.3 разд. 3, п. 4.3.3 подр.4.3 разд. 4, пп. 4.4.9, ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ подр. 4.4 разд. 4, п.п. 6.1, 6.2, 6.5, 6.6, 6.10, 6.12 разд. 6. Регламента – недействующими.

Содержание п. 4.4.9 подр. 4.4 разд. 4 Регламента устанавливает права землепользователей в отношении которых проводится земельный контроль. В пп. 6.1, 6.2, 6.6, 6.12 приведены права лиц интересы которых затронуты действиями должностных лиц проводящих земельный контроль. Таким образом, приведенные положения не устанавливают права должностных лиц при осуществлении ими властных полномочий, поэтому не могут содержать коррупциогенные факторы.

В положениях Регламента установленных: пп. 3.3.3 подр. 3.3 разд. 3, п. 4.3.3 подр. 4.3 разд. 4, ДД.ММ.ГГГГ подр. 4.4 разд. 4, пп. 6.5, 6.10, разд. 6, сформулированы правомочия должностного лица органа муниципального контроля при осуществлении земельного контроля, при этом использована формулировка «вправе».

Из содержания искового заявления и пояснений помощника прокурора следует, что употребление в нормативном акте формулировки «вправе» истец считает исключительно коррупциогенным фактором как дающим возможность уполномоченному должностному лицу использовать установленные полномочия по своему усмотрению.

Суд с таким утверждением не согласен. Согласно подп. «б» п. 3 Методики, на которую ссылается истец в своих доводах, коррупционным фактором можно считать диспозитивно установленные возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления действий в отношении граждан и организаций, при формулировке компетенции термином – «вправе». В оспариваемых же положения Регламента (пп. 3.3.3 подр. 3.3 разд. 3, п. 4.3.3 подр. 4.3 разд. 4, 44.10, ДД.ММ.ГГГГ подр. 4.4 разд. 4, пп. 6.5, 6.10, разд. 6), действия должностного лица при осуществлении земельного контроля установлены императивно без возможности толковать их как то по иному несмотря на использование формулировки – «вправе».

Таким образом, суд считает, что требование прокурора удовлетворению не подлежат, в иске следует отказать».