9. Административно-правовой статус политических партий и общественных объединений

Право граждан на объединение закреплено в двух статьях Конституции РФ, которые непосредственно относятся к данному вопросу: в ст.13 определяется социальная основа объединения: идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, равенство объединений перед законом; в ст.30 закреплено право на объединение.

Аналогичные нормы включены в конституции и уставы подавляющего большинства субъектов РФ. Что до реализации норм Конституции РФ, то текущее законодательство, а именно закон РФ "Об общественных объединениях", закрепляет понятие общественного объединения. Общественное объединение - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно, т. е. путем объединения физических лиц, так и через юридические лица. Из указанного определения вытекают общие черты, которые характерны для всех общественных объединений:

а) добровольное самоуправление граждан, т. е. создаются по инициативе граждан на добровольной основе со своими органами управления;

б) некоммерческое формирование, не преследующее в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли;

в) действует от своего имени;

г) не обладает государственно-властными полномочиями и не признано субъектом правотворчества. Источником его полномочий могут быть нормативно-правовые акты;

д) образуется физическими и юридическими лицами.

Тем не менее, несмотря на общие черты, общественные объединения классифицируются на виды, в соответствии с законом РФ "Об общественных объединениях" и законами об отдельных видах общественных объединений. Например, закон РФ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", закон РФ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", закон РФ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", закон РФ "О некоммерческих организациях", закон РФ "О товариществах собственников жилья", закон РФ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", где одна глава посвящена общественным объединениям инвалидов. Однако процесс правотворчества в настоящее время не приостановлен, и действие этих законов распространяется на все общественные объединения, создаваемые по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций).

Общественные объединения могут быть разделены на виды по различным критериям, так А.П. Алехин, Ю.П. Козлов, А.А. Кармолицкий в зависимости от организационно-правовых форм различают: а) общественные организации; б) общественные движения; в) общественные фонды; г) общественное учреждение; д) органы общественной самодеятельности; ж) союзы (ассоциации). В зависимости от территориальной сферы деятельности общественные объединения бывают общероссийские, межрегиональные, региональные и местные. В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, утверждают, что различие между общественными объединениями состоит в целях, интересах, ради которых они создаются - политические цели, профессиональные цели, спортивные цели и т.д. Таким образом, общественные объединения различаются по целям, функция и полномочиям.

Основные виды общественных объединений:

а) общественная организация; б) общественные движения; в) общественные фонды; г) общественные учреждения; д) орган общественной организации. А.П. Коренев и другие ученые-юристы подтверждают, что, кроме перечисленных критериев классификации, общественные объединения можно разделить по сфере деятельности, по форме непосредственного подчинения, по целям образования.

Таким образом, учитывая уже существующую классификацию в юридической науке, можно общественные объединения в соответствии с Законом разделить на следующие виды: а) общественная организация; б) общественное движение; в) общественный фонд; г) общественное учреждение; д) орган общественной самодеятельности.

Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности граждан для защиты гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод. Членами общественной организации могут быть, в соответствии с ее уставом, физические и юридические лица, если иное не установлено федеральным законом и законами об отдельных видах общественных объединений. Высшим руководящим органом общественной организации является съезд или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду или собранию.

Общественным движением является массовое общественное объединение, которое преследует социальные, политические, экономические и иные общественно-полезные цели. Высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду или общему собранию. Например, общественное движение за спасение Арала или озера Байкал и др.

Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных, не запрещенных законом, поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Руководящий орган общественного фонда организуется его учредителями или участниками либо решением учредителей фонда. В случае государственной регистрации фонд осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Гражданским Кодексом РФ.

Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующим целям, которые закреплены в уставе. Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем. В учреждении может быть создан коллегиальный орган, который определяет содержание деятельности общественного учреждения.

Орган общественной самодеятельности является общественным объединением, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникших у граждан по месту жительства, работы или учебы. Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятом на собрании учредителей.

Кроме этого, на основе учредительных договоров, могут создаваться союзы (ассоциации).

Административно-правовой статус общественных объединений

Административно-правовой статус общественных объединений включает в себя порядок создания общественных объединений, их реорганизации и ликвидации, правосубъектность, права и обязанности, ответственность общественного объединения, а также взаимоотношения, реализуемые с субъектами исполнительной власти.

Порядок создания общественных объединений, их реорганизация и ликвидация. Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания политических партий и других общественных объединений устанавливается законами об указанных видах общественных объединений. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут быть юридические лица. Административная правоспособность общественных объединений возникает с момента принятия объединением решений: о его создании, об утверждении устава объединения и формирования руководящих и контрольно-ревизионных органов съездом (конференцией) или общим собранием. После принятия решений объединение считается созданным. Оно осуществляет свою деятельность, приобретает права и обязанности, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные Федеральным законом "Об общественных объединениях". Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения. Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае общественное объединение не приобретает прав юридического лица.

В Министерство юстиции РФ для государственной регистрации общественного объединения подаются следующие документы:

а) заявление;

б) устав общественного объединения в двух экземплярах;

в) выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об учреждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов;

г) сведения об учредителях;

д) документы об уплате регистрационного сбора;

ж) документы об предоставление юридического адреса общественному объединению;

з) протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного и общероссийского общественных объединений;

к) документы, подтверждающие правомочия на использование общественным объединением личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством РФ об охране интеллектуальной собственности или авторских прав.

Министерство юстиции РФ обязано в месячный срок рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять решение: зарегистрировать общественное объединение и выдать учредителям свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать учредителям письменно мотивированный отказ, который может быть обжалован в суде.

Решение о государственной регистрации общественного объединения оформляется в виде заключения и объявляется распоряжением Министерства юстиции РФ. На основании решения о государственной регистрации общественному объединению присваивается регистрационный номер с внесением его в единый государственный реестр юридического лица, который ведется Министерством юстиции РФ. Зарегистрированному общественному объединению выдается свидетельство о государственной регистрации установленного образца и один экземпляр устава в прошитом виде, заверенный Министерством юстиции РФ. Таким образом, административная правосубъектность общественного объединения возникает с момента создания или государственной регистрации.

При создании общественных объединений права и обязанности их учредителей указываются в уставах объединений. Устав должен предусматривать:

- название, цели общественного объединения, его организационно-правовую форму;

- структуру объединения, руководящие и контрольно-ревизионные органы общественного объединения, территорию, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;

- условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности членов данного объединения;

- правила внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения;

- порядок реорганизации и (или) ликвидации общественного объединения.

Для установленных уставных целей объединение имеет права и обязанности:

- свободно распространять информацию о своей деятельности;

- участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими законами;

- проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

- учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

- представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединений;

- осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

- участвовать в избирательных компаниях (в случае государственной регистрации объединения и при наличии в уставе данного объединения положения об участии его в выборах).

Законами об общественных объединениях могут быть представлены и дополнительные права для конкретных видов общественных объединений.

Обязанности общественного объединения. В своей деятельности общественное объединение обязано:

- соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами;

- ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

- ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридического лица;

- предоставлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

- допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия;

- оказывать содействия представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением установленных целей и соблюдения законодательства РФ.

Ответственность общественных объединений. В случае совершения общественным объединением, в том числе не зарегистрированным в органах юстиции, нарушения законодательства оно несет установленную законом ответственность. При нарушении законодательства общественными объединениями, не зарегистрированными в органах юстиции, ответственность за нарушение несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений. В этом случае при совершении объединениями деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в состав общественного объединения, несут уголовную ответственность, т.е. уголовной ответственности подлежат только вменяемые физические лица, достигшие возраста, установленного настоящим Кодексом46. А при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ. Другие члены и участники таких объединений несут уголовную ответственность за те преступные деяния, в которых они участвовали.

Общественные объединения в соответствии со своими уставами могут наделять руководителей полномочиями выступать от имени объединения и совершать юридически значимые действия. В этих случаях руководители объединения выступают в качестве субъекта административного права и несут административную ответственность.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых льгот и преимуществ. Вместе с тем орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям. Эти органы вправе запрашивать у руководящих органов общественных объединений руководящие документы, направлять своих представителей и др. Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами уплаты налогов. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями соответствующих правил и стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля. Надзор за соблюдением законодательства общественными объединениями осуществляет Прокуратура РФ.

Контрольные полномочия органов юстиции за деятельностью общественных объединений.

Административно-правовые отношения между общественными объединениями и контрольными полномочиями органами юстиции проявляются за деятельностью общественных объединений, их уставных целей, а также финансовых органов. В этом случае орган юстиции имеет право запрашивать их документы или направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях. К числу не подконтрольных мероприятий относятся мероприятия творческого характера, т.е. фестивали, научные симпозиумы, акции в сфере культуры. Закон предусматривает два случая, когда орган юстиции может применять к общественным объединениям, допустившим противоправные действия, санкции (выявление нарушения законодательства РФ; совершение действий, противоречащих их уставным целям). Регистрирующий орган может вынести руководителю общественного объединения письменное предупреждение, в котором указываются правовые основы вынесенного предупреждения.