3. Полномочия президента Российской Федерации как главы государства в сфере государственного управления

В период крупных социально-экономических преобразований в России и связанных с ними негативных явлений в системе государственного управления, породивших многолетний социально- экономический кризис, перед государством остро стоит вопрос о совершенствовании правовой системы общества.

Вместе с тем, сами по себе нормативные правовые акты пока еще не могут быть универсальным средством управления делами государства, для этого необходимо так же создание надежной системы организаций и профессиональных должностных лиц, через посредство которых эти нормативные правовые акты реализуются. По существу, система таких организаций и должностных лиц является механизмом государственного управления различными сферами общественной жизни. Важнейшую роль в этом механизме в настоящее время занимают Президент и Правительство Российской Федерации

Так, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Полномочия Президента РФ по осуществлению функции государственного управления закреплены в ст.ст. 83-89, гл. 4 Конституции РФ. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ является постоянно действующим органом государственной власти и осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства (ст. 11, ч. 1;ст. 80, ч.1).

Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ст. 80, ч.2; ст. 78, ч. 4 Конституции РФ). В этих целях Президент РФ наделяется соответствующими конституционными полномочиями, осуществление которых является его прерогативой. Так, в сфере исполнительной власти Президент РФ:

• назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

• принимает решение об отставке Правительства РФ;

• по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров;

• утверждает своими указами систему и структуру федеральных органов исполнительной власти;

• вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

• вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и своим указам;

• может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ, подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе и по вопросам функционирования органов исполнительной власти).

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Свои полномочия в сфере государственного управления Президент РФ осуществляет посредством назначения на должность должностных лиц государства (ст. 83), назначения выборов в Государственную Думу РФ и ее роспуска (ст.84), руководства внешней политикой государства (ст.86), издания нормативных правовых актов в виде указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90) и тд²⁵

Особенностью российской системы разделения властей является то, что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти и представляет самостоятельную не зависимую власть, тем не менее, тесно взаимодействующую с законодательной, исполнительной и судебной властью в сфере государственного управления. Как Глава государства, Президент РФ обязан обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти. Представляется, что общие принципы обеспечения такого взаимодействия по мере их практической выработки должны приобретать нормативное содержание в форме федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания, указов Президента.

Конституция РФ наделяет Президента рядом полномочий, непосредственно связанных с организацией и функционированием исполнительной власти. Так, с согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Правительства, федеральных министров; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т.е. лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; утверждает доктрину национальной безопасности и военную доктрину; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции). Президент по представлению Председателя Правительства утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения.

Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ Президент своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, непосредственно руководит деятельностью ряда таких органов²⁶. Положения о названных органах утверждаются Президентом. Их руководители назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке. Он вправе также отменять правовые акты федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных ему. Президент также вносит изменения в состав Правительства, упраздняет, объединяет или преобразует федеральные органы исполнительной власти. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит повсеместно либо в отдельных местностях чрезвычайное положение. Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Естественно, что такого рода разногласия могут возникать и между различными органами исполнительной власти. В случае недостижения согласованности по принимаемому решению, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

По вопросам своей компетенции Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президентские правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следует подчеркнуть, что большинство указов Президента посвящено различным сторонам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти, т.е. имеет управленческую направленность и содержит преимущественно нормы административного права. Это, например, указы о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Как обладающий правом законодательной инициативы Президент является инициатором ряда принципиально важных федеральных законов, непосредственно относящихся к организации и деятельности органов исполнительной власти и представляющих их должностных лиц. В этом отношении значительный интерес представляют нормы Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными, в частности, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г.). Этими законами значительно расширены полномочия Президента, в частности, в отношении высших должностных лиц субъектов Федерации - руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Президент вправе отрешить такое лицо от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Президент может в случае отрешения высшего должностного лица (если законодательством субъекта не предусмотрен иной порядок) назначить временно исполняющего обязанности такого лица на период до вступления в должность по его представлению вновь избранного законодательным (представительным) органом субъекта Федерации руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президента, губернатора).

Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ может вынести высшему должностному лицу субъекта Федерации предупреждение в случае, когда противоречие изданного им акта Конституции РФ и законодательству установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в течение установленного судом срока (как правило, два месяца) в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Если высшее должностное лицо не обращается в суд и в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении его акта уклоняется от отмены приостановленного акта или внесения в него изменений, Президент также выносит ему предупреждение. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом предупреждения высшее должностное лицо не принимает мер по устранению причин, послуживших основанием для предупреждения, Президент вправе отрешить его от должности. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ высшее должностное лицо может быть временно отстранено от исполнения обязанностей (например, в случае предъявления обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления).

Таким образом, исполнительная власть в субъектах Федерации становится реальным объектом контроля со стороны Президента РФ. Об этом же свидетельствуют и некоторые иные президентские инициативы, в частности, нашедшие выражение в формировании федеральных округов и в усилении роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Федеральные округа образованы на базе территорий нескольких субъектов Федерации, сопредельных в географическом смысле - их семь. При этом учитывалась и их экономическая общность (Северо-Западный, Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский, Уральский, Южный). По своей сути они представляют собой новое звено в системе российского федерализма, объединяющее по названным признакам региональные (территориальные) исполнительные органы с целью усиления прежде всего влияния Президента РФ на функционирование исполнительной власти в субъектах Федерации.

Взаимодействие федеральных органов государственной власти в рамках системы разделения властей отлажено далеко не в полной мере, что порождает ряд правовых проблем. Выделим важнейшие из них. Это обеспечение взаимодействия: Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации; Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; федеральных органов государственной власти и Конституционного Суда Российской Федерации.

Рассматривая взаимодействие Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации, следует отметить, что в основном оно осуществляется в рамках законодательного процесса. На сегодня актуальна задача создания механизма реализации норм Конституции Российской Федерации, обязывающих Президента подписывать законы, на которые не может быть наложено вето, например Федеральные конституционные законы или Федеральные законы, уже отклоненные Президентом, но в отношении которых отлагательное вето Президента было преодолено в установленном порядке. Решением этой проблемы могло бы стать наделение одного из федеральных органов государственной власти помимо Президента Российской Федерации (например, Конституционного Суда Российской Федерации) правом опубликования, введения в действие законов, которые обязан был подписать и обнародовать Президент Российской Федерации. Однако следует отметить, что введение подобного механизма потребует изменения норм федеральной Конституции, а также принятия специальных нормативных актов.

Необходимо согласование ряда конституционных норм, регулирующих взаимодействие Президента Российской Федерации и Государственной Думы. Например, согласно статьям 109 и 117 Конституции Российской Федерации Президент не имеет права распустить Государственную Думу в ряде случаев. С другой стороны, в соответствии со статьей 111 в случае трехкратного отклонения кандидатур на должность Председателя Правительства Президент Российской Федерации обязан немедленно распустить Государственную Думу. Однако обе названные процедуры могут протекать одновременно, и в этом случае возможна коллизия конституционных норм.

Следует отметить, что в целом взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации достаточно полно регулируется федеральной Конституцией и федеральным законодательством, а также указами Президента Российской Федерации. Вместе с тем следует отметить, что требуется уточнение содержания права Правительства Российской Федерации контролировать и координировать деятельность ряда федеральных органов исполнительной власти, которые находятся в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации.