2.4. Понятие, сущность и назначение института государственного управления и управленческих отношений

Возникнув первоначально как следствие регулирования материальных отношений в сфере трудовой деятельности, управленческие отношения начали складываться и во всех других сферах. К сожалению, единства в понимании природы и форм государственно-управленческих отношений в науке нет. Это говорит о том, что пока отсутствует обоснованная и четкая концепция государственно-управленческих отношений. В действующем законодательстве категория "государственно-управленческие отношения", так же не нашла своего отражения. Многие авторы считают эти отношения базисными, другие - надстроечными. Некоторые ученые, занимающие промежуточные позиции, относя их в большей или меньшей степени и к базису, и к надстройке.

Подчеркивая неразрывную связь управленческих отношений с другими общественными отношениями, различные авторы ограничивали ее лишь отдельными сторонами общественной жизни, а не всей совокупностью общественных отношений. С учетом этого были высказаны различные точки зрения относительно места управленческих отношений в системе общественных. Так, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров и другие авторы, справедливо указывая на связь управленческих отношений со сферой надстройки, в какой-то мере даже отождествляли их с политическими и правовыми. А В.Н. Черковец, Э.П. Дунаев, А.А. Годунов, В.И. Олигин - Нестеров, выделяя производственную основу управленческих отношений, связывали сферу их действия преимущественно с экономическими отношениями. Постепенно в литературе стал признаваться тот факт, что управленческие отношения являются определенным видом социальных отношений. Управленческие отношения были признаны как всеобщие, существующие во всех сферах общественной жизни¹⁹. Столь же неоднозначно понимание различными авторами сущности и содержания управления.

Одни авторы считают, что перевод той или иной системы, выступающей в качестве объекта деятельности, в новое состояние - это результат всей человеческой деятельности, прежде всего того ее вида, который именуется предметной деятельностью. В отличие от последней, непосредственно преобразующей объект, управление лишь обеспечивает такое преобразование. Оно занимает промежуточное положение между познанием и предметной деятельностью. Сочетая в себе некоторые свойства обоих этих видов, управление выступает как особый, переходный вид деятельности.

Если продуктом познания является сознание, продуктом предметной деятельности - изменение действительности, то продуктом управления - упорядоченность, достигаемая на основе знания. Управление может быть определено как сознательное упорядочение различных действий социальной системы, обеспечивающее достижение признанных этой системой целей²⁰. Г.В. Атаманчук считает, что «наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления является его определение посредством термина "воздействие", который указывает на главное в управлении - момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей²¹». Главное же, что объединяет эти и другие определения управления, - это "активное процессуальное начало функционирования"²², "сознательное использование комплексов средств активного воздействия на среду²³". Наиболее характерный и общий признак государственно - управленческих отношений состоит в том, что в этих отношениях в целом и в каждом из них в отдельности практически реализуются функции государства ²⁴.

Таким образом, основной целью государственного управления является упорядочение общественных отношений, в управлении делами государства при регулировании различных направлений экономической, политической, социальной, культурной, экологической и иных видов государственной деятельности. Выполнение указанных целей обеспечивается через постановку и решение задач субъектами государственного управления. Постановка задач государственного управления зависит от направления и вида конкретной деятельности, требующей от государственно-властных органов принятия управленческого решения и организационного воздействия на отношения в данной сфере деятельности.

Задачи государственного управления могут быть подразделены на общие и частные. И те и другие задачи устанавливаются нормативными правовыми актами, и связанны с реализацией органами исполнительной власти правовых предписаний органов законодательной и судебной власти, основу которых составляют законы. К общим задачам можно отнести:

- организацию деятельности по осуществлению правотворческих, правоприменительных, «сервисных», контрольных и иных функций в соответствующих областях общественной жизни;

- реализацию законодательных положений, направленных на защиту прав и свобод граждан и создание необходимых условий для реализации гражданами и организациями своих прав, свобод и законных интересов;

- обеспечение информационным обменом различных сфер государственной деятельности;

- задачи, организационного взаимодействия структур государственной власти в реализации государственной политики.

Частные задачи, конкретизируются в отдельных видах государственной деятельности и предопределенны целями, связанными с решением вопросов узкоотраслевого, экономического, политического, социального, культурного и иного характера. Например, одной из важнейших задач государственного управления в сфере экономики является осуществление системного организующего воздействия на экономические отношения, в интересах устойчивого развития общества и повышения благосостояния населения.

Как нам представляется, одной из главных целей функции государственного управления и стоящих перед нею задач, должно являться создание органами государственного управления благоприятных условий, отвечающих за прогрессивное развитие всех общественных отношений по всем жизненно важным направлениям государственной деятельности.

Вместе с тем, как нами уже отмечалось, сама по себе данная функция осуществляться не может, для реализации государством управленческой деятельности, необходим определенный инструментарий, который мог бы обеспечить решение стоящих перед государством и обществом целей и задач. Такой аппарат и создает государство в виде системы государственной власти и входящих в ее состав государственных служб, находящихся в тесном взаимодействии. Все государственные управленческие отношения, возникающие в процессе реализации государственных функций, регулируются как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов и, соответственно, носят правовой характер.

Все государственные управленческие отношения имеют следующую видовую классификацию: -

В зависимости от целей административно-правового регулирования:

− внутриорганизационные

− внешние

В зависимости от иерархической структуры:

− вертикальные

− горизонтальные

В зависимости от характера юридических факторов:

− порождаемые правомерными действиями

− порождаемые неправомерными действиями

− порождаемые событиями

В зависимости от содержания:

− материальные

− процессуальные

В зависимости от целей:

− охранительные

− регулятивные

По способу защиты:

− защищаемые в административном порядке

− защищаемые в судебном порядке

По направлениям деятельности:

− по вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории

− по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий

− по решению вопросов отраслевой компетенции

Возникновения и прекращения государственно-управленческих отношений и их особенности

Общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления. Для возникновения, изменения или прекращения государственно-управленческих отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это — юридические факты, действия и события.

Юридические факты - это обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.

Особенностью юридических фактов в сфере государственного управления является то, что основным "видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный характер, т.е. относящиеся (адресованные) к конкретному лицу и делу. Их прямое юридическое последствие — возникновение, изменение или прекращение государственного управленческого отношения. Например, государственно-правовой акт (Указ, приказ) о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными, что означает их полное соответствие требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан, их объединений и всех иных возможных участников административно-правовых отношений. Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и адресатом (как правило, исполнительным органом, должностным лицом).

Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это — дисциплинарные проступки или административные правонарушения как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой возникновение административно-юрисдикционных правоотношений. Неправомерным может быть также и бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).

События — это явления, не зависящие от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и проч.).

Основанием прекращения государственного управленческого отношения

Государственно-управленческие отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Основанием возникновение государственно-управленческих отношений могут являться различные факты и события, как связанные, так и не связанные с волей участников государственного управления. В любом случае, эти события будут являться основанием реализацией правового статуса участниками государственного управления. Например, обращение гражданина с заявлением на имя руководителя структурного подразделения органа внутренних дел о защите его от произвола сотрудников данного органа, нарушающих его конституционные права, является основанием возникновения государственно-управленческого отношения, выраженного в виде обязательной служебной проверки, направленной защиту прав заявителя и привлечение к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц управляющего органа власти.

Основными элементами отношений в сфере государственного управления являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридические факты.

Субъектами государственных управленческих отношений являются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта эти отношения могут возникать, изменяться и прекращаться.

Управленческие отношения, возникающие между управляющими и управляемыми субъектами, складывающимися в сфере организации деятельности органов исполнительной власти, при осуществлении ими функций и задач государства, обладают специфическими особенностями, отличающими их от всех иных общественных отношений.

В отличие от гражданско-правовых отношений, правовые отношения в сфере государственного управления имеют односторонний юрисдикционный, государственно-властный характер при реализации внешних и внутренних функций и задач государственного управления. Управляющий субъект при этом оказывает сознательное (волевое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления в форме и методах, определенных законодательством, используя при этом методы убеждения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом.

Государственные управленческие отношения реализуются практически во всех сферах государственной деятельности и по своей сути являются организационно-правовыми.

Управленческие отношения осуществляются в процессе реализации деятельности всех ветвей государственной власти: президентской, органов законодательной, исполнительной, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

Основным объектом воздействия в сфере государственного управления выступает поведение участников, сторон, которое обусловлено сознанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и исключение. Объектом управленческих правоотношений может быть и предмет, в виде конкретного права, или обязанности юридического или физического лица, например, право и/или обязанность регистрации, получение паспорта и т.п.

Государственные управленческие отношения могут возникать как по инициативе уполномоченных субъектов управления (органов исполнительной власти, по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе управляемых субъектов, в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений управляющим субъектом (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц);

К числу отличительных особенностей государственных управленческих отношений, так же относят: подзаконность, подконтрольность, и властность.

Подзаконность означает, что государственное управление опирается и осуществляется на действующее российское законодательство.

Подконтрольность возникает только между соподчиненными субъектами управления и означает проверку исполнительности предписаний вышестоящими инстанциями системы государственного управления нижестоящих. При этом государство устанавливает возможность применения вышестоящими субъектами управления по отношению к нижестоящим, правовой дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнение контролируемых действий. Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая установленных государством правомочий.