Меры принуждения в бюджетном праве

Ст.281 БК - понятие нарушения бюджетного законодательства РФ - неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства РФ6 которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Чудесное определение! Ни объекта, ни субъекта, ни объективной, ни субъективной стороны. Это даже не названо как "правонарушение"! Просто нарушение! Такое нарушение не влечет ответственности! Оно влечет применение мер принуждения!

Далее в ст.283 установлен открытый перечень нарушений. Правда, потом идут "составы особенной части", где описаны конкретные составы нарушений, в которых и предусмотрены меры принуждения, применимые к конкретному нарушению.

В БК не установлены меры ответственности. В БК мер ответственности нет. В БК есть меры принуждения. Это не ответственность (за исключением законной неустойки по ВАСу). Это просто меры принудительного характера. Меры ответственности у нас в КоАП и в УК.

Мы видим, что различные виды нарушений связаны с субъектом, с тем, кто нарушает. Нарушать могут получатели бюджетных средств - неправильный порядок использования бюджетных средств и порядка предоставления бюджетной отчетности (ст.289-292 БК РФ).

Могут руководители госорганов и органов МС нарушать установленный порядок осуществления бюджетных расходов и иных процедур бюджетного процесса (ст.293-302 и 306 БК РФ).

Наконец, могут нарушать кредитные организации установленного порядка формирования доходов бюджетов (ст.303-305).

Меры, принимаемые одним публичным образованием к другому в рамках межбюджетных отношений, - это тоже меры принуждения.

Меры принуждения в ст.282 закреплены. Ст.282 дает перечень мер принуждения и носит открытый характер ("и иные меры, предусмотренные БК в целом..." - туда и попадают меры в рамках МБО).

Меры пресекательного характера - приостановление операций по счетам в кредитных организациях (!) и приостановление по лицевым счетам (ст.166 - полномочия органов ФК как участников бюджетного процесса).

Традиционно в качестве мер восстановительного характера признаются изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению и пени. С 2010 года утратила свою силу блокировка расходов. Блокировка не применяется, ибо ст.231 утратила силу.

Почему пени попадают в меры восстановительного характера, а не в меры ответственности? Пени - это проценты (1/300 ставки рефинансирования, как правило). В ГП это и мера ответственности, и меры обеспечительная. Но мы в публично-правовых рамках. У нас меры ответственности в КоАПе и в УК, поэтому пеня - это восстановительная мера.

В НК пеня начисляется за несвоевременную уплату налогов плательщику. Но параллельно плательщика привлекают к административной ответственности. КС в 90-х годах рассматривал правовой характер пеней, которые взымались наряду с привлечением к ответственности административной. КС заявил о том, что пеня - это не мера ответственности в налоговых отношениях, а является способом обеспечения. В налоговых отношениях пени и штрафы - это две разные меры - мера обеспечения и мера ответственности соответственно. КС далее сказал, что пеня в силу этого - это составляющая налоговой обязанности. Там есть споры, но такая точка зрения достаточно устоявшаяся.

Спрашивается, что нам мешает то же самое применить и к бюджетному законодательству? Один случай в БК - это несвоевременный возврат бюджетных средств. ВАС пеню в таком случае рассмотрел как меру гражданско-правовой ответственности.

Когда пени взымаются с кредитной организации за несвоевременное исполнение платежки, которая повлекла бы перечисление денег в бюджетом, то в этом случае тоже возникает вопрос: чем такая пеня для банка является? Если пеня - это мера обеспечения, то банк еще можно по КоАПу оштрафовать. А если пеня - это мера ответственности, то штраф по КоАПу взыскать нельзя.

Еще есть проблема соотношения норм БК о несвоевременном исполнении банком платежки и норм НК за несвоевременное исполнение банком платежки налогоплательщика. Там об одном и том же говорится. Как привлечь кредитные организации: по нормам БК или НК, если речь идет о налоговом доходе бюджетов? В ППВАС №5 сформировали подход. Строго говоря, БК не разграничивает доходы на налоговые и неналоговые в части регулирования мер принуждения за несвоевременное исполнение банком платежки. ВАС посчитал, что НК - это специальный закон по отношению к БК. Поэтому там, где зачисление налоговых платежей в бюджет происходит, там применяется НК, а не БК.

Еще есть меры предупредительного характера - это предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Можно обжаловать такую меру? Если это лишь предупредительная мера, то обжаловать нечего. А если это мера ответственности?

Меры ответственности - это традиционно штрафы (КоАП).

Еще есть меры особого характера, которые применяются одним ППО к другому ППО. Есть мнение, что это меры финансово-правовой ответственности. Но Н.А. Шевелева сказала, что эти меры - меры государственного принуждения. О.А. Ногина с этим согласна. Тут все очень специфично.

ППО - это особый субъект. Кроме того, эти меры применяются особо. Какие это меры? Это приостановление МБТ, это сокращение МБТ, это обращение взыскания на нормативы отчислений по налоговым платежам.

Приказ Минфина 11.06.2009 №51н - о порядке взыскания в доход бюджета неиспользованных остатков МБТ, имеющих целевое назначение.

Приказ Минфина 12.11.2007 №105н - о порядке приостановления (сокращения) предоставления МБТ (кроме субвенций)

Понятно, что такие меры применяются в случае нарушения публичным образованием бюджетного законодательства.

Нецелевое использование бюджетных средств - ст.289 БК

Нецелевое - это на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств.

Кого можно привлекать за нецелевое использование бюджетных средств? В ст.289 есть слова "получатели бюджетных средств". Получатели - это кто? Тут проблема. Суды говорят, что получатели в ст.289 - это получатели по смыслу статьи 6 БК, а получатели в ст.6 БК - это госорганы и КУ. Получатель в ст.6 БК - это участник бюджетного процесса.

Но в ст.289 есть условия получения бюджетных средств (смета, роспись, бюджет, уведомление о бюджетных ассигнованиях и иные основания для получения бюджетных средств).

Но если получатель в 289-ой - это получатель по смыслу ст.6, то тогда перечень условий получения бюджетных средств должен быть в ст.289-ой закрытым (без "иные основания"), ибо получатели как участники бюджетного процесса получают бюджетные средства по строго установленным основаниям.

То, что в ст.289 БК есть "иное правовое основание", намекает нам, что получатели по 289-ой - это, в частности, и бюджетные учреждения, которые получают бюджетные средства в рамках договора о предоставлении субсидии, например. Такое толкование приводит к тому, что получатель в 289-ой - это фактический получатель - тот, кто фактически получил бюджетные средства хоть по какому-то правовому основания.

Проблема субъекта правонарушения - Постановление 3 ААС от 20.10.2010 №А69-1215/2010 и Постановление ФАС ВВО 01.06.2010 №А82-17494/2009.

Получателя надо толковать широко, чтобы было возможно привлекать всех-всех-всех, кто нецелевым образом расходует бюджетные средства. Иначе бюджетные учреждения нельзя привлечь будет.

А еще есть ч.2 ст.15.14, где говорится о получателях средств ГВФ. Получатели средств ГВФ - это простые люди или страховые медицинские организации, которые точно не входят в ст.6 БК РФ. Казенных учреждений у ГВФов нет. Там у ФСС есть санатории, но они БУ, а не КУ. Так что у ГВФ нет получателей в смысле ст.6 БК. Это косвенным образом подтверждает наш тезис о том, что получатель - это все-все-все, а не только участники бюджетного процесса.

В чем должно выражаться нецелевое использование? Ст.289 говорит о направлении и использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения. Условия получения - это как раз смета, роспись, бюджет и т.д. Использование бюджетных средств - это, по-простому, трата денег в буквальном значении.

Получатели (в т.ч. и БУ, например) должны использовать деньги в соответствии с КБК. Почему? Потому что КБК позволяют потом органам финансового контроля определять, было ли использованы средства на установленные цели, или на неустановленные.

Однако не всегда можно определить, по какому КБК должен быть осуществлен тот или иной расход. И такой случай был рассмотрен в ППВАС №23 2006 года. Пленум говорит, что когда невозможно с очевидностью установить, на какую статью или подстатью Классификации нужно отнести осуществленные расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), вот тогда финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Кроме того, не может быть применена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в случае оплаты за счет средств, выделенных на текущий финансовый год, соответствующих товаров, работ, услуг, которые будут поставляться, выполняться, оказываться в следующем финансовом году.

Это разъяснение ВАСа для того, чтобы ФСФБН не придирался к тому, что конверты куплены как канцелярские товары, а не как почтовые расходы по КБК.

К тому же в условиях перехода к бюджетированию на результат нужно смотреть, чтобы использование бюджетных средств было эффективным, а не смотреть, соответствует ли расход коду Классификации.

Постановление 18 ААС 13.08.2010 №18АП-5308/2010 по делу №А4702948/2010 - нецелевое использование - это недостижение результата или хотя бы и достижение результата, но сопровождается неправомерными действиями.

Постановление 7 ААС 13.05.2010 №07АП-2645/10 по делу №А02-1885/2009 - нецелевое использование - это использование на цели, не соответствующие условиям их получения.

Еще один важный момент. 289-я предполагает изъятие бюджетных средств в бесспорном порядке. Нельзя изъять бюджетные средства бесспорно с лицевых счетов. Какое-либо изъятие с лицевого счета возможно только на основании платежного документа, исходящего от лица, которому этот счет открыт. Отсюда вывод - у КУ нельзя изъять бюджетные средства.

ВАС говорит, что нельзя уменьшать БУ бюджетные ассигнования (читай изъять бюджетные средства у КУ). БУ - это БУ старого типа, которое сейчас КУ стало.