Лекция человека из федерального казначейства

Юридические лица публичного права - это что? У нас есть бюджетные, автономные учреждения, ГУПы, МУПы, Академия наук, Государственные компании, корпорации, казенные предприятия. А есть органы публично-правового образования и казенные учреждения - вот они и есть ЮЛ ПП.

Обязательства, которые принимаются казенными учреждениями, принимаются от имени ППО - так говорится (или говорилось раньше). Это показывает, что казенное учреждение по сути и не субъект ГП.

Признаки юрлица в ГП: обособленное имущество в собственности, ответственность по своим обязательствам, приобретение и осуществление прав от собственного имени, истец и ответчик в суде. В публичном праве юрлицо теми же признаками обладает.

Если мы посмотрим на схему юрлица (акционеры, гендир, ревизионная комиссия, совет директоров, правление) и соотнесем ее со структурой РФ, то мы увидим, что акционеры - это население, гендир - это Президент (губернатор, мэр), Собрание акционеров - это законодательное собрание, ревизионная комиссия - это контрольно-счетные палаты ППО.

Мы смотрим на ППО не как на властного субъекта тут, а на ППО как хозяйствующего субъекта, чтобы определить границы применения ГК и БК. БК - это, своего рода, закон об ООО: он определяет процедурные вопросы внутреннего управления внутри ППО своими финансами. БК не может распространяться на третьих лиц, как и закон об ООО не распространяется на контрагентов ООО.

Этот вывод позволяет искать сходства и различия между финансовой деятельность ППО и других обычных юрлиц. Практика финансового управления более развита в частных корпорациях. Управление ликвидностью (поддержка ликвидности на счете федерального бюджета) ППО берется и основывается во многом из сферы частного предпринимательства.

Каковы следствия признания ППО юридическими лицами? Контрактация отношений по представлению госуслуг, единство управления отдельными сферами хозяйства, возможность использования стандартов корпоративного управления (государственный менеджмент).

Контрактация отношений государства по предоставлению услуг - тут нас надо отослать к Закону о контрактной системе закупок товаров, работ и услуг.

Более-менее ФЗ-94 О госзакупках и Закон о контрактной системе регулируют, конечно. Но тот уровень прозрачности, который задан этими законами, отсутствует в других сферах государственного управления. Здесь мы говорим о том, что если признать РФ участником гражданского оборота, то уровень проработки документов нужно добиваться в отношениях, предшествующих непосредственной госзакупке.

Кроме того, можно спросить: должно ли государство всё делать? Нужно ли говорить, что отчет об исполнении бюджета должны составлять госслужащие? В Австралии это делают частные организации аудиторские. Здесь встает вопрос об аутсорсинге оказания государственных услуг и об аутсорсинге выполнения государственных функций. А почему в Австралии так дела обстоят? А они распространили МСФО на уровень государства. Это дало экономию, ибо госслужащим, делающим отчет, не нужно платить зарплату, пенсию, путевки в санатории давать, давать другие льготы, помещения и т.д. Этот крайний пример, существующий в Австралии, поднимает вопрос: нужна ли такая исключительная роль государства в финансовом управлении самого себя?

Аутсорсинг - ругательное слово и имеет много изъянов, однако он дает повод задуматься над эффективностью финансового управления в государстве.

Мы подошли к теме выделения из составов ППО бюджетных учреждений. В чем смысл происходящего?

С чего все началось? ФЗ-83 внес изменения в БК и другие ФЗ и создал новый тип госучреждений - бюджетное учреждение (оно и раньше было, но содержательно изменилось). У нас 3 типа учреждений. Казенное - это часть ППО, финансируется по правилам БК, именем РФ казенные учреждения принимают обязательства и все делают как часть государства. Бюджетное учреждение было выведено за рамки периметра ППО 83-м федеральным законом.

Бюджетное учреждение - это обособленное юрлицо, получающее субсидии. Если раньше отношения между ППО и бюджетным учреждением были административными, то теперь - отношения по аутсорсингу, фактически. Бюджетное учреждение получает субсидии на выполнение государственного задания. РФ не несет ответственности по обязательствам БУ - это свидетельствует об обособлении ППО от части учреждений.

В чем смысл таких преобразований? Чтобы создавать конкурентную среду и предоставлять доступ к публичным финансам более широкому кругу лиц.

Вектор развития системы учреждений свидетельствует о том, что в дальнейшем отношения между БУ и учредителем (ППО) будут оставаться гражданско-правовыми, но они должны быть более конкурентными. Не должно быть гарантий получения субсидий конкретному БУ. Субсидию может получить БУ, а может - частное лицо. А как это определяться будет? А на основе конкуренции.

Государство заказывает у БУ в пользу студентов-бюджетников услугу. Государство определяет поставщика услуги. Сегодня поставщик - государственный вуз, например. А может быть иначе: государство дает деньги непосредственно студенту, а тот выбирает вуз сам. Но такой подход опасен, ибо в таком случае студенты могут выбирать не-российские научные центры, которые, конечно, сегодня проигрывают в конкуренции с зарубежными вузами.

Все это в конечном счете направлено на обеспечение качественности предоставляемых услуг.

Для нас сейчас важен второй этап развития БУ, на котором БУ набирали бы силу. Сегодня идут процессу слияний, поглощений БУ. Пошел процесс, не подгоняемый Минфином, называющийся реструктуризацией бюджетного сектора (это вот как раз слияния и поглощения). Почему такое стало появляться? А потому что БУ стали обособлены от ППО.

Вопросы остаются с собственностью. Зарубежный опыт показывает, что в части собственности мы должны иметь ввиду, что государственный собственник - это государственный собственник. Материальная основа БУ не должна переходить в частные руки. В Швеции и Германии существуют отношения по аренде (или ссуде). Предлагается заменить оперативное управление на отношения аренды. В проекте ГК право хозяйственного ведения упразднено, а право оперативного управления осталось.

Нужно дать возможность БУ зарабатывать самим.

Следующий аспект сопоставления государства и других юрлиц.

Каков наш опыт? К сожалению, есть огромные резервы для упрощения и сосредоточения управления в центрах компетенции внутри ППО. ППО состоит из органов власти и казенных учреждений. Каждый орган и учреждение имеет внутри себя бухгалтерию и т.д.

Ни в одной корпорации нет такого, что бухгалтер есть и в отделе кадров, и в отделе по закупкам. А в государстве именно это и происходит: много людей занимаются одним и тем же. У нас порядка 5000 казенных учреждений, 113 главных распорядителей бюджетных средств, а под ними еще сотни и тысячи распорядителей. Нужно ли множить сущности?

Человек из казначейства предлагает установить единство. Единство во всем: единый бюджет, единое казначейство, единая финансовая отчетность ППО, и единое управление имуществом казны.

Государство - одно юридическое лицо. Если эту фразу читать как мантру, то у одного юридического лица должен быть один отдел бухгалтерии, один юридический отдел. А в ситуации, когда у минюста и Минфина два разных юриста, согласовать мнения между ними зачастую сложно.

Это говорит о многочисленных волях, которые не позволяют принимать и исполнять быстро решения.

В Канаде есть Министерство публичных услуг, вроде. У них в этом министерстве сосредоточены все юристы, переводчики, строители, проектировщики, казначеи. Если Минздраву нужно построить поликлинику, то ему не нужно быть заказчиком. Заказчиком будет министерство публичных услуг.

Кроме того, единство юридической службы влечет следующее следствие: печать юриста на документе означает визу всего минюста, как бы.

Продолжая тему государственного менеджмента, можно сравнить публичное и частное слово. Бюджет - это слово, которое в начале было публично-правовым, ибо когда существовало государство, корпораций еще не было. Но сегодня это слово общее. Казначейство - тоже общее слово. В Газпроме есть казначейство, в Лукойле - то же самое. Во многих корпорациях есть элементы государственного менеджмента.

В этом смысле можно сказать, что опыт государственного управления финансами перенимается в сфере частного предпринимательства. Однако корпоративный сектор содержательно лучше применяет формы государственного управления. Например, внутренний контроль и аудит внутри организации гораздо совершеннее, чем внутри государства. То же самое с финансовым менеджментом.

Управление ликвидностью и управление остатками на счетах - это сущностная функция любого казначейство. ФК должно обеспечить наличие денег в любое время для осуществление платежа. Как это достигается? Это достигается той работой, которая осуществляется федеральным казначейством. ФК появилось тогда, когда органы власти и учреждения имели многочисленные счета в различных кредитных организациях. ФК сделало единый казначейский счет федерального бюджета, открытый в ЦБ. У ФК есть транзитные счета, через которые проходят потоки по зачислению и списанию бюджетных средств.

Те вопросы, которые касаются корпоративного опыта управления полезны для изучения с целью их применения в государственного управления финансами.

Есть дочерние компании, есть материнская компания. Где находятся остатки всей этой структуры? На счете материнской компании. А почему так? Потому что централизованность важна.

Все средства БУ отражаются на лицевых счетах ФК, но средств на счетах БУ реальных нет. Ликвидность находится на едином счете федерального бюджета.

Управления финансами - это то словосочетание, которое является общим и для государства, и для частников.

По поводу развития счетов. Как у нас сейчас? У нас в ФК есть лицевые счета, а в ЦБ РФ есть тоже корреспондентские счета соответствующие, отражающие лицевые счета. А должно быть так: в ФК есть лицевые счета, а в ЦБ РФ открыт единый счет ФК.