Стадия исполнения бюджета

Это властно-распорядительная деятельность, прежде всего, исполнительными органами и органами ГВФ. Исполнение бюджета – это исполнение бюджета по доходам, по расходам и по источникам финансирования дефицита.

БК содержит лишь законодательные основы для исполнения бюджетов. Весь процесс исполнения бюджета, как говорит БК, обеспечивается органами власти общей компетенции (Правительство РФ, субъекта РФ, администрация МО). А непосредственное исполнение (взаимодействие с распорядителями, получателями, ведение лицевых счетов и т.д.) бюджета возлагается на финансовый орган (Минфин, финансовый орган субъекта РФ, финансовый орган МО). Финансовый орган издает нормативные акты по организации исполнения бюджета.

Вся детализация исполнения бюджета осуществляется на уровне актов Минфина.

У нас есть организация, обеспечение и кассовое обслуживание исполнения бюджета. Кассовое обслуживание осуществляется Федеральным Казначейством. Но может быть соглашение по ст.215.1 БК федерации с субъектом о том, что кассовое обслуживание будет осуществляться финансовым органом субъекта РФ. Но общее правило - это принцип единства кассы, поэтому ФК осуществляет кассовое обслуживание.

ФК открывает в ЦБ счета по бюджетам (федеральному, региональным и местным).

Еще казначейству открыт в ЦБ счет для кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Исполнение – это властная деятельность органов госвласти. Исполнение подразумевает, что эти органы принимают решения о распределении и аккумулировании денежных средств от имени публично-правового образования. Кассовое же обслуживание – это лишь проведение операций по распоряжению органами госвласти и казенными учреждениями деньгами. ФК – это банк, а ГРБС и ГАД – это типа вкладчики банка.

КС решал проблему кассового обслуживания в ПКС 2006 года, когда встал вопрос о конституционности функций органов ФК по обслуживанию всех (!) счетов бюджетов бюджетной системы. КС сказал, что это нормально. КС исходил из того, что прозрачность исполнения бюджетов обеспечивается Российской Федерацией. Кассовое обслуживание – это механизм обеспечения прозрачности, который, тем не менее, не является вмешательством в исключительную компетенцию субъектов РФ. КС разграничил лицевые счета и счета в ЦБ. Субъекты РФ и МО не теряют распорядительной власти над своими бюджетными деньгами. Просто кассовое обслуживание осуществляется централизованно.

Поскольку кассовое обслуживание не затрагивает самостоятельных полномочий ППО, постольку ст.215.1 БК была признана не противоречащей Конституции РФ.

Кроме того, при определенных условиях БК предусматривает передачу полномочий по кассовому обслуживанию бюджета субъекта РФ и МО в этом субъекте РФ от органов ФК органам власти субъектов РФ.

Исполнение бюджетов осуществляется в двух основных составляющих (кроме источников финансирования дефицита) – исполнение по доходам и по расходам.

Исполнение бюджета по доходам

Понятно, что в рамках властно-распорядительной деятельности, должны быть надлежащим образом сформированы по нормативам доходы соответствующих уровней.

Что осуществляется в рамках исполнения бюджетов всех уровней по доходам?

Во-первых, зачисление на единый счет бюджета доходов соответствующего уровня.

Во-вторых, возврат излишне уплаченных (взысканных) сумм, зачем по ним, а также уплата процентов – это тоже исполнение бюджета по доходам. Возврат и зачет – это не исполнение бюджета по расходам. Почему? Потому что это то, что мы возвращаем из доходов, полученных безосновательно.

Далее, уточнение доходов бюджета – это тоже исполнение по доходам. Казначейство должно надлежащим образом определить место дохода в бюджетной системе. Бывает, что ФК не знает, куда зачислять. Тогда происходит уточнение платежа. В уточнении участвует плательщик и администратор дохода. Это для того, чтобы деньги куда надо пришли.

Орган ФК что делает при исполнении?

Электронный документооборот с ЦБ, с администраторами и распорядителями бюджетных средств. Орган ФК получает расчетные документы, ордера банков, выписка со счета из ЦБ, заявки на возврат денежных средств, зачете оных, уточнении и других документов.

Орган ФК осуществляет обслуживание исполнения на основе информации, которая получается им от администраторов, а иногда даже и от плательщиков.

Орган ФК, получая выписку по своему счету от подразделения ЦБ, что должен сделать? Получив эту информацию, орган ФК должен сгруппировать платежи в пределах каждого операционного дня. По какому признаку группируются платежи? По КБК. По КБК группируются поступления, которые поступили на счет № 40101 (распределительный счет ФК, открытый в подразделении ЦБ РФ). Эти сгруппированные поступления распределяются по нормативам отчисления (50% субъекту РФ, 20% муниципалам, например, и 30% федерации). Кроме того, в этом же процессе учитывается и возврат соответствующих платежей. После того, как ФК с учетом нормативов сформировал объем денежных средств, которые должны быть отправлены со счета 40101 (распределительный счет), например на счет 40105 (счет федерального бюджета), орган ФК отправляет платежный документ в ЦБ. Вот так вот доход федерального бюджета попадает на счет федерального бюджета.

Если у органа ФК в операционный день поступили заявки на возврат от администраторов, то в этом случае орган ФК из суммы, получившейся за день, убрать сумму, равную сумме возврата, зачислить разницу в доходы федерального бюджета, а нужную сумму вернуть надо.

Если не хватает поступлений по бюджету федеральному, или субъекта РФ, или МО, сформированных в пределах операционного дня, то в этом случае что должен сделать орган ФК?

Например, поступили заявки на возврат. Осуществили возврат за счет того, что насобирали сегодня. А если заявок так много, что не хватает денег за день? Тогда с единого счета соответствующего бюджета (за чей счет возврат должен быть произведен) недостающая сумма денежных средств перечисляется на распределительный счет 40101 путем отправки в ЦБ платежного поручения (см. последний абзац ст.218 БК)

Решение о возврате принимает администратор, а не орган ФК.

Орган ФК после того, как он сгруппировал доходы по КБК, должен отразить поступление доходов на лицевом счете администратора соответствующего поступления и на лицевом счете, открытом финансовому органу субъекта РФ или МО.

Первые 3 цифры КБК – код ГАД.

Орган ФК формирует соответствующую информацию по администраторам и финансовым органам субъекта РФ или МО. Орган ФК подготовит по главному администратору информацию о том, как исполнение по доходам подведомственными администраторами осуществляется.

В свое время была проблема, связанная с возможностью перечисления со счета одного органа ФК на счет другого органа ФК (перечисление между счетами управления ФК разных субъектов РФ). Сейчас введена процедура межрегионального зачета. Что это такое?

Пример. Если организация переплатила в УФК Москвы. Организация подает о зачете переплаты налога на прибыль в счет зачета недоимки по налогу, который должен быть уплачен в другом субъекте РФ. Что происходит в этом случае? Происходит межрегиональный зачет. Налоговый орган как администратор принимает решение о зачете. На основании такого решения формируются расчетные документы на перечисление средств с УФК Москвы на, например УФК СПб. УФК по месту нахождения такого налогового органа будет осуществлять межрегиональный зачет путем списания денег со своего счета на счет УФК СПб.

Ст.218 БК говорит еще об уточнении платежей.

Платеж может быть вообще не предназначен для бюджетной системы в целом. Либо, например, плательщик ошибся и отправил деньги на счет УФК СПб вместо того, чтобы заплатить на УФК Москвы.

Либо могут быть ошибки в платежных документах, связанные с неправильными реквизитами (ИНН, например, указан, или КПП, или КБК неправильно указан, или ОКАТО). Ошибки могут быть самые разные в платежках.

В этих случаях возникает ситуации, связанные с тем, что органы ФК, которые не могут надлежащим образом определить, что это за платеж, кому предназначен этот платеж, кто должен администрировать этот платеж, или поступил этот платеж не в тот орган ФК, происходит учет таких платежей в качестве невыясненных.

С невыясненными платежами ситуация по-разному складывается в зависимости от того, в связи с чем этот платеж попал не туда, куда надо.

Если этот платеж по гражданско-правовому договору и вообще не предназначен для зачисления в бюджетную систему РФ (нет вообще администратора такого платежа), то плательщик должен обратиться с заявлением в орган ФК с тем, чтобы орган ФК осуществил ему возврат. Это, пожалуй, единственная ситуация, когда плательщик напрямую обращается в орган ФК за возвратом денег.

Если банк отправил платеж в бюджетную систему, хотя он туда вообще не должен был быть отправлен, то банк уже обращается в орган ФК, и орган ФК вернет эти деньги банку, а банк – вернет плательщику.

Сложнее складывается ситуация, когда платеж предназначался для бюджетной системы, но поступил на счет другого органа ФК (не тот орган ФК был указан в платежке).

Пример. Налогоплательщик отправил свой налоговый платеж не туда, не в то место, не в тот УФК. Плательщик должен был заплатить налог в Москве (по месту учета), а отправил в Питер. В этой ситуации плательщик (если он сам обнаружил эту ситуацию) пишет заявление в налоговую. Если сама налоговая обнаружила этот косяк, то она уведомляет плательщика. У нас есть ст.45 НК. НК говорит, что недоимка отсутствует в случае поступления денег на правильный счет. Если денежные средства поступили на счет другого органа ФК, то в этом случае недоимка образуется по ст.45 НК. То есть налоговая обязанность не исполнена. Налоговая обязанность привязана к месту ее исполнения.

Если банк ошибся (налогоплательщик всё правильно написал изначально), то КС там сказал, что если налогоплательщик всё правильно сделал, и есть только косяк банка, то налоговая обязанность для налогоплательщика исполнена. Тут уже банк за всё отвечает.

А вот если сам плательщик накосячил, то для него налоговая обязанность не исполнена.

В любом случае, плательщику сообщается об этом косяке. Налогоплательщик должен отправить заявление в тот налоговый орган, где он состоит на учете. Заявление о возврате рассматривается налоговой, всё устанавливается, и через управление ФНС по субъекту РФ, на территории которого стоит на учете плательщик в управление ФНС по месту зачисления платежа отправляются платежные документы, решение налоговой о возврате. При этом нужно получить еще подтверждение УФК по месту зачисления платежа о том, что платеж действительно зачислен. Документы затем от налоговой по месту зачисления отправляются в органы ФК по месту зачисления платежа, которое и производит возврат. После возврата налогоплательщик должен заново заплатить, но на сей раз уже туда, куда надо.

Вся эта процедура прокомментирована в Письме Минфина, где говорится, кто кому и что отправляет при возврате на основе обращения плательщика к администратору, где плательщик стоит на учете. Администратор обращается в УФНС, УФНС обращается в УФНС по месту начисления платежа, УФНС по месту начисления обращается в УФК, а УФК осуществляет возврат.

Вот так вот производится возврат. Это ситуация, когда и в обоих субъектах РФ есть два администратора, подведомственных одному главному администратору.

Сложнее ситуация, когда администратор на территории того или иного субъекта РФ отсутствует. В этом случае обращение к ГАДу идет от того администратора поступлений, которому предназначался платеж.

Когда из платежки орган ФК может установить администратора соответствующего платежа, или когда видно ГАДа, но не видно администратора, казначейство формирует запрос на уточнение, который отправляется администратору. Администратор в свою очередь должен, если это его платеж (если администратор скажет, что платеж не его, то надо будет искать надлежащего администратора), сообщить плательщику о необходимости уточнения, если плательщик не обнаружил этот косяк.

Применительно к налоговым платежам ст.45 НК говорит о процедуре уточнения налоговых платежей. Но уточняются вообще все платежи, а не только налоговые. Администратор направляет уведомление об уточнении платежа в орган ФК, по общему правилу. Ст.45 НК говорит о ситуации, когда налогоплательщик обнаруживает ошибку. Если ошибку нашел налоговый орган, то он должен уведомить налогоплательщика. Но в чем фишка? В том, что процедура уточнения налогового платежа не может быть возбуждена иначе, как по заявлению налогоплательщика.

Уточнение происходит тогда, когда деньги перечислили туда, куда надо! Если деньги поступили туда, куда надо, но вид платежа (налог, пеня, штраф и т.п.), налоговый период и т.п. неправильны, то возбуждается процедура уточнения.

Плательщик подает заявление, налоговый орган принимает решение об уточнении, всё уточняется, в орган ФК направляется уведомление об уточнении платежа. Если пени начислили плательщику, то их надо убрать.

В ряде случаев налоговая думает, что не все позиции платежного документа можно уточнить. Поэтому налогоплательщику в определенных случаях можно отказать в уточнении – так думает налоговая. Суды считают, что если вы что-то в платежке неправильно указали, то это не является неисполнением налоговой обязанности? Почему? Потому что налог платится в бюджетную систему. Типа я вам деньги дал, а дальше вы сами разбирайтесь, кому они полагаются: Москве или Питеру.

Нужно сказать, что ст.45 НК достаточно своеобразная и интересная. Ее можно по-разному прочитывать. М.В. Кустова, например, говорит, что ст.45 НК позволяет уточнить только тот самый налоговый платеж, по которому должна быть исполнена налоговая обязанность. Если вы платите налог на прибыль, то уточнить можно только налог на прибыль. Если платишь налог на прибыль по федеральной части, то и уточнить можно только ее. О.А. Ногина говорит, что ст.45 НК говорит, что уточнить можно тип налога. Если из КБК следует, что ты платишь налог на прибыль организаций, а ты платишь на самом деле НДС, то вопрос: можно произвести уточнение? По КБК это один налог, а в названии написан другой налог. О.А. Ногина говорит, что можно уточнить в таком случае тип и принадлежность платежа. Почему?

Плательщик рассчитывает налог. Расчеты фиксируются в налоговой декларации. Сумма налога появляется не из неба, а согласно расчетам. Сумма, рассчитанная плательщиком, не делает из НДС налог на прибыль, если указан КБК неправильно. Поэтому уточнить можно.

КС сказал, что исполнение налоговой обязанности – многоступенчатый процесс. Оформление платежки – это этап исполнения налоговой обязанности. Неправильное ее оформление – это ненадлежащее исполнение обязанности. Поэтому надо дать плательщику возможность уточнить платеж с тем, чтобы потом к нему санкции не применили.

Практика стоит на позиции О.А. Ногиной. В ситуациях, когда тип и назначение платежа неясно, но какие-то деньги в бюджет уплачены, то можно, получается, уточнить платеж.

Всё это в конечном итоге ведет к формированию доходов соответствующего бюджета, которые зачисляются на счета этих соответствующих бюджетов.

У нас по РФ примерно 22 000 муниципальных образований. У органов ФК по каждому МО открыты счета. Сейчас стоит вопрос о консолидации счетов по муниципальным образованиям. Но это так, мысли вслух!

Исполнение бюджета по расходам

Что касается исполнения бюджета по расходам, то тут надо быть внимательнее. Раньше исполнение бюджета по расходам широко рассматривалось законодателем. Раньше в исполнение по расходам входило всё на свете: утверждение лимитов, составление бюджетных росписей, доведение бюджетных данных, утверждение бюджетных смет и т.д. Сейчас, если посмотреть на ст.219 БК, то мы увидим, что на самом деле законодатель формально в исполнение по расходам включает лишь «завершающий» этап: это исполнение по расходам, включающее в себя принятие денежного обязательства, подтверждение денежного обязательства, санкционирование оного и подтверждение исполнения оного.

Когда все бюджетные данные доведены на получателя, только тогда наступает исполнение по расходам. Что такое исполнение по расходам? Когда КУ или госорган заключают договоры, перечисляют деньги в качестве платежей по таким договорам и т.д.

Все остальные большие этапы по организации исполнения, то это лишь организация исполнения бюджета, а не собственно исполнение бюджета. Организация исполнения базируется на бюджетной росписи и на кассовом плане. Организация исполнения сегодня включает в себя всё то, что раньше включалось в исполнение по расходам.

Для того, чтобы состоялось принятие и исполнение бюджетных обязательств, нужно после принятия закона о бюджете начать осуществлять некие организационные процедуры, которые приведут в конце концов к использованию средств бюджета.

После принятия закона о бюджете Минфин должно на базе бюджетных росписей ГРБСов составить и вести сводную бюджетную роспись (Приказ Минфина в презентации).

Сводная бюджетная роспись (есть даже форма такой росписи) включает в себя роспись по ГРБСам (ведомственная структура расходов). Показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать параметрам закона о федеральном бюджете. Ст.217, однако, говорит, что Правительство (или Минфин?) имеет право в некоторых случаях изменять бюджетную роспись без изменения закона о бюджете. Если мы меняем закон о бюджете, то сводную бюджетную роспись всегда менять можно.

В случае, когда, например, речь идет о недостаточности ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, то можно изменить бюджетную роспись без изменения закона о бюджете. Публичные нормативные обязательства (ст.6 БК) – это выплаты гражданам (пенсии, пособии и т.д.).

Каждый ГРБС ведет свою бюджетную роспись по своим распорядителям и получателям.

А еще есть кассовый план. Это что такое? Приказ Минфин о порядке составления и ведения кассового плана. Две составляющих кассового плана: по доходам и расходам. Кассовый план нужен для того, чтобы мониторить ситуацию поступления и расходования денег.

В соответствии со сводной бюджетной росписью утверждаются ГРБСом лимиты бюджетных обязательств.