Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств

Ст.158 БК РФ - полномочия распорядителей.

Ст.6 - кто может быть главным распорядителем:

- орган госвласти

- орган управления ГВФ

- орган МС

- орган местной администрации

- наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета. Наиболее значимое - это не только казенное учреждение. СПбГУ - это бюджетное учреждение. СПбГУ - это главный распорядитель? Да. РАН - тоже главный распорядитель, хотя РАН - это общественная организация. То есть вот вам наиболее значимые штуки. Это пример того, что в качестве главных распорядителей выступают не только органы власти, но и учреждения и даже другие юридические лица.

Основное полномочие распорядителя: право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК.

Получатели бюджетных средств - это только госорганы и казенные учреждение. То есть ты можешь быть главным распорядителем, но получателем можешь и не быть.

Что касается распорядителей бюджетных средств, то это те - кто могут быть, а могут и не быть в системе главного распорядителя. Может быть система "главный распорядитель - получатель", может быть система "главный распорядитель - распорядитель - получатель", а может быть система "главный распорядитель - распорядитель - распорядитель - распорядитель - получатель".

Распорядитель бюджетных средств:

- орган государственной власти

- орган управления ГВФ

- орган МС

- орган местной администрации

- казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Распорядитель и получатель может быть одним органом - например, Территориальное управление ФНС. Оно распорядитель в смысле, что деньги районным налоговым инспекциям дает, но оно и получатель в смысле, что от ФНС получает деньги на свое обеспечение.

В числе распорядителей - у нас только казенные учреждения (всяких академий, университетов нет).

Ст.158 - полномочия распорядителей и главных распорядителей.

Главный распорядитель осуществляет нормативное регулирование всех вопросов (в рамках его полномочий), связанных с распределением финансовых средств, с утверждением порядка и процедуры использования бюджетных средств внутри своей подведомственной структуры. Он утверждает порядок составления бюджетных смет. Он утверждает порядок предоставления бюджетной отчетности подведомственными распорядителями и получателями. Он может организовать систему внутреннего финансового аудита. Это большой блок по поводу нормативного регулирования главного распорядителя.

Главный распорядитель должен иметь свой список распорядителей и получателей бюджетных средств внутри своей структуры.

Мы видели закон о бюджете. Мы видели перечень (ведомственную классификацию) по каждому вопросу финансирования: закупка товаров, субсидии, зарплата персонала и т.д. Что должен сделать главный распорядитель? Он должен в соответствии с объемом финансирования, который ему выделен, по всей подведомственной ему системе составить бюджетную роспись.

Параметры этой бюджетной росписи (там объемы бюджетных ассигнований и лимиты бюджетных обязательств) должны содержать конкретные параметры финансирования конкретного получателя.

В случае, если нужны дополнительные объемы финансирования получателя, в случае, когда не хватает денег на исполнение судебных решений, эти вопросы будут разрешать распорядитель (если он есть) и главный распорядитель. Именно объемы финансирования, ответственность на финансирование - все это решается на уровне распорядителя или главного распорядителя.

Главный распорядитель и распорядитель на своем уровне помимо того, что определяют объем финансирования своим подведомственным органам и лицам, должны еще осуществлять контроль за своими распорядителями и получателями.

Еще отчетность об использовании бюджетных средств внутри системы главного распорядителя тоже составляется главным распорядителем.

Президент предлагал расширить полномочия главных распорядителей бюджетных средств для того, чтобы можно было использовать бюджетные средства. И тогда мы будем оценивать деятельность главного распорядителя, если они достигнут наиболее качественного результата за меньшие деньги. Но это лишь предложение и осталось.

Ч.3 ст.158 - очень важная. Вопрос о том, по каким требованиям главные распорядители выступают в суде в качестве ответчиков. Ст.1069 говорит - ответчиком должен выступать финансовый орган. А ч.3 ст.158 БК говорит, что если возмещается вред по 1069, то от имени публично-правового образования должен выступать не финансовый орган, а главный распорядитель, в ведении которого находится орган, совершивший деликт.

Раньше в 158-ой было указание на то, что мы должны произвести взыскание денежных средств за счет той части объемов финансирования, которые выделены главному распорядителю. Поэтому главный распорядитель и появился в качестве ответчика. А потом от этой идеи отказались (в СПб это вроде и осталось).

Постановление ВАС от 22.06.2006 №21 - ВАС сказал, что суды должны выяснять, кто выступает главным распорядителем. А если главный распорядитель ликвидирован и его полномочия никому не переданы (или если главный распорядитель утратил свой статус), то тогда только финансовый орган.

Главный распорядитель выступает в суде от имени РФ, субъекта РФ или МО, если заявлено требование о возмещении вреда действиями, актами органов по ведомственной принадлежности, и еще чем-то (в презентации есть).

Есть требования, по которым законодательство не определяет ответчика. Тут суд решает вопрос о том, какой орган власти должен быть ответчиком.

Постановление 15 ААС от 10.09.2012 №15АП-9524/2012: ст.158 - исчерпывающий перечень, когда главный распорядитель является ответчиком. Если обязательство из неосновательного обогащения, то ответчик - это финансовый орган, а не главный распорядитель.

Главный распорядитель отвечает в порядке субсидиарной ответственности по долгам казенных учреждений (в ведении которого казенное учреждение находится). Главный распорядитель в таком случае является ответчиком при недостаточности лимитом бюджетных обязательств. У казенного учреждения ничего своего нет: у них только лимиты. Все доходы таких учреждений изымаются в бюджет. Гражданская правосубъектность казенных учреждений сильно ограничена. Эти учреждения не могут принимать на себя обязательства, которые бы исполнялись не за счет бюджетного финансирования. Так вот при недостаточности таких финансовых средств (лимитов бюджетных обязательств) нужно субсидиарно привлекать в качестве ответчика главного распорядителя (помним, что Россия отвечает субсидиарно по долгам только казенных учреждений).

Судебная практика, когда главный распорядитель субсидиарно отвечает, вырабатывает следующий подход: суды заявляют о том, для того, чтобы заявить требования к главному распорядителю, нужно изначально предъявить иск к основному должнику (учреждению казенному). См. напр.: ПФАС МО от 30.12.2012 №КГ-А40/16717-10 по делу № А40-70575/1--38-326

У нас редко требования к казенным учреждениям с участием главных распорядителей удовлетворяются. Почему? Потому что порядок исполнения судебного решения в отношении основного должника (учреждения) предполагает привлечение главного распорядителя в процесс исполнения решения (ФК снимает деньги с лицевого счета главного распорядителя при недостаточности денег у казенного учреждения).

Получатель бюджетных средств - понятие дано в ст.6 БК.

Ст.162 БК регламентирует правовой статус получателя бюджетных средств.

Получатель - орган госвласти, орган управления ГВФ, орган МС, орган местной организации, находящийся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК.

Учреждения бюджетные и автономные, организации, получающие субсидии (не МБТ) - это не получатели.

У нас в 15.14 КоАП - нецелевое использование. А еще в УК есть отдельные статьи по нецелевому использованию. Там есть фигура получателя. А какой получатель? В целях привлечения к ответственности получатель - это одно, а в целях бюджетного процесса - это другое, в целях открытия лицевого счета в ФК - это третье. Понимание фигуры получателя рознится.

Почему ст.6 БК ограничивает получателя органами власти и казенным учреждением? Получатель в смысле БК - это участник бюджетного процесса (он получает деньги из бюджета для принятия как такового или для исполнения бюджетных обязательств). У органов и казенных учреждений никаких других средств, кроме как бюджетных, нет. А у бюджетных, например, учреждений есть и иные средства, не только бюджетные.

Те лица, которые получают бюджетные деньги в рамках субсидий, бюджетных кредитов, инвестиций, имеют бОльшую свободу распоряжения (в определенном смысле). Почему так? Потому что это как бы уже их деньги, а не бюджетные. Справедливо ли это? Неизвестно. Но формально-юридически такие организации в категорию получателей не попадают.

Эта ситуация с перечнем получателей и создает проблемы, связанные с применением норм БК о получателях в целях привлечения к ответственности, применения мер принуждения, в целях взаимодействия с теми, кто использует бюджетные средства, но получателями не являются.

Закон 83-ФЗ от 08.05.2008 - раньше в переходный период времени до 1 января 2012 года на бюджетное учреждение распространялись положения о получателе бюджетных средств. Сегодня у нас формально бюджетное учреждение выведено за пределы категории получателя.

Получатель бюджетных средств получает бюджетные средства на счет, открытый в ЦБ или кредитной организации - так говорит Приказ ФК от 7.10.2008 №7н. То есть тут понимание получателя другое. А почему другое? А потому что тут цель касается открытия счетов.

В рамках привлечения к ответственности (ст.289 - нецелевое использование бюджетных средств) фигура получателя тоже особенная. Там речь тоже о получателях бюджетных средств идет. Но суды говорят: если руководитель бюджетного учреждения не является руководителем получателя бюджетных средств, то он - не субъект ответственности по 15.14 КоАП. Но если внимательно посмотреть на состав правонарушения по 289-ой, то мы увидим, что нецелевое использование - это, в частности, использование в целях, указанных в ином правовом основании получения таких средств. Иное правовое основание - это получается, то не только те получатели, которые в статье 6 БК, но и те лица, которые по иному (по любому другому) основанию получили бюджетные средства. А коли так, то получатели в смысле 289-ой - это не только те, кто в ст.6 БК указаны.

Так вот судебная практика как уж на сковородке: получатель тут или не получатель.

Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств:

- составляет и исполняет бюджетную смету

- принимает и (или) исполняет бюджетные обязательства в пределах лимитов или ассигнований

- обеспечивает результативность и выполнение цели предоставленных ассигнований

- вносит главному распорядителю (распорядителю) предложения по изменению бюджетной росписи

- ведет бюджетный учет (или по соглашению передаче это полномочие иному учреждению - централизованной бухгалтерии)

- формирует и представляет бюджетную отчетность

- исполняет иные полномочия

В чем специфика этих полномочий? В том, что они невластные, в отличие от полномочий распорядителей и администраторов.

Бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджета лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.

Лимиты бюджетных обязательств (ЛБО) - объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным (? - не казенным?) учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (и плановом периоде).

Бюджетная смета - это документ, устанавливающий объем прав казенного учреждения в рублях на принятие расходные обязательств оным в соответствии с классификацией расходов бюджетов на соответствующий финансовый год в целях выполнения функций учреждения.

Только лимиты у казенных учреждений.

Что касается казенного учреждения.

Казенное - это учреждение, осуществляющее оказание госуслуг (мунуслуг), выполнение работ или исполнение госфункций в целях обеспечения реализации полномочий органов госвласти, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Органы госвласти на свое собственное содержание являются получателями бюджетных средств. Поэтому все то, что касается казенного учреждения как получателя бюджетных средств, распространяется и на госорганы.

Воинские части Вооруженных Сил РФ, военкоматы, органы управления внутренними войсками, учреждения уголовно-исполнительной системы, учреждения МВД (вроде даже вузы при МВД), психбольницы - это все казенные учреждения.

Все доходы от деятельности казенного учреждения поступают в бюджет соответствующий.

Главный распорядитель (распорядитель) вправе определить лимит, который будет расписан в бюджетной смете. Соответственно, этот объем возможных расходов (лимит) может зависеть от объема денежных средств, который казенное учреждение получает в качестве доходов от своей уставной деятельности).

Все операции с бюджетными средствами производятся исключительно через лицевые счета, которые открываются казенному учреждению в органах ФК. Казенные учреждения субъекта РФ или МО имеют лицевые счета в зависимости от того, как кассовое обслуживание бюджетов эти уровней осуществляется. То есть лицевые счета могут быть открыты, например, в финансовом органе субъекта РФ.

Казенному учреждению запрещены определенные операции: оно не может отчуждать имущество, не может быть учредителем других юрлиц, не может приобретать ценные бумаги, не может получать кредиты (займы), а также получать бюджетные кредиты.

Это все 161-я БК.

Правда, есть некоторые исключения.

Ст.241 БК - особенности в распоряжении доходами. Например, учреждения уголовно-исполнительной системы (колонии, тюрьмы) имеют свои особенности. Доходы от приносящей доход деятельности зачисляются на лицевой счет, но направляются на финансовое обеспечение осуществления функций таких казенных учреждений сверх предоставленных бюджетных ассигнований. Общее правило - доходы изымаются. А для колоний - эти доходы остаются.

Гражданско-правовые контракты между казенным учреждением и частным лицом заключаются от имени РФ, и исполняются от имени РФ в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств.

Если заключил договор сверх лимитов, то суд признает их недействительными по иску органа госвласти, органа управления ГВФ, органа МС, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.

Казенное учреждение и его контрагент должны согласовать новый объем оплаты обязательства в связи с тем, что первому сократили лимиты. Контрагент в таком случае вправе потребовать только фактически понесенного ущерба, обусловленного изменением условий контракта.

Контрагент имеет гарантию - может обратиться с требованием к главному распорядителю, в чьем ведении находится то или иное казенное учреждение. В этом отличие от бюджетных учреждений.

Бюджетное учреждение - создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов госвласти или органов МС в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанию услуг, относящихся к его основным видам деятельности в сферах...

Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Бюджетному учреждению дают:

- субсидии для выполнения госзадания

- иные субсидии

- бюджетные инвестиции

- доходы от приносящей доход деятельности

- средства бюджетов ГВФ

Уменьшение объема субсидии для госзадания только при изменении самого госзадания возможно.

Каждое бюджетное учреждение должно составить план финансово-хозяйственной деятельности (Приказ Минфина от 28.07.2010 №81н) - это форма контроля государством за бюджетным учреждением.

В таком плане отражаются плановые показатели по поступлениям и по расходам.

Целевые субсидии (не на выполнение госзадания) - их перечень утверждает главный распорядитель (распорядитель). У учреждений бюджетных два разных лицевых счета: счет по субсидиям на выполнение госзадания и по доходам и счет по целевым субсидиям и по бюджетным инвестициям.

Со стороны органа ФК будет производиться санкционирование расхода целевой субсидии. Главный распорядитель утверждает перечень целевых субсидий и этот перечень отдает в ФК. Когда ФК будет санкционировать расход бюджетного учреждения, то оно посмотрит в этот перечень и соотнесет платежное поручение с этим перечнем. Вот такое вот санкционирование.

При этом мы с вами помним о том, что бюджетное учреждение более свободно в определении плана финансово-хозяйственной деятельности: определять направление расходов (при этом, оно связано госзаданием и уставными целями). Бюджетное учреждение несет полную ответственность всем своим имуществом, кроме особо ценного. Собственник не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.