Бюджетный процесс

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов МС и иных участников бюджетного процесса

- по составлению

- рассмотрению и утверждению бюджетов

- исполнению бюджетов

- контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета

- составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности

Бюджетный процесс - процесс управленческий. Подходы отсюда берутся из административного права и административного процесса. Это управление, но применительно к публичным финансам.

В рамках управленческого процесса вклинивается и законодательный процесс (рассмотрение и утверждения закона о бюджета). Вся эта деятельность органов государственной власти (и представительных, и исполнительных) по поводу бюджета представляют собой бюджетный процесс.

Организация бюджетного процесса происходит на основании безусловного исполнения расходных обязательств соответствующего публично-правового образования. Это становится одной из важнейшей задач реформирования бюджетного процесса, концепция которого была одобрена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года №249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

Еще есть Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 года №1101-р "Программа по повышению эффективности бюджетных расходов"

Расходные обязательства бывают двух видов - действующие и вновь принимаемые. В первую очередь законопроект о бюджете составляется на основе действующих на момент начала финансового года расходных обязательств. Только после финансового обеспечения действующих расходных обязательств можно финансово обеспечивать вновь принимаемые расходные обязательства.

Бюджетное законодательство определяет участников бюджетного процесса, и определяет полномочия таких участников.

Участники бюджетного процесса

Участниками являются:

- Президент

- высшее должностное лицо субъекта РФ

- глава МО

- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления

- исполнительные органы (государственные и муниципальные)

- ЦБ РФ

- органы государственного (муниципального) финансового контроля

- органы управления ГВФ

- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита

- получатели бюджетных средств

В субъектах есть законы о бюджетном процессе субъекта РФ. У нас Закон СПб от 20.07.2007 №371-77 "О бюджетном процессе в СПб". Там тоже перечень участников бюджетного процесса: Губернатор, ЗакС, Правительство, Финансовый орган СПб, Контрольно-счетная палата СПб, контрольный орган исполнительно власти СПб, главные распорядители, орган управления ТФОМС, главные администраторы доходов, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета, получатели бюджетных средств.

Участники бюджетного процесса наделяются бюджетными полномочиями. Тут особые нюансы полномочий есть.

Бюджетные полномочия - это установленные БК и правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов МС) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Полномочия полномочиям рознь. На самом деле получатели (прежде всего, казенные учреждения) властных полномочий не имеют. Казенные учреждения имеют полномочия, но это не совсем полномочия (ибо они не властные). Казенные учреждения имеют право заключать соответствующие договоры от имени РФ, права по использованию предоставленных денежных средств. Понятно, что так или иначе в этих случаях мы не может говорить, что все участники бюджетного процесса обладают властными полномочиями. Да и законодатель не всегда в термин "полномочия" вкладывает властную составляющую.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия.

Прежде всего, понятна основная роль законодательного органа. Он призван к тому, чтобы рассмотреть законопроект о бюджете. Такой законопроект вносит в Госдуму Правительство РФ. Роль законодательной власти в том, чтобы рассмотреть предложения исполнительной власти по поводу того, куда и как будет распределяться финансирование.

В случае введения временной финансовой администрации в субъекте РФ или муниципальном образовании, возможно утверждение регионального или муниципального бюджета при определенных условиях законом представительного органа вышестоящего уровня публичной власти:

- бюджета субъекта РФ - федеральным законом

- местного бюджета - законом субъекта РФ (п.1 ст.168.1; п.5 ст.168.5 БК).

- передачей бюджетного полномочия представительного органа не исполнительному, а представительному, но вышестоящего уровня.

Тут передачи полномочий нет, тут по сути замещение полномочий регионального (местного) парламента федеральным парламентом.

Определение ВС от 16 декабря 2009 №92-Г09-5

Полномочия по публичным слушаниям законопроекта о бюджете чьи? Это парламент делает или исполнительный орган? ВС сказал, что поскольку слушания проводятся по уже составленному и внесенному законопроекту, полномочия исполнительных органов заканчиваются. Тут уже Парламент рулит.

Исполнительные органы власти обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его, разрабатывают и утверждают методики распределения и порядки предоставления МБТ, обеспечивают исполнение бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета законодательному органу на утверждение, обеспечивают управлением государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определяемые в БК и принимаемыми в соответствии с ним НПА, регулирующими бюджетные отношения.

Грань между полномочиями исполнительных и законодательных органов нечетко прослеживается (смотри Определение ВС от 16 декабря 2009). Еще Определение ВС от 20 июня 2007 года. После того, как законодательный орган примет закон о бюджете, нам нужен будет документ под названием бюджетной росписи. Бюджетная роспись (сводная) ведется Минфином. Эта роспись более конкретно расписывает деньги по главным распорядителям и т.д. Закон о бюджете содержит лишь более общее финансирование. БК допускает (но в установленных объемах и по установленным основаниям) исполнительному органу вносить изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуру расходов. Вопрос перед ВС стоял: эти изменения - это ли не изменения в закон о бюджете, принимаемые исполнительным органом? Исполнительные органы не должны изменением в бюджетную роспись (и тем более в ведомственную, функциональную и экономическую структуру бюджета, утверждаемую законом о бюджете) менять бюджет. Иными словами, исполнительные органы стали выполнять полномочия законодательных органов.

Ст.217 БК говорит: вы должны так внести изменения в бюджетную роспись, чтобы это не исказило смысл общих экономических параметров, установленных в законе о бюджете. Например, в законе о бюджете 10 рублей на строительство. А в бюджетной росписи более конкретно расписано по 10-ти этим рублям (например, 2 рубля на строительство садика, 2 рубля на школу и т.д.). Но может получиться так, что в бюджетной росписи 10 рублей на строительство превратятся в 10 рублей на благоустройство территории. И вот такая ситуация не допустима. Короче говоря, органы исполнительной власти должны знать свое место.

Определение ВС от 1 февраля 2006 года - там поднят вопрос вмешательства в бюджетный процесс со стороны вышестоящего публично-правового образования. Проводимое органами местного самоуправления с администрацией Сахалинской области согласование параметров социально-экономического развития муниципальных образований на очередной финансовый год представляет собой вмешательство в процесс составления местного бюджета и исключение из принципа самостоятельности бюджетов. Поэтому такое согласование параметров не может быть признано необоснованным.

В данном случае необходимо объективно согласование воль публично-правовых образований для того, чтобы сформировать передачу МБТ. Если взаимосвязи не будет, то будет неразбериха. Но согласование воль - не значит власть высшего публично-правового образования над низшим публично-правовым образованием.

Финансовые органы составляют проект бюджета, представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Минфином.

Временное управление бюджетом (ст.190 и ст.191 БК) - как должно осуществляться финансирование расходов бюджета в отсутствии закона о бюджете на соответствующий финансовый год.

В случае, если закон о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года:

- финансовый орган правомочен ежемесячно доводить лимиты бюджетных обязательства в размере, не превышающем 1/12 бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году

- иные показатели, применяются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год

- порядок распределения и (или) предоставления МБТ другим бюджетам бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год.

У ТФОМС не было закона о его бюджете по состоянию на 1 января. Возник вопрос перед органом ТФОМС - как вводить режим временного управления бюджетом, как рассчитать параметры финансирования? Директор органа ТФОМС издал приказ на основе 190-ой и 191-ой статей БК. В этом приказе были рассчитаны объемы финансирования, исходя из параметров, заданных в ст.190 БК (1/12 от ассигнований в отчетном (прошлом) финансовом году).

Если закон о бюджете не вступил в силу через 3 месяца после начала финансового года, финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении определенных условий. Финансовый орган не имеет права:

- доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридическим и физическим лицам

- предоставлять бюджетные кредиты

- осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал

- формировать резервные фонды

Ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием государственного (муниципального) долга, выполнением международных договоров.

В течение 1 месяца со дня вступления в силу закона (решения) орган исполнительной власти (местная администрация) представляет на рассмотрение и утверждение законодательного (представительного) органа проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете, уточняющего показатели бюджета с учетом исполнения бюджета за период временного управления бюджетом. Нельзя принять закон о бюджете уже с учетом временного управления бюджетом. Принимается закон так, как было в законопроекте.

Постановление ФАС СКО от 29 марта 2005 года по делу №Ф08-1104/2005 - там решения местного органа о бюджете не было. А за прошлый год были еще действующие договоры о предоставлении субсидий. Вопрос: можно в отсутствии решения о бюджете в период временного управления продолжать выплату таких субсидий? Суд сказал, что возможно продолжение субсидирование частных лиц в условиях временного управления бюджетом (но только тех, кто раньше получал). Спорное решение. Есть, над чем задуматься. Тогда еще законы о бюджете (это был 2001 год) принимались на 1 год.

Следующий участник бюджетного процесса - это администраторы. Администраторы - это те, кто с доходами работают. Они действуют на стадии исполнения бюджета. На стадии бюджетного планирования администраторы являются субъектами бюджетного планирования. Главными лицами в таком планировании, являющиеся администраторами, - это ФНС и ФТС.

Полномочия администраторов и главных администраторов - это ст.160.1 БК.

Главный администратор (тот, кто нормативное регулирование вроде осуществляет):

- формирует перечень подведомственных ему администраторов

- представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета

- представляет сведения для составления и ведения кассового плана

- формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета

- осуществляет иные бюджетные полномочия

Какие основные полномочия у администраторов? Они взаимодействуют с плательщиками. Поэтому администраторы:

- начисляют, учитывают и контролируют правильность исчисления, полноту и своевременность осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним

- взыскивают задолженность по платежам в бюджет, пеней и штрафов

- решают о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей (пеней и штрафов, процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы)

- решает вопрос о зачете платежей.

- некоторые другие вопросы (в презентации по Бюджетному процессу есть)

Перечень главных администраторов дан в Законе о бюджете. Там написано, какие виды доходов, которые закреплены за соответствующей ветвью главного администратора.

Еще нужно понять, какой орган является администратором (просто администратором). ПФАС СЗО 25.01.2010 №А13-5117/2009, ПФАС СЗО 02.12.2009 №А44-1082/2009 - если плательщик считает, что заплатил много, то ему надо обратиться в надлежащий орган-администратор. Если это налог или таможенная пошлина, то надо обратиться в тот налоговый орган, где он стоит на учете (не в ФНС, ибо ФНС (главный администратор) платежами конкретных плательщиков не занимается). Полномочия по главным администраторам в законе о бюджете. А перечень администраторов указан в подзаконном акте главного администратора.

Тот, за кем закреплено полномочие взымать те или иные платежи в качестве доходов бюджета, осуществляет и полномочия в рамках взаимоотношений с плательщиком.

Если речь пойдет о формировании доходов бюджета, нужно понять, кто плательщик, в каких отношениях он находится с администратором. Характер отношений будет определять порядок реализации тех или иных прав. Если это налоги, то там налогоплательщик, налоговые отношения и налоговое законодательство. Если гражданско-правовые отношения, то там тоже особенности - другие нормы права применимы.

Мы должны понимать, что у нас бюджетная система многоуровневая. А значит, у нас администраторы федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета. С одной стороны, нормы БК предусматривают, что перечень администраторов предусматривается в законе о бюджете. Есть Постановление правительства, которое регулирует вопросы: когда у нас администрирование других уровней бюджетной системы (когда полномочия администраторов субъекта РФ осуществляются федеральными органами, а не органами субъекта РФ). Классический пример - это налоговые органы: они федеральные, но осуществляют администрирование всех налоговых доходов всех уровней бюджетов.

Так вот. С одной стороны, у нас перечень администраторов прописывается в соответствующем законе о бюджете (субъекта РФ или в решении о бюджете МО). А с другой стороны, у нас Постановление Правительства устанавливает перечень тофоив в качестве главных администраторов доходов бюджетов субъектов РФ, бюджетов территориальных ГВФ, местных бюджетов.

Почему налоговые отношения только в ведении федерации? Потому что дополнительная гарантия плательщикам. Если бы у нас была децентрализация налоговых органов (субъектов РФ и МО), то одни плательщики платили бы по одним правилам, а другие - по другим. А в настоящее время все равны перед налогами. Все платят одинаково и в едином порядке.

Понятно, что по-другому выстроить налоговые отношения невозможно. Еще нужно иметь в виду, что то, чем занимаются налоговые органы, - это не передача полномочий со стороны субъектов РФ на уровень федерации по администрированию доходов. Нет. Это полномочия федеральные изначально. Они просто осуществляют администрирование доходов субъектов РФ.

У нас будет задачка соответствующая. Налогоплательщик будет признаваться исполнившим свою обязанность, когда он платежный документ оформит, и направит деньги на счет, открытый УФК по субъекту РФ. Налогоплательщика мы признаем исполнившим свою налоговую обязанность. Но если плательщик допускает ошибки, и платеж приходит не туда, куда нужно (не тот ОКАТО пишет в платежке). Администратор дохода должен выяснить, по каким причинам доходы не в то муниципальное образование пришли. А кто ошибку обнаружит? Ну, может сам налогоплательщик, может налоговый орган. Но налогоплательщик может болт положить, ибо по 45-ой статье он исполнил свою налоговую обязанность. А МО №1 не получило доход, а МО №2 получило сверхдоход. Налоговый орган может тоже бездействовать. И вот получается, что никто ничего не делает, а МО №1 страдает. Как МО №1 деньги назад вернуть?

Понятно, что если ошибки налогоплательщика выливаются ему в штраф, то он сам все исправит. Но если никто не заинтересован в исправлении ошибки, то страдает МО №1. И вот, ВАС рассматривал это дело. Бюджетно-правовые механизмы не позволяют муниципалам повлиять на администрирование налоговых доходов. А налогово-правовые механизмы не работают. Как исправить такой косяк? В Бюджетном послании Президента было отмечено, что нужно законодателю подумать над изменением системы администрирования доходов местного бюджета. Другими словами, нужно как-то вовлечь муниципалов в администрирование доходов. Но пока мы еще не видим этих законодательных инициатив, которые бы изменили подобного рода ситуацию.

Минфин, например, указывает на то, что ничто не мешает субъекту РФ отразить в законе о бюджете субъекта РФ тех доходов, администрирование которых осуществляется тофоивами, чтобы иметь полное представление о тех доходах, которые ему причитаются.

У субъектов РФ может быть еще один перечень администраторов доходов. Субъекты определяют те органы власти субъектов РФ, которые будут администрировать доходы местных бюджетов.

Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 №995 - это вот как раз про то, что федеральные органы администрируют доходы субъектов.

Все главные администраторы выпускают подзаконный акт о порядке администрирования доходов бюджета субъекта РФ своими территориальными органами.

Главные администраторы, администраторы доходов и администраторы источников финансирования дефицита бюджета - они учитываются в надлежащей форме (Сводный реестр бюджетных полномочий участника бюджетного процесса). Нахождение органа в реестре необходимо для того, чтобы ФК открыло ему лицевой счет администратора. Каждому органу присваивается код участника бюджетного процесса.

У нас участникам бюджетного процесса в ФК открываются лицевые счета: администраторов, распорядителей и т.д. Зачем открываются эти лицевые счета, при том, что с этих лицевых счетов никакого финансирования не происходит (ибо они администраторы)? А затем, чтобы учитывать поступления по администрируемому конкретным органом доходу. Это необходимо для того, чтобы осуществлять исполнение бюджета по доходам, и для того, чтобы был составлен кассовый план (он предполагает в краткосрочной перспективе - месяц и квартал - соотношение доходов и расходов).

На практике трудно бывает выявить надлежащего администратора. Нужно понять: в бюджетную систему вообще этот платеж должен был попасть? Или же этот платеж вообще не предназначен для бюджетной системы? То есть нужно понять характер этого платежа.

Минфин указала, что если сумма страхового взноса не поступила на счет ПФР, то чтобы орган ФК смог отправить эти деньги в пенсионку, одного обращения в пенсионку недостаточно. Нужно обратиться и к надлежащему администратору, и к ненадлежащему, чтобы орган ФК убрало платеж у налоговиков, а добавило его к пенсионке. Это в ситуации, когда плательщик заплатил страховой взнос в налоговый орган, хотя должен был в ПФР.