§ 4.4. Международное долговое право

93. Понятие международного долгового права. Когда госу­дарство, его частные лица (банки, предприятия) берут займы у других государств, иностранных частных лиц, возникает внешний долг. Сумма внешнего долга отражается в платежном балансе. Внешний долг государства - это часть государственного долга. В понятие государственного долга включается: а) внешний долг (государственный внешний долг); б) внутренний долг (государ­ственный внутренний долг). В структуре внешнего долга разли­чаются различные виды задолженности: долгосрочная, кратко­срочная и др. Внешний долг США составляет, например, около 1 трлн. долларов.

Таким образом, международные долговые правоотношения можно подразделить на публично-правовые (когда кредитор - государство или международная организация) и частноправовые (когда кредитор - иностранное частное лицо или лица). Вторую группу правоотношений правильнее называть «долговые право­отношения международного характера».

Долги надо не только отдавать, но и поддерживать, т.е. ре­гулярно в соответствии с соглашением выплачивать проценты по долгу. Если у государства нет возможности выплачивать процен­ты, то сумма задолженности накапливается, нарастает за счет невыплаченных процентов. Иногда в виде процентов по долгу уходят суммы в несколько раз превышающие первоначальную сумму основного долга. Как правило, государства договаривают­ся, чтобы не начислять проценты на проценты.

Если государство перестает (не может) выплачивать части основного долга и очередные проценты по нему, то это долговой кризис. Так было, например, в 1982 году, когда Мексика заявила, что не в состоянии обслуживать свой внешний долг - выплачи­вать проценты и погашать сам долг в той части, в какой наступили сроки погашения. Такому государству больше не предоставляют кредитов или существенно уменьшают кредитование и ужесточа­ют условия. В подобных случаях государства-должники вынуж­дены уходить на частные кредитные рынки, где они могут полу­чить кредиты, хотя бы для выплаты очередных процентов, но под более высокий процент. Так происходит наращивание долга.

В случае кризисов частные инвестиции «убегают», предостав­ление льготных кредитов сокращается. Государство-должник ищет новые кредиты по официальной линии у других государств или международных организаций, которые, в свою очередь, пре­следуют свои государственные интересы и «выторговывают» у стран-должников соответствующие возмещения в виде полити­ческих, экономических и прочих уступок. Возможна реструктури­зация долга в ходе переговоров между государством-должником и государством-кредитором (либо соответствующей международ­ной организацией).

На десятилетия в «долговую удавку» попали развивающиеся государства: «долговая петля» то затягивается новыми кредита­ми, то временами ослабляется - путем списания долгов, их ре­структуризации. При реструктуризации долговых обязательств корректируются сроки возврата долга; уменьшаются ставки про­цента; вводятся некие льготные периоды, в течение которых про­центы можно не выплачивать; предоставляются новые целевые кредиты, направляемые на погашение старой части долга, и т.п.

Государства стремятся контролировать объемы долга. Внеш­ний долг должен быть «подъемным» для государства-должника. Если платежи (проценты) по обслуживанию долга составляют, например, 20-30% от валютных поступлений страны, то погаше- ние такого долга становится проблемой. Соответственно, все труд­нее и труднее будет получить новые займы, поскольку кредиторы (в том числе «новые» кредиторы) вряд ли захотят дать кредит проблемному должнику. При непропорциональном внешнем дол­ге существует риск потерять экономический суверенитет, само­стоятельность, безопасность.

Совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения, касающиеся образовавшегося долга, его реструктури­зации и погашения, образует нормативный блок, который услов­но можно назвать международным долговым правом.

Основными источниками международного долгового права являются межгосударственные договоры, которые определяют наличие долга, его объем, способы и порядок погашения. Как представляется, один из главных принципов: государства обязаны погашать свои долги, - вытекает из международно-правового обычая. Значительная часть международных долговых отноше­ний политизирована, оформлена политическими, рекомендатель­ными нормами - нормами мягкого права.

Заметную роль в международных долговых правоотношениях играет Парижский клуб кредиторов; на рынке частных долгов международного характера - Лондонский клуб кредиторов (см. раздел 3 настоящего учебника).

94. Россия и вопросы внешнего долга. В середине 90-х гг. XX века, после распада СССР, внешний долг России составлял порядка 120 млрд. долларов, из которых более ста являлись дол­гами бывшего СССР. Россия, как известно, взяла на себя внешний долг Советского Союза. К 2000 году внешний долг России вырос до 160 млрд. долларов. Часть долгов носила «суверенный» харак­тер, часть - проистекала из кредитов на частном уровне.

В 1988-1990 гг. Внешэкономбанк СССР выступил заемщи­ком и на международном рынке облигационных займов. Были выпущены в обращение советские еврооблигации, которые про­давались на европейских фондовых биржах. Облигации были номинированы в европейских валютах (немецкие марки, швей­царские франки, голландские гульдены, австрийские шиллинги, итальянские лиры) и выпускались в соответствии с процедурой эмиссии иностранных облигаций в стране валюты займа.

Позднее основная часть российского внешнего долга была реструктуризирована в рамках Парижского клуба кредиторов. Часть внешнего долга России, приходившаяся на просроченную задолженность Банка по обязательствам СССР перед коммерче­скими банками-кредиторами, была реструктурирована в рамках Лондонского клуба кредиторов. Долг по еврооблигациям СССР позднее был погашен, и Россия стала (с 1996 года) производить собственные выпуски еврооблигаций, размещая их в Европе и США. Предельные размеры государственных внешних заимствований и предоставляемых кредитов ежегодно устанавливаются в зако­нах РФ о федеральном бюджете.

95. Проблема внешнего долга развивающихся стран. На про­тяжении последних десятилетий особенно острой проблемой была проблема долгов развивающихся стран перед развитыми странами. «Долговая петля» активно использовалась развитыми странами в дискуссиях и противостоянии с развивающимися странами, для получения в результате торга тех или иных преиму­ществ. Это одно из проявлений несправедливого характера совре­менного международного экономического правопорядка.

История финансово-экономических взаимоотношений разви­тых и развивающихся государств уходит в 60-е гг. XX века. Раз­витые государства стали осуществлять экспансию в освободив­шиеся от колониальной зависимости страны, среди прочего, путем использования механизма кредитования - сначала по меж­государственной линии на двусторонней и многосторонней осно­ве (например, в рамках Ломейских конвенций), затем по линии межбанковского кредитного рынка в форме синдицированных кредитов, а также в форме прямых и портфельных инвестиций.

Спираль многостороннего долгового кризиса развивалась в не­сколько этапов. На первом этапе развитые государства давали краткосрочные и среднесрочные государственные кредиты «мо­лодым» государствам. Денег на возврат долгов не оказалось, и в конце 70-х - начале 80-х гг. XX века пришлось проводить рест­руктуризацию долгов ряда стран (Аргентина, Габон, Конго, Перу, Сьерра-Леоне, Судан, Того, Турция, Ямайка и др.). В ответ вырос­ли ставки банковских кредитов, что вновь увеличило долги раз­вивающихся стран - только на частном кредитном рынке.

В 1982 году Мексика и еще более 20 стран заявили, что пре­кращают выплаты по долгам за неимением средств. Это было начало глобализации долговой проблемы. В форме мягкого права сложились нормы, направленные на «прощение долгов».На втором этапе мирового долгового кризиса (конец 80-х - первая половина 90-х гг. XX века) предпринимались попытки

выработать стратегию решения данной проблемы, общие подхо­ды и принципы, которые могли бы быть заложены в правовую форму. В 1989 году был выдвинут план, получивший название «план Брэйди» (бывший министр финансов США). План исхо­ди./] из того, что страны-должники не смогут выполнить свои обязательства и не следует требовать от них возврата полной суммы долгов; нужно реструктурировать долги на определенных условиях. Обновленные долговые обязательства должны были гарантироваться инвалютными резервами стран-должников и за счет кредитов МВФ/МБРР. Так появились стабилизационные и структурные программы МВФ.

В качестве условий государства-должники должны были про­вести структурную перестройку экономики. Программы такой перестройки и служили базой для переговоров о пересмотре внешней задолженности. Попав в стабилизационные программы МВФ, развивающиеся страны получили доступ на международ­ный частный кредитный рынок, набрали в огромных суммах новых - сравнительно «легких» - кредитов, что в конечном итоге обесценило национальные валюты развивающихся стран. Чтобы поддержать национальные валюты, приходилось брать новые кредиты. Ситуация пошла «по кругу».

В результате такой политики долги развивающихся стран достигли гигантских размеров. Долгами развитые страны привя­зали развивающиеся страны к своим экономикам. Политическая зависимость бывших колоний была заменена на экономическую, долговую зависимость формально свободных и суверенных моло­дых государств.

В 1999 году страны «Большой семерки» выдвинули так назы­ваемую «кёльнскую инициативу» в интересах бедных стран с высо­кой задолженностью. Международному валютному фонду и МБРР было предложено разработать детальный механизм по облегче­нию бремени обслуживания задолженности для таких стран. Го- сударства-кредиторы призывались списывать коммерческую за­долженность. Было также решено продать часть резервов МВФ в золоте на мировом рынке, а доходы направить на мероприятия по облегчению долга развивающихся стран. Другими словами, развитый мир стал искать приемлемые для себя пути развязки долговой проблемы, включая значительные списания долгов.

225

15 -4901В 90-х гг. XX века была проведена «массовая реструктуриза­ция» внешних долгов развивающихся стран. Оформление рест­руктурированного долга с каждой страной-должником шло при-

мерно по такой схеме: страна выпускала 30-летние облигации, которые обменивались на банковскую задолженность с какой-то скидкой (как правило, 35%). Так, например, Аргентина в итоге сократила выплаты по обслуживанию долга на треть (1993 г.). В результате долги развивающихся стран перед крупными частны­ми банками Запада были переложены на правительства и между­народные организации, т.е. переведены на публично-правовой уровень. Таким образом государственные аппараты западных стран спасали собственные банки от невозврата кредитов развиваю­щимися странами. После этого банки вновь были готовы давать кредиты.

Если общая система преференций (ОСП), введенная западны­ми странами, вела к расслоению развивающихся стран в между­народной торговой системе, кредитование развивающихся стран и система реструктуризации долгов вели к дифференциации развивающихся стран в международной финансовой системе. Выделилась группа наименее развитых стран, которая потеряла всякую возможность обслуживать даже пересмотренные долги.

На третьем этапе глобального долгового кризиса (90-е гг. XX века - начало XXI века) в результате неблагоприятных изме­нений валютных курсов в развивающихся странах их товары теряли конкурентоспособность, что вело к нарушению платежных балансов и новым кредитам от МВФ. В конце 90-х гг. XX века разразился финансовый кризис в странах АСЕАН, в Юго-Восточ­ной Азии.

Таким образом, имеющимся правовым и институциональным инструментарием, включая международные финансовые органи­зации, не удается справиться с проблемой многостороннего (гло­бального) долгового кризиса.

В ответ на обвинения со стороны развивающихся стран в нео­колониализме развитые государства в рамках ОЭСР развернули программу «официального финансирования развития» - програм­му предоставления льготных кредитов на некоммерческой основе с элементами субсидирования (см. также выше - параграф 4.3.). Через сложную систему «передаточных механизмов» развитые страны поставили решение долговой проблемы в зависимость от трансформации (или эволюции) экономических систем развива­ющихся стран в «нужном» направлении.При этом следует иметь в виду, что в международной торговой системе параллельно сохраняется ситуация «ножниц» (диспро­порции) цен: цены на сырьевые товары, которые производят

и

вывозят развивающиеся страны, держатся на относительно низ­ком уровне, а цены на готовую продукцию, машины и оборудова­ние, экспортируемые из развитых стран, - на относительно вы­соком. Прямое неэквивалентное изъятие ресурсов из бывших колоний, «заморских территорий» заменено теперь системой ценового диспаритета, «ценовой разверстки».

В конце 90-х гг. XX века, в первое десятилетие XXI века по решениям «Большой семерки», «Большой восьмерки», «Большой двадцатки» продолжались списания ведущими государствами долгов развивающимся странам. «Долговая петля» к этому вре­мени окупила себя. Начался разворот всей международной эко­номической системы и ее подсистем в сторону более справед­ливого и равноправного правопорядка.

96. О рынке суверенных долгов. Внешний долг государства имеет свою стоимость. Она высчитывается исходя из реальных возможностей возврата долга. Если в обозримой перспективе у государства-кредитора получить от должника всю сумму долга или хотя бы существенную часть его нет никакой возможности, то можно свой долг продать какому-либо другому публичному или частному лицу (государству, транснациональному банку или группе банков). Конечно, при этом «продажная стоимость» такого долга будет существенно ниже. Зачастую за такими покупателями долга может стоять само государство-должник. Таким образом, стоимость долга может быть равной фактической (если долг - «качественный»), а может быть меньше фактической, что чаще всего и бывает. В результате возникает международный рынок суверенных долгов, на котором долги и их части продаются и по­купаются.

В истории еще ни разу не было случая, чтобы крупное госу- дарство-должник было объявлено банкротом. Это невыгодно международному финансовому сообществу и может взорвать хруп­кое финансовое равновесие в мире.

Вместе с тем, имеются идеи постепенного превращения МВФ в своего рода «агентство по суверенным банкротствам». Согласно таким представлениям, Фонд должен будет в будущем официаль­но констатировать состояние суверенного банкротства и тем са­мым «давать отмашку» на соответствующие последствия, а также на начало финансовой помощи.

15*

227Если это произойдет, еще один вопрос, который решается государствами в двустороннем или групповом режиме, перейдет

под многостороннее регулирование в лице международной (прак­тически универсальной) организации.

Среди американских специалистов существует также предло­жение создать международный суд по делам о несостоятельности стран-должников с правом вводить автоматический мораторий и предоставлять специальный статус для финансирования опера­ций должников, осуществлять реструктурирование долга и меры по облегчению его бремени.

В этих предложениях явно просматривается желание перене­сти принципы англосаксонского права о банкротствах предпри­ятий на суверенные государства.

Предлагается также «узаконить» в международно-правовом порядке принцип приостановки выплат по долгам на основании санкции МВФ и принцип специального статуса финансирования операций должника.

97. Стабилизационные программы МВФ. В случае опасного размера внешнего долга и неравновесия платежного баланса МВФ предоставляет соответствующему государству так называе­мые «стабилизационные кредиты». Их главное предназначение - погасить отрицательные тенденции, не дать развиться кризису, предотвратить его на первых стадиях, сохранить или восстано­вить устойчивость платежного баланса. По таким соглашениям государство, получающее кредит, берет на себя определенные обязательства, направленные на улучшение бюджетных показа­телей, на осуществление согласованной с МВФ стабилизацион­ной программы.

Наличие подобного соглашения рассматривается потенциаль­ными частными кредиторами - банками и банковскими группами - как свидетельство платежеспособности страны-должника. Если соглашение с МВФ заключено, государству-должнику начинают давать кредиты и на частном кредитном рынке, причем не на таких жестких условиях в плане процентов и сроков, которые, как правило, предлагаются «ненадежным должникам» с большим риском неплатежеспособности.

Обычно МВФ предоставляет кредит частями - «траншами»: по 25% квоты данного государства в капитале Фонда. Первый транш предоставляется без всяких условий, остальные - с учетом хода выполнения стабилизационной программы.

Максимальный объем средств, которые страна-должник может получить по такой программе, - 90-110% от ее квоты в капитале

МВФ в течение одного года, 270-330% квоты в течение 3 лет. При этом совокупная задолженность Фонду не должна превышать 400-440% квоты.

МВФ практикует индивидуальный подход к каждому госу­дарству-заемщику или должнику, что позволяет дифференциро­вать требования и критерии по отношению к разным странам. В качестве условий предоставления кредита МВФ выдвигает тре­бования: приватизации хозяйственных объектов; ликвидации убыточных государственных предприятий; отмены государствен­ных субсидий товаропроизводителям; сокращения государственных расходов на социальные нужды в целях достижения сбалансиро­ванности платежного баланса по текущим операциям; перевода национальной финансовой системы на мировые стандарты; от­крытия внутреннего рынка, облегчения действий иностранных компаний и др.

МВФ контролирует ход выполнения каждой стабилизацион­ной программы и в случаях отступления от нее государством- должником приостанавливает выдачу очередного транша. Невы­полнение программы влечет за собой прекращение кредитования не только со стороны МВФ, но и со стороны других международ­ных организаций и транснациональных частных банков.

Помимо выдачи стабилизационных кредитов нуждающимся странам, в МВФ разработаны и применяются дополнительные механизмы, направленные на предотвращение долговых и валют­ных кризисов. В 1995 году в МВФ был разработан механизм срочного финансирования. Он включает в себя меры по незамед­лительному вмешательству МВФ во внутренний кризис страны- участницы МВФ в тех случаях, когда кризис может выйти за пределы страны. В 1997 году был создан дополнительный ре­зервный фонд; из него и берутся средства для дополнительного финансирования государств-членов МВФ, которые получили стабилизационные кредиты, но этих кредитов оказалось недоста­точно. Данный механизм впервые был задействован в 1997 году на Филиппинах, в Таиланде, Индонезии, Корее, а в 1998 году (во время знаменитого дефолта) - в России.

В МВФ создан Фонд поддержки стабилизации национальной валюты. Из этого фонда, по замыслу, должны финансироваться программы стран-участниц, которые направлены на стабилиза­цию валютного курса.

В апреле 1999 года в МВФ возникла новая форма кредитова­ния - пропорциональные кредитные линии (в некоторых источниках используется также термин «обусловленные кредитные линии»). Цель данного инструментария -- предотвращать неконтролируе­мый дефицит платежного баланса. Если дополнительный резерв­ный фонд - это «спасательный круг» для страны, когда проблема налицо, то механизм пропорциональных кредитных линий ис­пользуется как мера превентивная, когда проблемы еще нет, но она может появиться. Кредиты предоставляются стабильным странам, у которых произошла неожиданная проблема с платеж­ным балансом. Для открытия каждой такой кредитной линии требуется соответствующее решение МВФ.

Особое кредитование в МВФ предусмотрено для категории наименее развитых государств, имеющих большую задолжен­ность. Для них создан Фонд финансирования структурных пре­образований в беднейших странах. Фонд предоставляет льготные кредиты для осуществления структурных изменений в экономике этих стран. Кредиты выдаются на срок 5 и более лет под низкую процентную ставку (0,5%) и с мягкими условиями погашения: 2 раза в год в течение последующих 4-5 лет. Чтобы получить кре­дит из данного фонда, страна-должник заключает соглашение с МВФ и МБРР. В соглашении предусматриваются конкретные меры, перечень инвестиционных проектов и т.п.

Если Международному валютного фонду не хватает собствен­ных ресурсов для выдачи кредитов, он в чрезвычайных ситуациях привлекает дополнительные финансовые ресурсы через сложный механизм - Генеральное соглашение о займах. Так, например, Фонду стало не хватать средств для кредитных программ во время финансовых потрясений 90-х гг. XX века. Чтобы увеличить объе­мы ресурсов, МВФ подписал с группой развитых государств в 1998 году так называемое Новое Генеральное соглашение о зай­мах. Оно действует наряду с предыдущим. Благодаря этому ре­сурсы МВФ возросли с более чем 200 до почти 300 млрд. долла­ров. Впервые Новое Генеральное соглашение о займах было задействовано в 1998 году для того, чтобы кредитовать Бразилию.