1. 3 Методические подходы к оценке эффективности деятельности учреждений образования

Основу оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти представляет методика разработанная во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Цель данной Методики – проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления.

Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

Систему показателей предусмотренную данной методикой для общего образования представим в Приложении Б.

На ряду с показателями эффективности, в выше указанной методике отражаются показатели используемые для экспертной оценки и расчета неэффективных расходов. Это следующие показатели:

1. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской федерации на общее образование – всего, в том числе:

- капитальные расходы;

- текущие расходы, из них расходы и начисления на оплату труда;

- в расчете на одного обучающегося.

2. Численность учащихся, приходящихся на одного работающего в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях, в том числе на одного учителя.

3. Средняя наполняемость классов в государственных (муниципальных) общеобразовательныз учреждениях:

- в городских поселениях;

- в сельской местности.

Показатели в целом характеризуют эффективность использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов в системе общего образования субъекта Российской Федерации.

Неэффективные расходы, обусловленные излишней штатной численностью иных рабтников общеобразовательных учреждений (административно-управленческого персонала, учебно-вспомогательного и младшего обслуживающего персонала, педагогических работников, не осуществляющих учебный процесс), определяются, исходя из их оптимальной численности, в диапазоне 35 – 40 процентов от штатных должностей учителей.

Значения показателей эффективных и неэффективных расходов анализируется в динамике за определнный период. Оценка показателя производится путом сравнения его значения:

- со среднероссийским уровнем;

- с нормативным значением показателя, установленным или рекомендованным в соответствии с нормативными правовыми актами;

- со значением предыдущего периода.

Наряду с методикой существующей на федеральном уровне, регионы так же разрабатывают свои методики оценки эффективности расходов на общее образование. Региональные методики как правило имеют большее количество показателей чем методика разработанная на федеральном уровне, а следовательно позволяют более конкретно обозначить существующие проблемы, более детально рассмотреть систему общего образования и процесс расходования бюджетных средств.

Рассмотрим методику оценки эффективности расходования бюджетных средств по напраалению «Образование» разработанную в Башкирии.

Методика предназначена для использования органами исполнительной власти и местной администрации, в том числе, внутренними подразделениями главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, созданных для мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов.

Система показателей оценки эффективности бюджетных расходов включает три группы показателей:

1. Группа А. Показатели качества управления бюджетными расходами - характеризующие ресурсное обеспечение административной и управленческой деятельности органа исполнительной власти (органа местного самоуправления) субъекта Российской Федерации, ответственного за разработку и реализацию государственной политики в сфере образования, а также степень использования современных методов управления общественными финансами в условиях реформирования бюджетного процесса. Основные показатели качества управления бюджетными расходами по направлению «Образование» приведем в приложении В таблица В.1.

2. Группа Б. Показатели непосредственных результатов - характеризуют объем и качество государственных услуг, оказанных органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) субъекта Российской Федерации, ответственным за разработку и реализацию государственной политики в сфере образования, и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств внешним потребителям (населению). При этом предполагается, что эти показатели находятся в компетенции и под контролем данного органом исполнительной власти (органа местного самоуправления) субъекта Российской Федерации. Типовой набор показателей непосредственных результатов по направлению «Образование» приведем в приложении В таблица В.2.

3. Группа В. Показатели конечных результатов - характеризуют эффект (социально значимые результаты) для внешних потребителей (населения) от государственных услуг, оказанных органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) субъекта Российской Федерации, ответственным за разаработку и реализацию государственной политики в сфере образования, и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств. Типовой набор показателей конечных результатов по направлению «Образование» приведем в приложении В таблица В.3.

Критериями оценки всех вышеприведенных показателей по данному направлению считается соответствие достигнутых значений этих показателей их целевым значениям.

Расчет отклонений фактических значений всех показателей от целевых или плановых значений производится по формуле:

где

- отклонение фактического значения показателя от планового (целевого) значения, %;

- плановое (целевое) значение показателя, в соответствующих единицах измерения;

- фактическое значение показателя, в соответствующих единицах измерения.

Расчетные отклонения соответствуют определенному количеству баллов согласно следующей примерной шкале балльной оценки (таблица 1.2).

Таблица 1.2 - Шкала балльной оценки количественных показателей эффективности бюджетных расходов

Отклонение фактического значения показателя от планового значения, в %	Количество баллов
Плюс 25-30%	10
Плюс 20-24%	9
Плюс 15-19%	8
Плюс 10-14%	7
Плюс 5-9%	6
Плюс 0-4%	5
0 – Минус 9%	4
Минус 10-19%	3
Минус 20-29%	2
Минус 30-39%	1
Минус 40-49%	0
Минус 50-100%	-1

При этом минимальное или нулевое отклонение, то есть выполнение или перевыполнение планового показателя, соответствует максимальному количеству баллов (в Методике равно 10). Значительное (свыше 30%) перевыполнение планового показателя свидетельствует как о ненадежности методов бюджетного планирования, так и воздействии внешних факторов (как правило, находящихся вне зоны компетенции данного органа исполнительной власти) и подлежит специальной проверке с последующим принятием надлежащих мер.

Максимальное (свыше 50%) отклонение, то есть невыполнение планового показателя, соответствует отрицательному количеству баллов. Значительное невыполнение планового показателя свидетельствует как о низком качестве финансового менеджмента, так и о воздействии внешних факторов (как правило, находящихся вне зоны компетенции данного органа исполнительной власти) и подлежит специальной проверке с последующим принятием надлежащих мер [6].

Авторы Новосибирского государственного университета предлагают следующую систему индикаторов, использующихся при расчете интегрального показателя результатов деятельности общеобразовательных учреждений:

1. индикаторы внутренних процессов;

2. индикаторы удовлетворенности потребителей услуги;

3. индикаторы развития потенциала;

4. индикаторы экономичности использования бюджетных ресурсов.

Индикаторы представлены в приложении Г.

В качестве результата деятельности общеобразовательных учреждений автором предлагается принять качество оказываемых образовательныхуслуг с учетом минимизации относительных затрат на оказание услуг.

В отечественных методиках бюджетного анализа эффективности расходов не разработаны предложения оценки качества образовательной услуги на основе интегрального показателя, учитывающего в комплексе осноные факторы, влияющие на качество образовательной услуги.

В рамках классической трактовки эффективностирасходов построена модель оптимизации результатов деятельности общеобразовательных учреждений с соответствующими ограничениями по ресурсам:

R_int = B_i · W_i) · K_ст → max

при F ≤ F_смета,

где F – сумма фактических расходов, осуществленных за счет бюджетных средств;

F_смета – сумма финансирования, утвержденнаяв смете;

R_int – целевая функция модели, отражающая результаты деятельности общеобразовательного учреждения;

B_i – балльное значение индикатора I;

W_i – все индикаторы I в общих результатах деятельности общеобразовательного учреждения;

n – количество индикаторов;

K_ст – коэффициент структуры используемых средств, позволяющий исключить влияние использования внебюджетных средств на результаты деятельности учреждений.

Показатель результата группы рассчитывается на основе индивидуальных балльных значений отдельных индикаторов. Для того чтобы привести значения рассчитанных индикаторов к сопоставимому виду, каждому из них присваевается определенное количество баллов. С этой целью значения анализируемого критерия в натуральных единицах измерения ранжируются для всех учреждений. Соответствующее количество баллов присваивается индикатору исходя из его отклонения от максимального значения индикатора по совокупности оцениваемых учреждений. Максимальное количество баллов, которое может быть присвоено индикатору, равняется 10. Минимальное балльное значение индикатора равняется 0. Применение метода интерполяции в интервале 1 – 10 баллов позволяет определить балльное значение критерия для каждого учреждения.

Расчет балльного значения индикатора зависит от его типа. Условно все индикаторы можно разделить на 3 группы:

1. качественные или количественные индикаторы, стремящиеся к росту;

2. качественные или количественные индикаторы, стремящиеся к уменьшению;

3. бинарные индикаторы.

В предлагаемом алгоритме определения показателя эффективности использования бюджетных средств используются различные типы индикаторов: индикаторы, стремящиеся к росту (D₁, D_3,4,7-12); индикаторы, стремящиеся к уменьшению (D₂, D₂₂,_23,24); бинарные индикаторы (D_5,6).

В случае если индикатор стремится к росту, балльное значение для него рассчитывается по формуле:

B_i = 1 + × (10 – 1),

при I_min ˂ I_max и 1 ˂ B_i ˂ 10

При этом:

B_i – балльное значение индикатора I;

I – фактическое значение индикатора I, рассчитанное по конкретному учреждению;

I_худ – худшее значение индикатора I по совокупности оцениваемых учреждений;

I_луч – лучшее значение индикатора I по совокупности оцениваемых учреждений.

В случае если индикатор стремится к уменьшению, балльное значение для него рассчитывается по формуле:

B_i = 1 + × (10 – 1),

при I_худ ˃ I_луч и 1 ˂ B_i ˂ 10

В случае если индикатор бинарный, т. е. Измеряется ответами «Да» и «Нет», индикатору присваивается либо 10 баллов, либо 0 баллов.

Расчет интегрального показателя результатов деятельности учреждения осуществляется путем суммирования балльных значений анализируемых индикаторов, скорректированных на их вес. Веса показателей определяются экспертным путем, исходя из степени влияния индикатора на степень достижения конечного результата оказания образовательной услуги. Сумма удельных весов всех показателей должна равнятся 1 (100%).

Конечным этапом алгоритма является определение показателя эффективности использования бюджетных средств по формуле:

E = ,

где R_int – интегральный показатель результата деятельности общеобразовательного учреждения;

F – сумма финансирования общеобразовательного учреждения из бюджета в текущем году.

После определения показателей эффективности по совокупности общеобразовательных учреждений проводятся анализ и объединение общеобразовательных учреждений в группы, характеризующиеся (таблица 1.3):

- высокой эффективностью расходования бюджетных средств;

- средней эффективностью;

- удовлетворительной эффективностью;

- низкой эффективностью;

- неудовлетворительной эффективностью.

Таблица 1.3 – Уровень эффективности расходования бюджетных средств общеобразовательными учреждениями.

Значение показателя эффективности расходования бюджетных средств, %	Уровень эффективности расходования бюджетных средств
80 - 100	Высокий
60 - 80	Средний
45 - 60	Удовлетворительный
25 - 45	Низкий
0 - 25	Неудовлетворительный

Дальнейший анализ результатов оценки позволяет выявить факторы, оказавшие влияние на тот или иной уровень эффективности расходования бюджетных средств, и выработать рекомендациипо его повышению и, соответственно, выделению необходимых средств для улучшения показателей результатов деятельности учреждения. Кроме того, данные об эффективности использования бюджетных средств могут использоваться при формировании бюджета и распределении средств между образовательными учреждениями.

Методический инсрументарий определения качества образовательной услуги формируется с учетом применения системного подхода к рассмотрению факторов, влияющих на качество образовательной услуги, а также с учетом максимальной информативности показателей, возможности проведения рейтинговой оценки общеобразовательных учреждений при их сравнении с другими учреждениями, являющимися носителями лучшей практики в области качества оказываемых услуг [16].

Эта методика оценки эффективности использования бюджетных средств общеобразовательными учреждениями может использоваться при формировании бюджета с учетом внедрений методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Согласно Постановлению Администрации города Оренбурга от 16.11.2009г. №284-п «Об утверждении долгосрочной целевой Программы развития образования города Оренбурга на 2010 – 2012г.», цель среднего (полного) общего образования: обесечение доступности качественного общего и дополнительного образования, их интеграция с целью формирования жизненспособной, социальной иновационно-компетентной личности, способной адаптироваться к изменяющимся плитическим, экономическим, социокультурным условиям лбщества, повышение эффективности образовательной деятельности, направленной на сохранение и укрепление здоровья обучающихся.

Согласно Постановлению Администрации города Оренбурга от 28.09.2012 г. №2486-п «об утверждении ведомственной целевой программы «Развитие системы образования города Оренбурга на 2013 – 2015 годы» основной целью является закрепление устойчивой динамики (динамичного) развития муниципальной системы образования и достижение высокого уровня образовательных услуг, удовлетворяющих потребности жителей Оренбурга, соответствующего современным требованиям социально-экономического развития города.

Исходя из выше перечисленных региональных методик оценки эффективности общего образования и целей развития образования, наряду с методикой разработанной на федеральном уровне, которая является обязательной, можно рекомендовать следующую систему показателей для оценки эффективности расходов на общее образование (Приложение Д)

Эти показатели позволят наиболее эффективно достичь целей поставленных перед общим образованием в Оренбургской области. По желанию, органы власти могут дополнить систему показателей, показателями которые позволят наилучшим образом оценить эффективность общего образования в том или ином субъекте.