Вопросы для самопроверки

1. Дайте определение органу государственной власти.

2. Каковы способы формирования органов и должностных лиц?

3. Назовите права и обязанности государственного органа.

4. Перечислите принципы деятельности государственных органов.

5. Какова организационная структура государственных органов?

6. Каков смысл статьи 10 Конституции РФ?

1.2. Принцип разделения власти

Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является одним из ключевых принципов организации государственной власти и функционирования правового государства.

Правовое государство – одна из центральных категорий теории государства и права, обозначающая идеальный тип государства, вся деятельность которого подчинена праву. Учение о правовом государстве разрабатывалось ещё со времён Платона и Аристотеля, наполняясь постепенно все новым содержанием. Конституция РФ в статье 1 закрепляет конституционную характеристику России, в том числе и как правового государства. В современном конституционном праве понятие правового государства выступает как характеристика конституционно-правового статуса государства, предполагающая безусловное подчинение государства следующим принципам:

– народный суверенитет;

– нерушимость прав и свобод человека со стороны государства;

– связанность государства конституционным строем;

– верховенство конституции по отношению ко всем другим законам и подзаконным актам;

– разделение власти;

– ответственность власти как организационная основа правового государства;

– независимость суда;

– приоритет норм международного права над нормами национального права.

Как видно из принципов правового государства, важное место занимает принцип разделения власти.

В юридическом энциклопедическом словаре дается следующее определение разделению властей: разделение властей – один из основополагающих принципов конституционализма, согласно которому единая государственная власть подразделяется на самостоятельные и независимые друг от друга законодательную, исполнительную и судебную власти.⁴ Принцип разделения власти наиболее последовательно впервые воплощен в Конституции Соединенных Штатах Америки, принятой 17 сентября 1787 г., где три власти не только разделены, но и контролируют одна другую через так называемую «систему сдержек и противовесов».⁵ Заметим, что менее последовательно принцип разделения власти закреплен в парламентских республиках, так как там парламенту принадлежит формальное верховенство над органами исполнительной власти.

Конституция РФ принцип разделения власти закрепляет в ст. 10.

Здесь будет уместна краткая справка. Ещё в памятниках Древнего Египта и Вавилона, сочинениях мыслителей Древней Греции, например Аристотеля, и Средних веков уже имели место рассуждения о различных сторонах деятельности государства. Однако, по мысли Р.В. Енгибаряна, возникновение теории разделения было связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма.⁶ Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии выдвинули тезис о необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что законодательная власть будет вручена избираемому народом парламенту, а исполнительная власть будет вручена главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; считалось, что ему будет подчинено и правительство. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами с участием представителей населения, например суды присяжных, суды шеффенов и иные суды. Обычно эту концепцию связывают с именами английского философа Дж. Локка и французского просветителя Ш.Л. Монтескье.

Енгибарян Р.В. справедливо называет эту концепцию организационно-правовой. Против нее выступил мыслитель Ж.Ж. Руссо, который отвергал её с социологических позиций. Он утверждал, что вся власть должна принадлежать народу и считал, что формой её осуществления должны стать народные собрания, и только для больших государств он допускал и существование представительных органов. С течением времени произошло смешение этих двух подходов с различных позиций: разделение власти, которое отстаивалось с позиций организационно-правовой точки зрения, и единства власти, которое толковалось сначала преимущественно с социологических позиций.

Модификационные изменения теории разделения власти неизбежны, и с течением времени создатели некоторых новых конституций стали полагать, что выделение трех властей неполно отражает существующие реалии. Конституционная доктрина отдельных стран Латинской Америки, например Никарагуа (1987), Колумбия (1991) и других исходит из существования четырех властей. Четвертой властью названа избирательная власть – граждане, обладающие избирательными правами и составляющие избирательный корпус. Организационное выражение эта власть нашла в создании системы специальных избирательных трибуналов – судов, которые рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы.

Известны примеры, когда систему ветвей власти дополняет конт­рольная власть, министерская власть и иные.

Представляет интерес, например, Конституция Алжира 1976 г. (действовала до 1989 г.), в которой, по сути, названы шесть ветвей власти: политическая (осуществлялась правящей, в то время единственной легальной партией – Фронтом национального освобождения); законодательная (парламент); исполнительная (президент и правительство); судебная (суды); контрольная; учредительная.

Усложнение общественных связей и отношений привело к появлению новых направлений государственной деятельности, одно из которых – контрольная деятельность. В связи с этим начали появляться для этой цели специализированные органы государства: конституционные суды и конституционные советы для контроля за соблюдением конституции, омбудсманы, парламентские комиссары, народные защитники и другие уполномоченные парламентом должностные лица, контролирующие соблюдение прав человека, генеральные контролеры и аудиторы, счетные палаты и счетные суды для контроля за административно-финансовой деятельностью государственных и смешанных предприятий и учреждений, а также частных предприятий, выполняющих государственные подряды, и другие органы.

Непременным условием в понимании института разделения власти считается понимание единства института государственной власти, поскольку в одном государстве власть государственная одна и нескольких различных государственных властей быть не может. Запомним: государственная власть едина и неделима, но осуществляется по функциональному принципу разделения. Именно это функциональное разделение, когда каждый занимается своим делом и не вмешивается в дела другого, обусловливает самостоятельность и независимость каждой из существующих ветвей государственной власти. Более того, речь идет о горизонтальном разделении власти, в то время как вертикальное разделение свидетельствует о разделении власти на уровни её осуществления в федеративном государстве.

Принцип разделения власти означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность – органами исполнительной власти, судебная власть – судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы. Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный контроль. Современное понимание принципа разделения властей дополнено также необходимостью разделения полномочий между высшими и местными органами власти и управления.

Политическое обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ве́дении единого органа государственной власти, либо должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции и законов, это так называемая «система сдержек и противовесов». Например, в СССР существовали Верховный Совет и Верховный Суд, но их нельзя было назвать отдельными ветвями власти, так как они не были частью системы «сдержек и противовесов».

Показателен пример Соединенных Штатов Америки, Конституция которых решила вопрос об уравновешивании властей. Задача состояла в том, чтобы ни одна из ветвей власти, с одной стороны, не должна быть бесконтрольной, а с другой стороны – ни одна из ветвей власти не должна действовать произвольно.

Этот вопрос был решен введением системы сдержек и противовесов (checks and balances):

 президент не может распустить Конгресс, в свою очередь Конгресс не может сместить президента, за исключением случаев импичмента,

 президент может задержать закон в Конгрессе путем отлагательного вето, при возможности его преодоления;

 министры – члены кабинета президента – подчиняются президенту, само же назначение министров президентов нуждается в утверждении сената и др.

Контроль за соответствием действий государственных органов Конституции был поручен судам, что было окончательно завершено созданием в 1803 г. судебного прецедента о праве судов (в конечном итоге Верховного Суда США) объявлять законы Конгресса неконституционными, но само назначение членов Верховного Суда производилось президентом с согласия сената.⁷

Тезис о взаимодействии властей в настоящее время дополняется требованием субсидиарности ветвей власти. Эту концептуальную установку развил Р.В. Енгибарян. Заметим, что пока эта формулировка не нашла отражения в конституциях, однако серьезно обсуждается в работах по европейскому конституционному праву – праву Европейского союза. Смысл этой формулировки состоит в том, что, если у одной ветви власти недостает полномочий для осуществления своих функций, другая ветвь власти помогает ей своими средствами, если это разрешает конституция и нет возражения со стороны другой ветви власти.

Характерно, что в государствах с тоталитарным и авторитарным режимом, как правило, не признаётся принцип разделения властей или же разделение властей в них закреплено лишь формально.

Конституция РФ прямо указывает на те органы и должностные лица, которые осуществляют в России государственную власть на федеральном уровне. Так, согласно статье 11 Конституции РФ, государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации (он является главой государства, гарантом Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в системе федеральных органов поставлен на первое место и не отнесён непосредственно ни к одной из основных ветвей власти), Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации, её законодательный и представительный орган, состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы), Правительство РФ (возглавляет систему органов исполнительной власти РФ), суды РФ – Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и другие федеральные суды (осуществляют судебную власть, в частности правосудие).

Государственные органы, не относимые ни к одной из ветвей власти. Помимо указанного в Конституции Правительства РФ действуют и другие федеральные органы исполнительной власти – федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также их территориальные органы.

Прежде всего, таким должностным лицом, которое не входит ни в одну из ветвей государственной власти выступает Президент Российской Федерации. Президент РФ возглавляет систему органов государственной власти, не входя ни в одну из ветвей власти.

Кроме Президента России некоторые государственные органы с особым статусом также нельзя отнести ни к одной из ветвей власти:

 Администрация Президента РФ – обеспечивает деятельность Президента РФ;

 Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах – представляют Президента РФ и обеспечивают реализацию его конституционных полномочий в пределах федерального округа;

 Органы прокуратуры РФ – осуществляют от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих законов;

 Центральный банк РФ – основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, – защита и обеспечение устойчивости рубля;

 Центральная избирательная комиссия РФ – проводит выборы и референдумы, возглавляет систему избирательных комиссий;

 Счетная комиссия РФ – осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета;

 Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации – рассматривает жалобы граждан РФ и других заявителей на решения и действия государственных органов и органов местного самоуправления, принимает меры по восстановлению нарушенных прав;

 другие федеральные государственные органы, также не относящиеся ни к одной из ветвей государственной власти.

Разделение власти в субъектах Российской Федерации. Помимо разделения власти «по горизонтали» существует разделение власти «по вертикали», критерий которого – разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разделение власти в самих субъектах федерации.

Статьёй 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закреплены следующие принципы деятельности органов государственной власти:

– единство системы государственной власти;

– разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий;

– исключение сосредоточения всех полномочий или бо́льшей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

– самостоятельное осуществление органами государственной власти принадлежащих им полномочий.

Указанным федеральным законом также определены основные полномочия, основы статуса и порядка деятельности законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти, а также высших должностных лиц субъектов РФ. К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи. В субъектах РФ также действуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также должностные лица Администрации Президента РФ, органы прокуратуры, избирательные комиссии и другие государственные органы, которые не относятся ни к одной из основных ветвей власти.