§ 2. Содержание принципов правового регулирования социального обеспечения

Одним из основных принципов правового регулирования социального обеспечения является принцип социального обеспечения на условиях обязательного страхования всех работающих граждан. Этот принцип состоит из двух частей: всеобщности обеспечения и обеспечения на страховой основе. Первая его часть определяет круг лиц, имеющих право на социальную защиту. Она закреплена в ст. 46 Конституции Украины и законах о социальном страховании и пенсионном обеспечении. Законодательство не предусматривает ограничений в праве на получение тех или иных видов социального обеспечения по признакам расы, пола, политических, религиозных и иных убеждений, этнического и социального происхождения, имущественного положения, места жительства, по языковым или иным признакам. Оно гарантирует реальное осуществление права на социальное обеспечение всем категориям граждан независимо от видов трудовой деятельности, в том числе лицам, занятым предпринимательской и творческой деятельностью.

Вторая часть рассматриваемого принципа означает, что социальное обеспечение осуществляется на условиях обязательного государственного социального страхования при наступлении конкретных страховых случаев, вызвавших потерю трудоспособности. В социальном страховании заложены основные условия реализации права на социальное обеспечение. Например, право на пенсию по возрасту поставлено в зависимость от трудового вклада и участия работника в финансировании расходов на социальное обеспечение.

Наиболее распространенным условием для пенсионного обеспечения является наличие определенного стажа, а в будущем страхового стажа, куда будут зачисляться только те периоды, за которые работник уплатил обязательные сборы (взносы) в Пенсионный фонд Украины. Стаж работы необходим не только для получения пенсии по возрасту, но и пенсий по инвалидности, за выслугу лет, по случаю потери кормильца, а также при назначении пособий по временной нетрудоспособности за счет средств государственного социального страхования. Требования к продолжительности трудового стажа вполне реальны и доступны для каждого трудоспособного человека.

Принцип многообразия форм и видов социального обеспечения застрахованных работников (во всех случаях утраты трудоспособности). Данный принцип, как и предыдущий, раскрывается в ряде статей Конституции Украины, закрепившей различные формы и виды социального обеспечения. К формам относятся государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение, содержание нетрудоспособных граждан в интернатных учреждениях и др.

Законодательное установление таких видов пенсий, как пенсий по возрасту, инвалидности, при потери кормильца, за выслугу лет, пособий, льгот и преимуществ ветеранам войны и труда, дает основание утверждать, что в нашей стране существуют многочисленные виды социального обеспечения нетрудоспособных граждан. Законодатель предусмотрел различные случаи утраты трудоспособности и соответственно определил виды социальной помощи.

Многообразна по видам государственная помощь семьям с детьми. Она включает в себя 11 видов пособий, предусмотренных Законом Украины “О государственных пособиях семьям с детьми” от 21 ноября 1992 г.²

Заботой о ветеранах войны и труда проникнуты Законы Украины “О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты и “Об основных принципах социальной защиты ветеранов труда и других граждан преклонного возраста”. Этими законами установлен целый комплекс льгот и преимуществ, видов социального обслуживания ветеранов. Кроме того, для людей пожилого возраста и инвалидов функционируют интернатные учреждения системы социальной защиты. Инвалиды обеспечиваются средствами передвижения, протезированием. Им оказывается помощь в трудоустройстве и переквалификации .

Принцип дифференциации условий и норм социального обеспечения в зависимости от характера и продолжительности трудовой деятельности и размера страховых взносов работников. Этот принцип, сформулированный в таком общем виде, непосредственно вытекает из анализа правовых норм, регулирующих социальное обеспечение. В некоторых институтах права социального обеспечения он проявляется более отчетливо, в других — в меньшей степени.

В чем проявляется сегодня принцип дифференцированного подхода в определении норм социального обеспечения?

Наиболее характерными признаками (основаниями) для дифференциации социальных выплат (пенсий, пособий, предоставления льгот) являются условия труда, характер трудовой деятельности и государтственной службы, страховые риски, степень и причина утраты трудоспособности, размер заработной платы. Например, нормы пенсионного обеспечения выше у тех работников, которые были заняты на подземных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда, у военнослужащих и служащих органов внутренних дел, государственных служащих и научных работников. Повышение пенсий предусмотрено в законодательстве и для инвалидов войны в зависимости от тяжести инвалидности, а также семьям погибших военнослужащих и некоторым другим категориям граждан.

Дифференцированный подход заложен и в законодательстве о социальной помощи семьям, имеющим детей в зависимости от возраста и числа детей.

Какова же главная цель дифференциации в социальном обеспечении? Ее можно определить следующим образом: учет конкретного социального назначения того или иного вида обеспечения, исключение в тех случаях, когда это требуют интересы общества или отдельных категорий работников, уравнительного подхода к решению вопросов социального обеспечения, создание некоторых преимуществ для тех, кто больше и лучше работал, трудился, служил там, где тяжело.

Однако рассматривая принцип дифференциации, следует отметить, что он проявляет себя не только в улучшении социального обеспечения, но и используется как критерий определения нормы обеспечения. Например, законодательство предусматривает понижение размера пенсий для тех лиц, у кого неполный стаж работы, не назначаются надбавки к пенсиям по возрасту на иждивение работающим пенсионерам, не выплачиваются пенсии за выслугу лет тем, кто не оставил работу, дающую право на эту пенсию. Еще более строгие правила заложены в документах по реформированию системы социальной защиты. Реформа социального обеспечения должна привести к отказу от уравнительного подхода в определении размера социальных выплат. Намечено дальнейшее качественное развитие принципа дифференциации. Новой стадией его развития будет дифференцированный подход к разным социально-демографическим группам населения в зависимости от степени их экономической самостоятельности, трудоспособности, возможностей повышения уровня материального благосостояния.

Размер страховых взносов работников в Пенсионный фонд возрастет и будет усилена связь, зависимость от размера заработной платы и норм пенсионного обеспечения. Сейчас он носит уравнительный характер, хотя уже сегодня все работающие по трудовому договору (контракту) граждане уплачивают взносы в фонд пенсионного страхования в дифференцированном размере от объекта налогообложения.¹

Принцип обеспечения пенсиями и пособиями на уровне прожиточного минимума. Под уровнем прожиточного минимума понимается стоимостная величина, достаточная для обеспечения нормального функционирования организма человека, сохранения его здоровья, набора продуктов питания, непродовольственных товаров и минимальных услуг, необходимых для удовлетворения основных социальных и культурных потребностей личности.

Прожиточный минимум как правовая и экономическая категория определяется нормативным методом в расчете на месяц по основным социально-демографическим группам населения. Например, отдельно определяется прожиточный минимум для детей в возрасте до 6 лет, от 6 до 18 лет; для трудоспособных лиц. Прожиточный минимум применяется для оценки уровня жизни в Украине, установления размеров минимальной заработной платы и минимальной пенсии по возрасту, социальной помощи, помощи семьям с детьми, пособия по безработице и других социальных выплат.

Прожиточный минимум как принцип социального обеспечения четко зафиксирован в ст. 46 Конституции Украины: “Пенсии, иные виды социальных выплат и пособий, являющиеся основным источником существования, должны обеспечивать уровень жизни не ниже прожиточного минимума, установленного законом”.

Законодательство устанавливает как виды пенсий, так и порядок их исчисления, а также размеры обеспечения пенсиями, уровень которых периодически повышается. Размеры пенсионного обеспечения определяются по отношению к прошлому заработку работника. Соотношение между заработком и пенсией, пособием, бесплатно получаемыми услугами и льготами, называется уровнем социального обеспечения. Этот уровень у каждого работника разный. Поэтому законодателем устанавливаются как максимальные, так минимальные нормы пенсий и пособий. С 1 сентября 1999 г. минимальный размер трудовой пенсии по возрасту составляет 24,9 грн. Но это не минимальный прожиточный минимум. Каков он этот минимум, должен сказать Кабинет Министров Украины после проведения научно-общественной экспертизы формирования набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг. А пока минимальный размер пенсии постоянно колеблется и сохраняется существенный разрыв даже между величиной стоимости черты малообеспеченное™, которая на 1999 год была установлена в размере 118,3 гривни (размер минимальной заработной платы 74 гривни на месяц).'

Таким образом, рассматриваемый прожиточный минимум как принцип социального обеспечения нуждается в корректировке. Под прожиточным минимумом в социальном обеспечении, очевидно, следует понимать соотношение потребительского бюджета и пенсии. При сравнительной характеристике и оценке состояния пенсионного обеспечения, которое проводится соответствующими международными организациями, под уровнем социального обеспечения понимается именно это соотношение. Об уровне социального обеспечения можно судить лишь в том случае, если, такой вид обеспечения, как пенсия, исчисленная из заработка, обеспечивает прожиточный минимум.

Осуществление социального обеспечения за счет средств государственных и негосударственных страховых фондов. Этот принцип напрямую связан с источниками финансирования — Пенсионным фондом. Фондом социального страхования Украины, Государственным бюджетом и негосударственными страховыми фондами (последние еще не получили своего полного развития). Государственные фонды пенсионного обеспечения и социального страхования, составляют, по существу, экономическую основу всей системы социального обеспечения. Например, Пенсионный фонд Украины признан в правовых актах как основной источник финансирования пенсионного обеспечения в стране. Он нашел свое юридическое закрепление в ст. 8 Закона Украины “О пенсионном обеспечении”. Положении о пенсионном фонде Украины, где подчеркивается, что выплата пенсий осуществляется из Пенсионного фонда.

Организационная обособленность и особый статус Пенсионного фонда как государственной исполнительной власти позволяет концентрировать средства для целевого назначения. Источниками его доходной части являются, как известно, страховые взносы (сборы), которые предопределено заранее предназначены на пенсионное обеспечение. Они объединяются в общегосудартсвенном масштабе в бюджет Пенсионного фонда и считаются фактически собственностью государства, учитывая, что оно обладает полным правом на него: владеет, пользуется и распоряжается данным фондом. Разумеется, что это право осуществляется в соответствии с целевым назначением указанного фонда, которое определено законодательством о пенсионном обеспечении. Конкретное проявление это находит в том, что государтсво определяет размер обязательных взносов и обеспечивает их своевременное поступление, устанавливает порядок на-заначения и выплаты пенсий за счет средств фонда, т.е. правила его расходования. Если страховых средств недостаточно для обеспечения всех расходов на выплату пенсий, то государтсво изыскивает дополнительные ассигнования в виде кредитов и поступлений от налогов на хозяйственные операции.

Рассматривая пенсионное обеспечение за счет названного фонда, необходимо выделить категории граждан, обеспечиваемых из средств фонда. За счет средств Пенсионного фонда выплачиваются трудовые и социальные пенсии в соответствии с Законами Украины “О пенсионном обеспечении” и “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы”, военнослужащим срочной службы, пособий на детей, а также других расходов, финансирование которых в соответствии с действующим законодательством возложено на Пенсионный фонд Украины.

Составной частью фондов социального обеспечения является Фонд социального страхования Украины. Он состоит из страховых взносов предприятий, учреждений и организаций. Уплата страховых взносов — безусловная обязанность работодателей и застрахованных лиц. Размер (тарифы) взносов определены Законом Украины “О сборе на обязательное социальное страхование” от 26 июня 1997 г.¹ и составляют для предприятий 5,5 процента от объекта налогообложения (в том числе 1,5 процента на обязательное социальное страхование на случай безработицы), для физических лиц, работающих на условиях трудового договора, субъектов предпринимательской деятельности, неиспользующих труд наемных работников и физических лиц, исполняющих работы согласно гражданско-правовым договорам — 0,5 процента от объекта налогобложения и только на обязательное социальное страхование на случай безработицы.

За счет средств Фонда социального страхования осуществляются выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, на рождение детей, а также на похороны; финансируются расходы на санатор-но-курортное лечение и оздоровление работающих и членов их семей, детских баз отдыха и спортивно-оздоровительных юношеских и оздоровительных лагерей.

В последнее время активно проводится в жизнь идея о дополнительном пенсионном обеспечении за счет средств негосудартственных пенсионных фондов. Но пока ни в экономическом, ни в правовом отношении этот вопрос еще полностью не отработан. Система частных фондов и страховых компаний развивается медленно и существенного влияния на улучшение пенсионного обеспечения граждан пока не оказывает.'

Одним из важных источников осуществления социального обеспечения является Государственный бюджет, из которого выделяются прямые ассигнования на пенсионное обеспечение военнослужащих и членов их семей, в основном кадрового состава Вооруженных Сил Украины, Службы безопасности и других воинских формирований, предусмотренных Конституцией Украины;

работников органов внутренних дел, таможни, судей, государственных служащих, научных работников и некоторых других категорий граждан.

В одной системе с рассматриваемым принципом действуют такие принципы, как солидарность и субсидирование, паритетность и обязательность участия работодателей и работников в накоплении страховых средств, предназначенных для социального обеспечения. Солидарность и субсидирование как принцип требует от работающих финансового обеспечения тех, кто уже утратил трудоспособность. В свою очередь, новое поколение работающих будет отчислять средства на социальное обеспечение граждан, которых оно заменило в общественном производстве. Это и есть чисто социальные деньги. И платят их из фонда, субсидируют нынешним нетрудоспособным гражданам те, кто еще продолжает трудиться. Таким образом, существует как бы “договор” поколений: молодые — старикам, и так в беспрерывной цепочке осуществляется перераспределение средств от трудоспособных нетрудоспособным. Но эта связь поколений является лишь частью общего принципа солидарности. В его содержание входит также перераспределение средств между отраслями экономики и регионами, между перерабатывающими и сырьевыми отраслями, регионами-донорами и другими отраслями. Пока этот порядок действует. Страховые средства концентрируются в масштабе страны в Пенсионном фонде Украины и централизованно распределяются (дотируются) по регионам.

Паритетность предполагает пропорциональное финансирование бюджета Пенсионного фонда за счет обязательных взносов из заработной платы работающих и взносов работодателей. Правда, это приведет к увеличению размеров страховых взносов граждан и смещению центра тяжести уплаты страховых взносов от предприятий к работникам этих предприятий. Поскольку и те и другие должны будут на паритетных началах ежемесячно вносить страховые платежи на счета Фонда пенсионного обеспечения, то размеры их должны быть установлены в разумных пропорциях.

Обязательность участия граждан в системе пенсионного страхования предполагает жесткую зависимость права на получение трудовой пенсии и ее размера от продолжительности страхового стажа и величины заработка. Реализация этого принципа должна обеспечиваться путем внедрения системы персонифицированного учета страховых взносов граждан, что позволит стимулировать их заинтересованность в активной трудовой деятельности и получение высоких вознаграждений за труд, а следовательно, иметь большую пенсию.

К числу основных принципов права социального обеспечения относится принцип осуществления социалъного обеспечения органами государственного управления. Этот принцип вытекает из самой сущности государственной системы социальной защиты. Государство устанавливает виды пенсий и пособий, определяет порядок и условия их назначения, источник финансирования, создает систему органов, через которую осуществляется управление социальным обеспечением, и все это закрепляет в законодательных актах.

Органы государственного управления социальным обеспечением представляют собой органы государственной исполнительной власти. Они составляют систему органов специальной компетенции, осуществляющих свои полномочия в пределах, установленных законодательством. Управление осуществляется на центральном и региональном уровнях. В систему органов управления входят: Министерство труда и социальной политики Украины, областные, районные (городские) управления социальной защиты, управления и отделения Фонда пенсионного обеспечения, правления и дирекции фонда социального страхования.

Организация их работы регламентируется специальными положениями, утвержденными Кабинетом Министров Украины.

В деятельности органов социального страхования принимают участие на паритетных началах представители профсоюзных организаций. Профсоюзы контролируют поступление и расходование страховых взносов в бюджет социального страхования, назначают пособия по государственному социальному страхованию, направляют работников предприятий и членов их семей на санатор-но-курортное лечение и т.п.

Основные функции в области пенсионного обеспечения выполняют органы социальной защиты населения. В их ведении находятся вопросы назначения пенсий и пособий семьям с детьми, предоставления льгот и преимуществ ветеранам войны, организация социальной помощи одиноким и престарелым гражданам. На них возложены обязанности материально-бытового обслуживания и трудоустройство инвалидов, рассмотрение обращений граждан и принятие по ним решений, разъяснения законодательства, которые носят обязательный характер для предприятий и организаций, применяющих нормы пенсионного права, и другие вопросы социальной защиты пенсионеров.

Наряду с органами социальной защиты, населения вопросами социального обеспечения занимаются органы Министерства обороны. Службы безопасности и Министерства внутренних дел Украины. Они осуществляют пенсионное обеспечение определенных категорий лиц.

Перечислять все органы и их функции по осуществлению социального обеспечения здесь нет необходимости, так как эти вопросы детально рассматриваются автором во второй главе учебника.

Тем не менее следует отметить, что, в соответствии с Указом Президента Украины от 13 апреля 1998 г. “Об основных направлениях реформирования пенсионного обеспечения в Украине”, предполагается провести реформирование управления пенсионным обеспечением.

Управление пенсионным обеспечением будет осуще-ствлятся Пенсионным фондом Украины.

Контроль за целевым использованием средств общеобязательного пенсионного страхования будет осуществляться наблюдательным советом, который будет функционировать на принципах социального партнерства. Государственный надзор в сфере общеобязательного пенсионного страхования будет осуществлять специально уполномоченный Кабинетом Министров Украины центральный орган исполнительной власти.

На первом этапе реформирования пенсионного обеспечения остается действующая система органов, назначающих и выплачивающих пенсии.

После введения персонифицированного учета платежей на общеобязательное государственное пенсионное страхование предусматривается передать функции назначения и выплаты трудовых (страховых) пенсий Пенсионному фонду Украины.

Назначение и выплату пенсий отдельным категориям граждан (военнослужащим, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел и другим) будут осуществлять соответствующие государственные органы.

Предусматривается создать четкую систему государственного надзора и контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов.

И, наконец, принцип охраны и защиты права и законных интересов граждан на социальное обеспечение. Охрана субъективных прав граждан является специфическим способом воздействия правовых средств на общественные отношения. Ряд авторов все средства, посредством которых обеспечивается реальное осуществление гражданами своих прав, подразделяют на способы “охраны” и “защиты”, исходя из различия понятий “охрана” и “защита”.' Под “охраной” права они понимают меры, направленные на предупреждение нарушений, устранение причин, их порождающих. Под “защитой” права — меры, применяемые при нарушении этого права.

Гарантирование и охрана законных прав и интересов граждан присущи нашему законодательству. Они являются составной частью принципа законности и поэтому составляют содержание работы каждого органа государственной власти.

Существует целая система гарантий, посредством которых возможно осуществление и восстановление нарушенных прав граждан в области социального обеспечения. По своему содержанию гарантии имеют различный характер. Важную роль в охране права граждан на социальное обеспечение играют правовые гарантии, которые выражаются не только в установлении государственного контроля за реализацией права граждан в области социального обеспечения, но и в защите их от нарушений.

Как правило, реализация субъективного права граждан на социальное обеспечение не встречает препятствия со стороны органов социальной защиты, осуществляющих назначение пенсий, пособий и других социальных выплат. Однако если тот или иной орган незаконно откажет гражданину в предоставлении ему положенных видов обеспечения, он может прибегнуть к помощи не только органов государственной исполнительной власти, но и судебных органов; Право на подачу жалобы на решение органа, назначающего пенсии, предусмотрено Законом Украины “О пенсионном обеспечении” (ст. 104). Жалоба в данном случае представляет собой форму реагирования на факты нарушения субъективного права на пенсию. Она служит средством устранения и предупреждения этих нарушений, средством защиты прав.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что установленный порядок реализации права на социальное обеспечение способствует не только фактическому осуществлению, но и обеспечивает охрану и восстановление нарушенного права.

Рассмотренные принципы правового регулирования социального обеспечения в настоящее время, по нашему мнению, являются основными, действующими. Дальнейшее развитие системы социального обеспечения предполагает, что ее принципы получат качественно новое содержание и развитие. Социальное обеспечение работающих граждан будет базироваться на принципах социального страхования.