44. Нормотворчество: понятие, принципы, виды.

Правотворчество - это деятельность, прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.

Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.

Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.

Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (референ­дум - всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни),

2) правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);

3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);

4) правотворчество органов местного самоуправления,

5) ло­кальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов);

7) договорное правотворчество;

8) чрезвычайное правотворчество.

Непосредственное правотворчество народа (референдум) яв­ляется высшей формой правотворчества, так как акты в порядке референдума принимаются по ключевым вопросам жизни обще­ства. На референдуме народ выступает самостоятельным субъек­том правотворчества.

Для непосредственного правотворчества характерны следую­щие особенности:

• решения референдума обладают высшей юридической силой;

• эти решения не нуждаются в каком-либо утверждении и могут быть отменены только другим референдумом;

• референдум основывается на принципах свободы и добровольности участия, отсутствия какого-либо контроля за волеизъяв­лением участников голосования, недопустимости принуждения их к выражению своего мнения и убеждения или отказу от них;

• организация и проведение референдума осуществляются государством, оно же обеспечивает финансирование и гаранти­рует реализацию права граждан на участие в референдуме.

Делегированное законотворчество - относительно новый для России вид, и ранее законы делегированного характера на общегосударственном уровне не принимались.

В принципе делегированным правотворчеством можно счи­тать правотворчество органов местного самоуправления, так как эти органы не входят в государственную систему, но вправе при­нимать нормативные акты по вопросам местного значения. Это право делегировано им государством.

Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Локальное правотворчество - есть реализация полномочий по изданию нормативных правовых актов отдельными учреждения­ми, организациями коммерческого и иного характера. Этими ак­тами регулируются конкретные производственные и другие управленческие задачи. Локальные акты издаются руководителями организаций и имеют ограниченное действие: они обязательны только для дан­ной организации, ее структурных подразделений и работников (уставы, положения, правила, приказы, распоряжения). Для юридическо­го действия уставов и положений необходима их регистрация в соответствующем государственном органе.

Договорное правотворчество образуют договоры нормативно­го содержания, например конституционные, внутрифедеральные, управленческие. Они заключаются между различными госу­дарственными органами на добровольной основе и служат базой для принятия других правовых актов и совершения юридических действий.

Самостоятельную разновидность договорного правотворче­ства составляют коллективные договоры и соглашения, заклю­чаемые между работодателями и работниками для урегулирова­ния социально-трудовых отношений, например по вопросам о формах, системе и размерах оплаты труда, об условиях работы и охраны труда работников, рабочем времени и времени отдыха. Договорное правотворчество относится к подзаконному виду.

Чрезвычайное правотворчество представляет собой принятие законов и других нормативных правовых актов для регулирова­ния общественных отношений, связанных с экстремальными, кризисными ситуациями в стране или регионе, т.е. в условиях режима чрезвычайного положения (а) внешнего, например посягательство или угроза посягательства на внешнюю безопасность государства (акты агрессии, вооруженные конфликты); б) социально-политического и криминогенного (массовые беспорядки, террористические акты, попытки насильственного свержения конституционного строя); в) техногенного или экологического (стихийные бедствия, аварии, катастрофы и др.).

В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на:

1) законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой. Законотворчество - один из распространенных видов пра­вотворчества. Все другие виды правотворчест­ва не могут противоречить им и должны осуществляться на ос­нове и во исполнение законов. Законотворчеством занимаются представитель­ные (законодательные) органы государства, избираемые населе­нием и обладающие правом от имени народа принимать акты высшей юридической силы - законы, которые составляют ис­ходную базу правовой системы;

2) делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3) подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Подзаконное правотворчество реализуется главным образом органами исполнительной власти. Оно предназначено для дета­лизации законов, их конкретизации, решения вопросов, тре­бующих оперативного реагирования. Каждый орган власти при­нимает только те акты, которые установлены для него соответст­вующим нормативным правовым актом, и в пределах своей компетенции. Характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов.

Таким образом, правотворчество - весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение.

Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

Законотворчество - сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:

1) законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;

2) обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.

Данная стадия включает в себя работу над законопроектом, как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных коми­тетах и комиссиях. Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается и трех чтениях. На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта, на­сколько необходимо его рассмотрение. Если законопроект считается принятым в первом чтении, то он перелается для дальнейшей работы над ним в комитеты (комиссии).

Во время второго чтения обсуждаются предложения депутатов и их групп по принципиальным вопросам. Если законопроект не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по по­правкам законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во втором чтении законопроект перелается в комитет для редакционной доработки.

В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми по­правками, включая редакционные. Но и на этой стадии законо­проект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов.

Прекращение обсуждения законопроекта оформляется спе­циальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона;

3) принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии:

а) принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);

б) одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ "федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации"; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, "федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации");

в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);

4) промульгация и вступление закона в юридическую силу (опубликование закона). Стадия промульгации предполагает официальное провозгла­шение закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и опубли­кование его в официальном источнике, после чего закон вступа­ет в силу (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).

Федеральные законы подлежат опубликованию в тече­ние семи дней после их подписания Президентом (акты палат -не позднее десяти дней) и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования. Источниками официального опубликования являются «Парламентская газе­та». «Российская газета» и «Собрание законодательства Россий­ской Федерации».

В официальном издании воспроизводится полный аутентичный текст закона. Указывается также срок вступления закона в действие. До официального опубликования закон не имеет силы.