9. Консульські представництва

Консульська діяльність, як і дипломатична діяльність держав, має давню історію. її розвиток пов'язаний з ак­тивізацією торгово-економічних зв'язків між держава­ми. Здійснюється консульська діяльність насамперед із метою захисту економічного суверенітету держави, а також для захисту інтересів фізичних і юридичних осіб держави, що акредитує, за кордоном.

Міграція населення, ріст числа змішаних шлюбів, зміцнення наукових, технічних зв'язків між державами призвели до того, що діяльність консульських інститу­тів стає в даний час дуже актуальною.

Основним джерелом консульського права довгий час був міжнародний порядок. З огляду на позитив­ний результат, що принесла кодификація дипломатич­ного права, у березні — квітні 1963 року у Відні була скликана міжнародна конференція, у якій взяли участь 92 держави. її метою стало вироблення на основі про­екту Комісії ООН з міжнародного права багатосторон­ньої міжнародної конвенції, що регламентує консуль­ську діяльність держав. У результаті двомісячної ро­боти була розроблена і прийнята Конвенція про кон­сульські зносини, що складається з 79 статей, що, по суті, торкалася всіх аспектів консульських відносин між державами.

Активну участь у діяльності конференції приймав СРСР, ним був запропонований ряд статей, на основі практики консульських відносин, вироблених між со­ціалістичними державами. Але ряд положень прийня­тої конвенції містив зайві обмеження привілеїв та іму­нітетів консульської установи та її посадових осіб, об­межуючи, таким чином, суверенні права держав, що не дозволило СРСР приєднатися до цього документа. Та­кий акт відбувся тільки в 1989 році, хоча вся консуль­ська діяльність СРСР після прийняття Віденської кон­венції про консульські зносини 1963 року будувалася на основі статей цього документа, норми якого для Со­юзу діяли в якості міжнародного порядку.

Крім багатосторонньої Віденської конвенції про кон­сульські зносини 1963 року, держави дуже часто прак­тикують укладання двосторонніх консульських конвен­цій, у яких обговорюється число консульських установ держав на території одна одної, місце розташування кон­сульських округів, привілеї та імунітети персоналу кон­сульств і т.д. До джерел консульського права належить і внутрішнє законодавство держав, що регулює консульські відносини. У Радянському Союзі таким нормативним актом був Консульський статут СРСР 1976 року, що діяв і в Україні в частині, що не суперечить її Конституції до 1994 року, коли Указом Президента України від 2 квітня 1994 року був введений у дію Консульський статут України.

Задачами консульських установ України відповідно до Консульського статуту України є:

• захист за кордоном прав і інтересів України, юри­ дичних осіб і громадян України;

• сприяння розвитку дружніх відносин України з іншими державами, розширенню економічних, торгових, науково-технічних, гуманітарних, культурних, спортив­ них зв'язків і туризму;

• сприяння вихідцям з України та їхнім спадко­ ємцям у підтримці контактів з Україною.

Правовою базою діяльності консульських устан в України є: Консульський статут України; поточне з -конодавство України; міжнародні договори України; міжнародні порядки.

У відповідності зі статтею 2 Віденської Конвенції про консульські зносини 1963 року встановлення кон­сульських зносин між державами здійснюється за вза­ємною згодою. Встановлення дипломатичних відносин означає й одночасне встановлення консульських відно­син, якщо інше не обговорюється заінтересованими дер­жавами. Розірвання ж дипломатичних відносин не спри­чиняє автоматичного припинення консульських відно­син. Держави, що не підтримують між собою диплома­тичні відносини, можуть установлювати між собою кон­сульські відносини. Цей вид відносин є складовим еле­ментом визнання нової держави de facto. У той же час

482

483

у державі, де немає дипломатичного представництва, консульські установи можуть здійснювати деякі з дип­ломатичних функцій.

Главою консульської установи є консул. Статус гла­ви консульської установи відрізняється від статусу гла­ви дипломатичного представництва насамперед тим, що консул не здійснює представницьких функцій своєї дер­жави в державі перебування. Взагалі функції консулів мають відносно вузький і конкретний характер і здій­снюються ними в межах консульського округу. Дер­жави у своїй практиці використовують призначення як штатних консулів, так і позаштатних (почесних) консулів. Останні звичайно призначаються з числа осіб, які постійно мешкають у державі перебування консуль­ства, вони можуть бути як громадянами держави, що призначає, держави перебування, так і громадянами третьої держави. Часто почесними консулами є адвока­ти, бізнесмени, діячі культури, що мають високий авто­ритет у державі перебування. Почесні консули не пере­бувають на державній службі держави, що призначає, і не одержують від неї заробітної плати, тому даний ін­ститут економічно вигідний. За існуючим правилом збори, що стягуються почесним консулом за консуль­ські послуги, що робляться ним, йдуть у його прибуток. Україна в перші роки своєї незалежності достатньо часто вдавалася до використання цього інституту. Перші по­чесні консули України призначалися з числа закордон­них громадян українського походження.

Консульська установа (консульство) — це постій­ний державний орган зовнішніх зносин, що засновуєть­ся в іншій державі на основі угоди між двома держава­ми для виконання консульських функцій у визначено­му консульському окрузі.

У міжнародній практиці розрізняють чотири види консульських установ:

1. Генеральне консульство;

2. Консульство;

3. Віце-консульство;

4. Консульське агентство.

Ці установи очолюють, відповідно, генеральний кон­сул, консул, віце-консул і консульський агент. Консули і віце-консули, крім тих випадків, коли вони очолюють консульські установи, можуть входити як звичайні посадові особи до складу генеральних консульств.

Місцезнаходження консульської установи та її клас визначаються за згодою з державою перебування. Кон­сульські представництва направляючої держави, яких може бути декілька в державі перебування, на відміну від дипломатичного представництва держави, що акре­дитує, діють не на всій території держави перебування, а в межах установленого консульського округу. Під ним розуміється територія, на якій відповідно до норм між­народного права і національного законодавства здійс­нюються консульські функції.

Якщо на території держави перебування є тільки одне дипломатичне представництво і немає окремих консуль­ських установ, то територією консульського округу буде вся територія держави перебування. Якщо на терито­рії держави перебування є окремі консульські устано­ви, то кожна з них має свій консульський округ, тобто територію, на яку поширюється її діяльність, і яка вста­новлюється за згодою між державами.

Критерії створення консульських округів і, отже, від­криття консульських установ різноманітні. Консуль­ські округи консульських установ різних держав не збі­гаються між собою. Сукупність глав консульських уста­нов різних держав, що знаходяться в конкретному пун­кті (порт, місто) держави перебування, являє собою кон­сульський корпус у вузькому значенні.

Широке розуміння цього поняття може бути дво­яким. Одні автори думають, що це сукупність посадо­вих консульських осіб, включаючи і глав консульських установ (оперативний персонал), різних держав, розта­шованих у конкретних пунктах держави перебування. Інші думають, що в його склад входять ще і члени ро­дин згаданих консульських працівників, на яких по­ширюються відповідні привілеї та імунітети.

На чолі консульського корпусу стоїть старшина, стар­ший за рангом і за часом одержання консульської екзек-

484

485

ватури. Він виконує в основному церемоніальні функції, у які входить представництво всього консульського ко­рпусу при колективних виступах, ознайомлення знову прибулих членів консульського корпусу з особливостя­ми і традиціями держави перебування. Він також здійснює захист прав членів консульського корпусу у випадку їх порушення владою держави перебування, вирішує можливі внутрішні проблеми в рамках кон­сульського корпусу.

В даний час одержала достатньо широке поширення практика відкриття консульських відділів при дипло­матичних представництвах. Такі відділи очолюються завідуючими, що іменуються генеральними консулами або консулами. У міжнародній практиці, в залежності від місця виконання консульських функцій, розрізня­ють окремих консулів, тобто консулів, що виконують консульські функції самостійно в окремому консуль­ському окрузі, і віддільських консулів, що діють у скла­ді консульського відділу дипломатичного представниц­тва. Існує ще одна відмінність між цими посадовими особами. Окремі консули при призначенні на посаду отримують письмове повноваження — консульський патент. Консул приступає до виконання своїх обов'яз­ків після одержання згоди (екзекватури) держави пе­ребування. Екзекватура оформляється у формі запису на консульському патенті або у вигляді окремого доку­мента. А завідуючим консульських відділів посольств консульський патент і екзекватура, як правило, не ви­даються, оскільки вони діють як співробітники дипло­матичного представництва.

Основні функції консульських установ визначені в статті 5 Віденської конвенції про консульські зносини 1963 року. До них належать:

• захист у державі перебування інтересів своєї дер­ жави, його громадян і юридичних осіб у межах, що до­ пускаються міжнародним правом;

• сприяння розвитку торгових, економічних, куль­ турних і наукових зв'язків між державою, що представ­ ляється, і державою перебування, а також сприяння розвитку дружніх відносин між ними;

— з'ясовування всіма законними шляхами умов і подій у торговому, економічному, культурному і науко­ вому житті держави перебування, повідомлення про них уряду держави, що представляється, й надання відомос­ тей зацікавленим особам;

• виконання адміністративних і нотаріальних функ­ цій;

• надання допомоги і сприяння фізичним і юридич­ ним особам держави, що представляється, у тому числі і правової;

• надання допомоги морським (річковим) суднам і літакам та їхнім екіпажам;

• виконання інших функцій, покладених на кон­ сульську установу державою, що представляється, які не забороняються законами і правилами держави пере­ бування.

Слід зазначити, що в процесі виконання своїх функ­цій консульські установи повинні керуватися як нор­мами міжнародного права, так і нормами національно­го права. Важливу роль у консульських відносинах ві­діграють двосторонні консульські конвенції, у яких, крім врегулювання загальних питань, закріплюються особ­ливості здійснення консульських відносин між конк­ретними державами-контрагентами.

Консульські установи мають обмежену територіаль­ну сферу діяльності. На відміну від дипломатичних пред­ставництв, вони мають право прямо зноситися тільки з місцевою владою консульського округу. Якщо ж виникає необхідність зноситися з урядом держави перебування, то її можна реалізувати тільки за допомогою диплома­тичного представництва своєї держави. Якщо на консульську установу, при відсутності дипломатичних відносин між державами, покладено за згодою уряду держави, що приймає, виконання деяких дипломатичних функцій, то вона тільки в таких випадках має право зно­ситися з урядом держави перебування.

Питання про підпорядкованість консульських уста­нов вирішується національним законодавством держав. У більшості держав консульські установи підпорядко-

486

487

вані міністерствам закордонних справ, а також дипло­матичному представництву своєї держави в державі пе­ребування.

Відповідно до норм міжнародного права і внутріш­ньодержавного права консули можуть представляти фі­зичних і юридичних осіб своєї держави в судах та ін­ших органах держави перебування в порядку, передба­ченому в зазначених нормах.

До найбільш поширених видів діяльності консуль­ських установ належать: видача віз; видача і продов­ження термінів дії паспортів; реєстрація громадян сво­єї держави, які постійно мешкають на території кон­сульського округу; реєстрація актів громадянського стану; легалізація і нотаріальне посвідчення докумен­тів і т.д. За виконання зазначених дій консульства стя­гують консульські збори у валюті держави перебуван­ня. Держави можуть укласти між собою угоду про ска­сування стягування всіх або деяких видів консульсь­ких зборів.

Представляє практичний інтерес проведення відріз-нення функції консульського представництва від фун­кцій дипломатичного представництва держави, що ак­редитує. Тут, зокрема, слід зазначити, що:

• посольство виконує переважно політичні функції, а консульство діє в основному в економічній і соціаль­ ній сферах міждержавних відносин;

• дипломатичне представництво з прийняттям Ві­ денської конвенції про дипломатичні зносини 1961 року (ч. 2 статті 3) вправі здійснювати консульську діяль­ ність, а консульські установи, як правило, не вправі здій­ снювати функції дипломатичних представництв, крім випадків відсутності дипломатичного представництва в країні перебування, при згоді на це влади держави перебування;

• дипломатичне представництво, у першу чергу, здій­ снює представницьку функцію, а консульська установа такою функцією не володіє, здійснюючи захист економіч­ них інтересів держави, а також захист фізичних і юри­ дичних осіб, які мають національність цієї держави;

• розірвання дипломатичних відносин між держа­ вами зазвичай тягне за собою припинення діяльності дипломатичного представництва, проте консульські від­ носини між країнами зберігаються;

• закриття консульської установи з будь-якої при­ чини (зниження економічної активності; зменшення кількості громадян держави, що представляється, які мешкають у визначеному регіоні держави перебування) не тягне за собою припинення дипломатичних відно­ син між державами;

• держава, що представляється, може після пові­ домлення відповідним державам доручити консульст­ ву, заснованому у певній державі, виконання консуль­ ських функцій у третій державі, якщо немає заперечен­ ня відповідних держав. У дипломатичному праві є мож­ ливість здійснення так званої кумулятивної диплома­ тичної місії, коли одна особа, котра є дипломатичним представником в одній державі, може виконувати функ­ ції дипломатичного представника в третій державі;

• з попередньої згоди держави перебування і на під­ ставі угоди між державою, що представляється, і будь- якою третьою державою, консульство, засноване в пер­ шій державі, може виконувати консульські функції від імені третьої держави (виконання консульських функ­ цій від імені третьої держави).

Відповідно до міжнародного права консульські уста­нови припиняють свою діяльність у таких випадках:

1. закриття консульської установи;

1. вихід території, на якій розташований консуль­ ський округ, з-під суверенітету держави перебування;

2. війна між державами, що раніше встановили консульські відносини.