Территориальные основы местного самоуправления и организации муниципальных финансов в России

Российская финансово-бюджетная система, как и в других стра­нах, является в целом производной от ее административно-террито­риального устройства. Однако в связи с некоторыми изменениями, которые произошли за годы реформ (особенно в сфере местных орга­нов власти, из которых выделились муниципалитеты), ей характерна особая специфика.

В России территориальные основы местного самоуправления оп­ределены Федеральным законом от 28 авугста 1995 г. № 154-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции». Закон допускает, что внутри одного муниципального образова­ния могут быть еше несколько муниципальных образований более низкого уровня со своими собственностью, бюджетами и органами управления. Вместе с тем Закон не содержит четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципаль­ными образованиями разных типов и территориальных уровней.

В процессе децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования и бюджеты были созданы на уровне бывших городов областного, краево­го, республиканского, окружного значения и административных райо­нов. Территориальные единицы нижестоящих уровней (города район­ного значения, поселки, сельские администрации), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В ряде субъектов Федерации муниципальные образования были созданы на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне администра­тивных районов учреждены территориальные органы государственной власти. За период с 1994 по 2002 гг. общее число муниципальных обра­зований в России сократилось с 25 до 12,6 тысяч.

В результате в стране сложились следующие типы структур терри­ториальных органов власти:

• одноуровневая структура государственной власти субъекта Фе­дерации и одноуровневое местное самоуправление (48 субъектов Рос­сийской Федерации — Архангельская и Ленинградская области, Краснодарский край и др.);

• одноуровневая структура государственной власти субъекта Фе­дерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу (3 субъекта Российской Федерации — Курганская и Тюменская области, Ставропольский край);

• двухуровневая структура государственной власти субъекта Фе­дерации и одноуровневое местное самоуправление (9 субъектов Рос­сийской Федерации — Новосибирская область, Республика Адыгея, Республика Башкортостан и др.);

• одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления (22 субъекта Российской Федерации — Московская область, Красно­ярский край и др.)

Кроме того, следует отметить, что в отдельных регионах муници­палитетов как институтов местного самоуправления в том виде, в каком оно предусмотрено законодательством, нет. Так, в Москве 128 столичных районных управ хотя и называются внутригородскими муниципальными образованиями, но, по существу, не обладают уста­новленными законом признаками муниципального образования. Нет муниципальных образований в Республике Ингушетия. В пяти субъ­ектах Федерации территории муниципальных образований не опре­делены.

В некоторых регионах количество муниципальных образований чрезмерно велико. Так, в Тюменской области существуют 279 муни­ципальных образований. Такое большое количество муниципалите­тов в одном субъекте Федерации усложняет методическое руководст­во бюджетными процессами в муниципальных образованиях, распределение и перечисление им трансфертов, сбор, обобщение и анализ отчетности, что вряд ли соответствует принципу экономичес­кой целесообразности.

В ряде регионов субъекты Федерации создают муниципальные образования на уровне административно-территориальных районов или крупных городов, при этом города районного значения, другие населенные пункты лишаются финансовой самостоятельности и переводятся на сметное финансирование из районного бюджета.

В сложившейся ситуации ответ на вопрос, какими должны быть муниципальные образования, чтобы самостоятельно и должным об­разом исполнять те многочисленные функции, которые относятся к их компетенции, требует уточнения статуса муниципального образо­вания и совершенствования норм о территориальных основах мест­ного самоуправления.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Феедрации на период до 2005 г.¹, для совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации предусмотрено разделение муни­ципальных образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, непосредственно входящие в состав субъ­екта РФ) и муниципальные образования второго уровня (поселки, сельские администрации и т.д.). Предполагается разграничить основ­ные полномочия, источники доходов и объекты собственности между типами муниципальных образований.

Упорядочение территориальной структуры местного самоуправле­ния призвано способствовать формированию его финансовой базы, эффективному управлению муниципальными финансами.