Тема 10. Бюджетный процесс на муниципальном уровне

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в ходе бюджетного процесса. Бюджетный процесс является регламентированной законодательством процедурой, пред­полагающей четкую последовательность действий органов, облада­ющих бюджетными полномочиями. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положе­ние о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соот­ветствии с общими основами бюджетного процесса, установлен­ными федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.

Участники бюджетного процесса

К участникам, бюджетного процесса в муниципальном образова­нии относятся:

• глава местного самоуправления;

• представительный орган местного самоуправления;

• местная администрация, ее структурные подразделения;

• главные распорядители бюджетных средств;

• распорядители бюджетных средств;

• получатели бюджетных средств — бюджетные учреждения, му­ниципальные унитарные предприятия, другие организации, имею­щие право на получение бюджетных средств;

• уполномоченные кредитные организации. Главные распорядители бюджетных средств:

• определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

• утверждают сметы доходов и расходов подведомственных бюд­жетных учреждений;

• составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюд­жетных обязательств по подведомственным распорядителям и полу­чателям бюджетных средств;

• осуществляют контроль за целевым использованием бюджет­ных средств, своевременностью их возврата, предоставлением отчет­ности, выполнения задания по предоставлению муниципальных услуг получателями бюджетных средств;

• составляют сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению муниципальных услуг.

Распорядители бюджетных средств:

• определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных получателей бюджетных средств с учетом нор­мативов финансовых затрат;

• составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюд­жетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств;

• утверждают сметы доходов и расходов подведомственных бюд­жетных учреждений;

• осуществляют контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

Бюджетные учреждения ведут деятельность в соответствии со сметой доходов и расходов. В смете отражаются доходы, полученные из бюджета и внебюджетных фондов, а также от осуществления пред­принимательской деятельности, в том числе от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления и иной деятельности.

Бюджетное учреждение на основе прогнозируемых объемов предоставления муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг, а также с уче­том исполнения сметы доходов и расходов отчетного года составляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюд­жетных средств.

Основные стадии бюджетного процесса

Основными стадиями бюджетного процесса являются составле­ние проекта бюджета, рассмотрение, согласование и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме пра­вовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образова­ний.

Составление проекта местного бюджета осуществляется финан­совым органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. В целях своевременного и качествен­ного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получения необходимых сведений от финансовых органов вышестоящих органов власти и юридических лиц. К сведениям, необходимым для составления проектов местного бюджета, относятся, в частности, предполагаемые изменения бюджетно-налоговой поли­тики, изменения отчислений по закрепленным за местными бюд­жетами доходам, предполагаемые размеры финансовой помощи, виды и объемы расходов, передаваемых из одного уровня бюджет­ной системы в другой, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности.

Для составления проекта местного бюджета используются следующие документы и материалы: |

• прогноз социально-экономического развития муниципального образования;

• основные направления бюджетно-налоговой политики муниципального образования;

• прогноз сводного финансового баланса по территории муниципального образования;

• план развития муниципального сектора экономики муниципального образования;

• показатели темпов инфляции, финансовые нормативы формирования бюджета.

В целях разработки консолидированного федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, обеспечения единой финансовой политики одновременно с проектом местного бюджета составля­ются:

• план развития муниципального сектора экономики местного образования;

• адресная инвестиционная программа;

• долгосрочные муниципальные целевые программы;

• сводный проект муниципального заказа;

• структура внутреннего муниципального долга и программа му­ниципальных заимствований, предусмотренных на очередной фи­нансовый год для покрытия дефицита бюджета;

• программа предоставления муниципальных гарантий на оче­редной финансовый год;

• оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансо­вый год;

• оценка потерь бюджета от предоставляемых налоговых льгот и др.

План развития муниципального сектора экономики включает:

• перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятель­ности муниципальных унитарных предприятий;

• программу приватизации (продажи) муниципального имущест­ва и приобретения имущества в муниципальную собственность;

• сведения о предельной штатной численности муниципальных служащих.

Сводный прогноз предоставления муниципальных услуг охваты­вает задания по предоставлению муниципальных услуг, устанавли­ваемые в процессе исполнения бюджета администрацией местного самоуправления главным распорядителям, распорядителям и получа­телям бюджетных средств. При составлении, проекта местного бюд­жета используются данные заявок бюджетополучателей и муници­пальных унитарных предприятий.

Составлению проекта местного бюджета предшествует разработка прогноза социально-экономического развития. Одновременно с про­ектом бюджета на очередной финансовый год на основе данных про­гноза социально-экономического развития составляется перспектив­ный финансовый план. Он содержит информацию о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению му­ниципальных заимствований и финансированию основных бюджет­ных расходов. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из них первый год — это год, на который составляется бюд­жет, а следующие два года — плановый период, в течение которого отслеживаются результаты заявленной финансовой политики. Пер­спективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом по­казателей уточненного прогноза социально-экономического разви­тия, при этом плановый период сдвигается на год вперед.

При составлении проекта бюджета используются также прогно­зы финансовых балансов, которые разрабатываются на основе от­четного финансового баланса за предыдущий год в соответствии. с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования.

В процессе рассмотрения проекта бюджета используется множе­ство согласительных процедур. Это связано с тем, что, как правило, нижестоящие бюджеты стремятся занизить свои доходы, а вышестоя­щие уровни власти — завысить собственные доходы местных бюдже­тов и уменьшить свои расходы по их содержанию. В результате ряда процедур происходит переоценка показателей проекта, устраиваю­щая обе стороны, что означает достижение согласия. В противном случае составляется протокол разногласий, направляемый на рас­смотрение вышестоящих исполнительных и представительных орга­нов власти.

В проекте решения о бюджете должны содержаться основные ха­рактеристики бюджета:

• общий объем доходов, прогнозируемые доходы в разрезе ос­новных групп, подгрупп и статей классификации;

• общий объем расходов, расходы в разрезе основных классифи­кационных подразделений;

• дефицит бюджета и источники его финансирования;

• лимиты предоставления бюджетных кредитов и инвестицион­ных налоговых кредитов на срок свыше очередного финансового года;

• верхний предел муниципального внутреннего долга по состоя­нию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

• предел предоставления муниципальных гарантий третьим лицам на привлечение внутренних заимствований.

При этом расходы устанавливаются по следующим показателям:

• расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации;

• общий объем текущих расходов бюджета;

• общий объем капитальных расходов, включая бюджет раз­вития;

• расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

• распределение бюджетных ассигнований по главным распоря­дителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структу­рой расходов бюджета и др.

Порядок рассмотрения проекта решения о бюджете и его утверж­дения правовыми актами органа местного самоуправления должен обеспечивать рассмотрение и утверждение бюджета до начала очеред­ного финансового года.

После проработки проекта бюджета глава местного самоуправле­ния подписывает бюджетное послание представительному органу местного самоуправления. Бюджетное послание представляет собой пакет документов, содержащий необходимые сведения для рассмот­рения проекта бюджета представительным органом. Орган местного самоуправления вносит проект решения о бюджете на рассмотрение представительного органа местного самоуправления.

Представительный орган не позднее чем через неделю после дня официального внесения проекта бюджета организует постатейное рассмотрение в своих комитетах целесообразности и финансовой возможности выполнения отдельных статей и бюджета в целом. В случае разногласий представительный орган местного самоуправ­ления создает согласительную комиссию из числа заместителей главы представительного органа, глав комитетов и сотрудников ад­министрации, которая дорабатывает окончательный вариант проекта бюджета.

Утверждение бюджета представительным органом местного само­управления может осуществляться поэтапно путем нескольких бюджетных чтений. При этом на последующих чтениях производится де­тализация параметров бюджета на основе и в рамках ранее принятых показателей. После принятия бюджета представительным органом глава местного самоуправления в течение недели подписывает реше­ние о местном бюджете.

Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципально­го образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Особое место среди стадий бюджетного процесса занимает испол­нение бюджета. В Российской Федерации действует казначейская система исполнения бюджетов. Органы местного самоуправления для обслуживания исполнения местных бюджетов могут заключать соглашения с территориальными органами Главного управления Фе­дерального казначейства. При этом полномочия последних распро­страняются на организации, осуществляющие операции со средства­ми местного бюджета. Для управления средствами муниципальной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представитель­ный орган местного самоуправления может создавать муниципальное казначейство.

Порядок исполнения местных бюджетов в целом соответствует по­рядку исполнения бюджетов других уровней бюджетной вертикали.

Исполнение местных бюджетов, как и бюджетов других уровней, осуществляется на основе принципа единства кассы, предусматрива­ющего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление финансирования предусмотренных расходов с единого бюджетного счета.

Исполнение бюджетов охватывает два направления: сбор доходов и осуществление расходов.

Исполнение бюджета по доходам включает следующие этапы:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

• распределение регулируемых доходов;

• возврат излишне уплаченных доходов;

• учет доходов и составление отчетности о доходах бюджета. Исполнение бюджета по расходам является еще более трудоемкой

процедурой. Оно предполагает следующие основные стадии:

• составление и утверждение бюджетной росписи;

• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигно­ваниях до распорядителей средств, утверждение смет расходов и до­ходов распорядителям средств и бюджетным учреждениям;

• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

• расходование средств путем списания с единого бюджетного счета в размере бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц;

• учет и составление отчета о расходах бюджета.

Бюджетная роспись представляет собой документ, отражающий объем и структуру бюджетных расходов по всем распорядителям и получателям бюджетных средств. Она составляется в разрезе функци­ональной и экономической классификаций бюджетов с покварталь­ной разбивкой.

Сводная бюджетная роспись составляется финансовым органом местного самоуправления в течение 15 дней после утверждения бюд­жета путем сведения росписей бюджетных расходов по главным рас­порядителям бюджетных средств и после утверждения представляет­ся в казначейство (орган, исполняющий бюджет), а также в местные представительные и контролирующие органы.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной роспи­си орган, исполняющий бюджет, доводит показатели росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. До­ведение показателей осуществляется в форме уведомлений о бюджет­ных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета. На основе уведомления бюджетное учреждение составляет и направляет на утверждение распорядителю бюджетных средств смету доходов и расходов.

Исполняющий бюджет орган на основе сводной бюджетной рос­писи разрабатывает лимиты бюджетных обязательств. Под бюджет­ным обязательством понимают признанную исполняющим бюджет органом обязанность расходовать средства в соответствии с правовым актом представительных органов местного самоуправления о бюдже­те и бюджетной росписью.

Лимиты бюджетных обязательств — это объем бюджетных обяза­тельств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получа­теля бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий трех месяцев. Лимиты бюджетных обязательств до­водятся органом, исполняющим бюджет, до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее, чем за пять дней до на­чала периода их действия. Они не могут отличаться от объема бюд­жетных обязательств в расчете на квартал.

Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по платежам в пределах доведенных до них лимитов | бюджетных обязательств путем составления платежных и других до­кументов в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обяза­тельств и сметы доходов и расходов. После проверки соответствия составленных платежных и иных документов орган, исполняющий бюджет, осуществляет подтверждение исполнения денежных обяза­тельств. Объем принятых и исполненных бюджетных обязательств не может превышать соответствующих лимитов обязательств.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов или поступлений из источников финан­сирования дефицита, что приводит к падению финансирования рас­ходов не более чем на 5% годовых назначений, руководитель финан­сового органа принимает решение о введении режима сокращения расходов бюджета. При сокращении финансирования более чем на 5%, но не более чем на 10%, режим сокращения расходов вводит ис­полнительный орган местной власти. Сокращение расходов осущест­вляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов бюдже­та и всех получателей бюджетных средств. При сокращении финансирования более чем на 10% годовых назначений в правовой акт представительных органов местного самоуправления о бюджете вносятся изменения и дополнения.

В отдельных случаях (невыполнение определенных условий полу­чения бюджетных ассигнований, нецелевое использование бюджет­ных средств) может применяться блокировка расходов бюджета — сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюд­жетными ассигнованиями.

Доходы, полученные при исполнении бюджета сверх утвержден­ных законом, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита и выплаты, сокращающие долговые обязательства. При этом составляется и утверждается дополнительная бюджетная роспись. При превышении ожидаемого поступления до­ходов более 10% годовых назначений в акт о бюджете вносятся изме­нения.

Орган, исполняющий бюджет, может перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных [средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и вида-i ми расходов функциональной классификации расходов бюджетов в ; пределах 10% бюджетных ассигнований, выделенных главному рас­порядителю бюджетных средств. Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств могут перемешать бюджетные ассигнования между их получателями в объеме не более 5% доведенных до получателей бюджетных ассигнований. Для главного распорядителя, распо­рядителя бюджетных средств объемы бюджетных ассигнований в расчете на финансовый год не могут отличаться от утвержденных более чем на 10%, для получателя бюджетных средств — более чем на 15%.

При установлении встречных обязательств между бюджетом и по­лучателем бюджетных средств (в случае задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет) может быть проведен зачет денежных средств.

Если в течение нормативного срока лимит бюджетных обяза­тельств не финансируется в полном объеме, бюджетные организации имеют право на компенсацию в размере недофинансирования. Такая компенсация осуществляется в соответствии с судебным актом. При этом бюджеты обладают иммунитетом — особым правовым режи­мом, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осу­ществляются только на основании судебного акта.

Бюджетный год заканчивается 31 декабря. К этому сроку прекра­щается действие лимитов бюджетных обязательств. До 31 декабря включительно исполняющий бюджет орган обязан оплатить приня­тые и подтвержденные денежные обязательства. Остаток средств на едином счете бюджета учитывается в доходах бюджета наступившего финансового года в качестве свободного остатка средств.

Установление общих основ бюджетного процесса на различных уровнях бюджетной вертикали призвано способствовать единству бюд­жетной системы, ее ориентации на комплексное развитие территорий. Вместе с тем сегодня бюджетный процесс муниципальных образова­ний нуждается в серьезном совершенствовании, прежде всего потому, что при всей его декларированной самостоятельности он находится в большой зависимости от бюджетов вышестоящих уровней. Бюджет му­ниципального образования принимается в последнюю очередь, после принятия федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, про­ходит длинную цепь согласований в вышестоящих инстанциях, сопро­вождающихся, как правило, урезанием его показателей.