
- •Тема 1. Муниципальный сектор экономики
- •Основные факторы, определяющие особенности муниципального хозяйства
- •Место муниципального хозяйства в системе хозяйственных отношений
- •Структура муниципального хозяйства
- •Тема 2. Сущность, функции, принципы и роль местных финансов.
- •Необходимость муниципальных финансов
- •Сущность муниципальных финансов
- •Факторы, воздействующие на механизм финансового обеспечения и возможности развития муниципальных образований
- •Территориальные основы местного самоуправления и организации муниципальных финансов в России
- •Тема 3. Этапы развития местных финансов
- •Тема 4.Государственная политика в области муниципальных финансов, правовые основы их организации
- •Финансовая политика муниципального образования: понятие, цели и этапы формирования
- •Бюджетная политика муниципального образования
- •Налоговая политика муниципального образования
- •Кредитная политика муниципального образования.
- •Инвестиционная политика муниципального образования
- •Политика муниципального образования в сфере страхования
- •Правовая база финансовой политики муниципального образования
- •Тема 5. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления
- •Тема 6. Местные бюджеты и их роль в развитии муниципальных образований
- •Тема 7. Доходы бюджета органов местного самоуправления
- •Доходы местных бюджетов
- •Тема 8.Расходы бюджета органов местного самоуправления
- •Тема 9. Межбюджетные отношения на муниципальном уровне
- •Тема 10. Бюджетный процесс на муниципальном уровне
- •Тема 11. Общие принципы муниципального кредитования
- •Классификация государственного кредита
- •Тема 12. Муниципальный заем и долг, гарантии и поручительства
- •Тема 13. Муниципальный заказ
- •Понятие муниципального заказа
- •Способы размещения муниципальных контрактов
- •Муниципальный социальный заказ
- •Тема 14. Финансы муниципальных социальных услуг
- •Тема 15.Муниципальный финансовый контроль
Тема 6. Местные бюджеты и их роль в развитии муниципальных образований
Местный бюджет является основой финансовой системы муниципального образования. Основное значение муниципального бюджета состоит в том, что в нем находят отражение все экономические, социально-политические и организационные решения муниципальных органов власти в области вопросов местного значения. В законодательной практике к вопросам местного значения относят различные аспекты непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований — районов, городов, поселков, сельских советов. В соответствии с этим местными бюджетами являются бюджеты муниципальных образований, утверждение и исполнение которых осуществляют органы местного самоуправления.
Формирование и функционирование системы местных бюджетов
Формирование и функционирование системы муниципальных бюджетов в Российской Федерации регулируется следующими основными законодательными актами: Конституцией РФ, Бюджетным и Налоговым кодексами РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 14) бюджет муниципального образования (местный бюджет) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
К местным бюджетам в Российской Федерации относят районные, городские, сельские, поселковые бюджеты и районные бюджеты в городах. В консолидированных региональных бюджетах доля бюджетов городов республиканского, краевого, областного подчинения в среднем составляет 15—45%, районных бюджетов — 10—40%, бюджетов городов районного подчинения — 0,2—4%, сельских бюджетов — 2—4%, поселковых бюджетов — 1—3%.
Ранее местные бюджеты были частью единого государственного бюджета. В связи со становлением местного самоуправления в настоящее время формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, а также контроль за их исполнением должен осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно. Поскольку законодательно местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и управления, местные бюджеты не относятся к системе государственных финансов, хотя, несомненно, они представляют собой составной элемент бюджетной системы страны.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где муниципальное образование определяется как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления», границы муниципального образования необязательно должны совпадать с административными границами той или иной территории.
Поскольку денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того поселения, которое имеет статус муниципального образования, то, если муниципальное образование объединяет ряд отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, в его бюджете в качестве составной части могут быть предусмотрены соответствующие сметы. При этом все доходы и расходы территорий, находящихся на сметном финансировании, включаются в состав единого бюджета. Если же в рамках муниципального образования имеются муниципальные образования более низкого порядка, право самостоятельно принимать и исполнять собственные бюджеты имеют органы местного самоуправления муниципальных образований как первого, так и второго уровня.
Полномочия органов местной власти в бюджетной сфере
К ведению органов местного самоуправления в области бюджетных отношений согласно ст. 9 Бюджетного кодекса РФ отнесены:
• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
В соответствии с законодательством органы государственной власти гарантируют:
право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате принятия федеральных законов и законов субъектов Федерации.
Принципы формирования и исполнения местного бюджета
Принципы формирования и исполнения местных бюджетов в Российской Федерации в целом соответствуют общим принципам бюджетной системы РФ. Вместе с тем в ходе их реализации должна учитываться определенная специфика, связанная с особенностями юридического, экономического и социального статуса муниципального образования.
В соответствии со ст. 28—38 Бюджетного кодекса РФ к основным принципам бюджетной системы РФ относят:
единство бюджетной системы;
разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
самостоятельность бюджетов;
полноту отражения доходов и расходов бюджетов;
сбалансированность бюджета;
эффективность и' экономность использования бюджетных средств;
общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
гласность;
достоверность бюджета;
адресность и целевой характер бюджетных средств.
Принцип единства бюджета означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов и ведения бухгалтерского учета бюджетов. Применительно к бюджету муниципального образования он также означает, что все доходы бюджета должны поступать на единый бюджетный счет и расходоваться с него по регламентированным направлениям.
Следует отметить, что если доходы должны носить общий характер, т.е. все источники должны быть аккумулированы в едином централизованном фонде, то расходы необходимо осуществлять в соответствии с законодательно утвержденными в бюджете направлениями. Согласно принципу адресности и целевого характера бюджетных средств они выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Данный принцип нередко искажается в российской практике. Нередки случаи, когда значительное количество бюджетных операций на местном уровне не находит своего отражения в бюджете. При этом нарушается и такой принцип, как полнота отражения доходов и расходов бюджетов.
Согласно данному принципу все доходы и расходы бюджета должны быть отражены в бюджете в полном объеме и обязательном порядке. Все муниципальные расходы подлежат финансированию за счет соответствующих бюджетных средств.
Между тем на практике местные власти нередко проводят бюджетные средства через внебюджетные фонды и внебюджетные счета, осуществляют нецелевые и необоснованные расходы. Наиболее типичные нарушения заключаются в отражении части доходов на внебюджетных счетах с одновременным включением в бюджет расходов в полном объеме; предоставлении налоговых льгот предприятиям, совокупная стоимость которых не отражается в бюджете, искажая объем запланированных бюджетных доходов; невключении в общую сумму расходов гарантий по бюджетным ссудам и пр. Возможностисокрытия бюджетных средств во внебюджетных фондах и на внебюджетных счетах используются для того, чтобы уменьшить размер официальных бюджетных доходов, соответственно увеличить дефицит бюджета и привлечь на территорию муниципального образования дополнительные ресурсы в виде финансовой помощи от вышестоящих бюджетов.
Такая практика препятствует адекватной оценке финансового состояния территории исходя из бюджетных данных, снижает контроль за финансовыми потоками территории, ухудшает бюджетную дисциплину и в целом противоречит такому принципу, как эффективность и экономность использования бюджетных средств.
Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов необходимо исходить из задач достижения определенных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип гласности требует опубликования утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, сообщения о ходе исполнения бюджета в течение года, сводного отчета консолидированного бюджета РФ, консолидированных бюджетов субъектов РФ, а также Бюджетного послания Президента РФ.
Принцип достоверности бюджета провозглашает надежность, реальность бюджетных показателей прогноза социально-экономического развития территории.
Одним из ключевых принципов для муниципальных бюджетов является принцип самостоятельности, означающий, что они принимаются только соответствующим уровнем власти по его усмотрению без вмешательства извне.
Применительно к муниципальным образованиям данный принцип означает :
право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, направления расходования средств бюджета, определять источники финансирования дефицита бюджета;
законодательное закрепление регулирующих доходов бюджета, полномочий по формированию доходов бюджета;
недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов, сумм превышения доходов над расходами, сумм экономии по расходам бюджетов;
недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов.
Данный принцип нельзя понимать односторонне — только как независимость муниципального образования в распоряжении своими финансовыми ресурсами. Муниципальные образования должны составлять бюджет, исходя, с одной стороны, из закрепленных за ними полномочий, а, с другой — из необходимости реализации экономической и социальной политики на территории. Принцип самостоятельности предполагает не только права, но и ответственность уровня власти за результаты принимаемых решений, за выполнение установленных бюджетных показателей. Большое значение при этом играет четкое разграничение в законодательстве полномочий различных уровней власти в сфере экономической и социальной политики. Такое разграничение является основой закрепления как обязанностей по выполнению определенных функций и задач, так и прав по привлечению источников их ресурсного обеспечения. Законодательно закрепляемая самостоятельность бюджетов должна учитывать единое экономическое пространство страны, возможность свободного перемещения по ее территории населения, в том числе предпринимателей и других видов налогоплательщиков, изменение доходной базы бюджета и потребности в расходах бюджета в различных муниципальных образованиях.
В соответствии с принципом самостоятельности органы местной власти обязаны обеспечивать объем поступлений финансовых ресурсов в свои бюджеты, достаточный для выполнения закрепленных за ними полномочий по обеспечению потребностей населения территории. При этом местные бюджеты не должны зависеть от доходов бюджетов вышестоящих уровней.
Возможности местного уровня управления мобилизовать доходы из собственных источников определяются закрепленными за ними полномочиями. Однако местные бюджеты практически не могут за счет собственных источников устранить разрыв между своими расходными обязательствами и бюджетным потенциалом для их выполнения. Между тем в соответствии с принципом общего покрытия расходов бюджетов все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Для реализации данного принципа, а также обеспечения равномерного распределения общественных услуг на территориях различных муниципальных образований местные бюджеты нуждаются в помощи вышестоящих уровней власти для привлечения дополнительных источников доходов в бюджет. Поступления финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов в местные, предназначенные для финансирования части расходных обязательств последних, входят в состав доходов местных бюджетов, но решения об объемах этой помощи и направлениях ее использования принимаются в центре.