Тема 5. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления имеют право формировать финансовые средства следующим образом:
— налоги, перечисленные в предыдущей главе, могут повышаться местными властями в пределах, установленных законом страны;
— процент некоторых налогов, упомянутых в предыдущей главе, может отчисляться органам местного самоуправления, даже если эти налоги собираются центром (или местными властями для центрального правительства);
— общие дотации центрального правительства;
— специальные субсидии центрального правительства;
— платежи за так называемые необязательные услуги (па-пример, за пользование муниципальным бассейном).
В процессе приватизации, который сейчас проходит в странах Центральной и Восточной Европы, местные власти должны иметь в виду, что по завершении приватизации их финансовые средства не могут по-прежнему поступать от частных компаний, а только от налогов, которые они будут платить.
По этой причине чрезвычайно важно, чтобы органы местного самоуправления ввели приемлемую систему налогообложения прежде, чем приватизация закончится.
Существует три основные системы финансирования органов местного самоуправления:
1. Все финансовые средства поступают напрямую органам местного самоуправления, и они переводят часть этих средств центру (децентрализованная система).
2. Все финансовые средства поступают центру, который затем распределяет их между органами местного самоуправления по своим собственным правилам (централизованная система);
3. Смешанные системы, находящиеся где-то посередине между двумя первыми, эта смешанная форма может иметь несколько форм:
— децентрализованная система может смягчаться существованием фонда выравнивания, который пополняется за счет взносов всех органов местного самоуправления в зависимости от их доходов и из которого более бедные муниципалитеты могут получать финансовые средства на удовлетворение их нужд.
— централизованная система может включать часть определенных налогов (обычно налоги на земельную собственность), право па сбор которых передано органам местного самоуправления.
Каждая из этих систем имеет свои достоинства и недостатки, суть которых состоит в следующем.
1. Децентрализованная система:
— достоинства: органы местного самоуправления поощряются расходовать свои средства с умом, ибо граждане могут непосредственно подсчитать их доходы на основе тех налогов, которые они платят;
— недостатки: отсутствует выравнивание между бедными и богатыми муниципалитетами.
2. Централизованная система:
— достоинства: выравнивание между бедными и богатыми муниципалитетами;
— недостатки: органы местного самоуправления не поощряются тратить с умом, так как их доходы поступают пе прямо от местного населения/электората.
3. Смешанная система:
— достоинства: смягчает недостатки двух систем;
— недостатки: она не обязательно использует достоинства двух систем и особенно трудно понять, что она не обязательно усиливает прозрачность для граждан, которые могут испытывать трудности в понимании того, что они получают за свои деньги.
В России доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.
Говоря о муниципальном образовании, необходимо отметить исключительную важность такого инструмента осуществления стоящих перед ним задач, как муниципальные финансы, понимая под этим, как правило, совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансовые ресурсы могут образовываться из следующих основных источников: - средств, поступающих в муниципальный бюджет; - средств, аккумулируемых муниципальными внебюджетными фондами. Основной составляющей финансов муниципального образования является муниципальный бюджет. Его средства - важнейший источник финансирования местных потребностей развития территориальной инфраструктуры. Муниципальный бюджет служит инструментом воздействия местных властей (через уровень обязательных платежей, устанавливаемых ими в рамках своих полномочий) на масштабы производства и потребления на данной территории. Местные бюджеты играют все более возрастающую роль в реализации экономической и социальной политики государства. Их величина и степень сбалансированности во многом определяют перспективы социально-экономического развития территорий. В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства.
Рис. 1. Состав доходов бюджетов муниципального образования
К собственным доходам бюджетов муниципального образования относятся:
- закрепленные в установленном порядке источники доходов;
- отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам; - дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов федерации и местного самоуправления. Закрепленные доходы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее 5 лет) поступают в соответствующий бюджет. К ним относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доля федеральных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.
Регулирующие доходы - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислении от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.
Заемные средства в доходной части бюджета используются при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета. К ним относятся: - получение органами исполнительной власти процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов; - выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели;
- банковские кредиты.
В России, как и во многих зарубежных странах, расширение использования заемных средств связано с усилением ответственности нижестоящих уровней управления за предоставление общественных услуг населению, развитие социальной и хозяйственной инфраструктуры, реализацию инвестиционных проектов. Крупные муниципальные образования создают собственные схемы привлечения муниципальных кредитов, используемых на финансирование как инвестиционных, так и текущих расходов. Ключевое значение при выборе заемных источников финансирования муниципальной деятельности имеет определение реальной потребности в заемных средствах и источников их погашения. Иными словами, муниципальную политику привлечения заемных средств следует строить на базе использования общих принципов кредитования, учитывать экономический потенциал территории, общее состояние муниципальных финансов, сбалансированность и достаточность бюджета, привлекательность муниципального образования для потенциальных инвесторов. Элементами местных финансов являются финансы муниципальных унитарных предприятий и организаций. Источниками финансовых ресурсов муниципального образования служит часть прибыли муниципальных предприятий, выручка бюджетных организаций от оказания платных услуг на территории в области здравоохранения, образования, от сдачи в аренду
муниципальной собственности. Предприятия и организации других форм собственности (иных видов подчинения) участвуют в формировании муниципальных финансов через образование целевых фондов, используемых на жилищно-коммунальное строительство, содержание хозяйственной и финансовой инфраструктуры, ведомственных объектов, финансирование различных муниципальных программ. Мобилизованные муниципальной финансовой системой ресурсы направляются на осуществление личного и общественного потребления, осуществление которого происходит, в основном, в следующих формах:
ассигнований на содержание бюджетных учреждений; средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам; трансфертов населению; бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств); субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам; инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам; кредитов иностранным государствам; средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.
Использование муниципальных финансовых ресурсов, как правило, связано: с решением вопросов местного значения, установленных законодательством РФ и законодательством субъекта РФ с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;- с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам. Объем закрепленных доходов связан с величиной расходов первоочередного характера (социально-бытовая инфраструктура). В городах - это 55-60% от всех расходов. Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов приводит к росту доли регулирующих источников (в доходах городов - 75%, в сельских районах - 90%). Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере. В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь на ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (прежде всего на образование и здравоохранение). В районных бюджетах основной статьей расходов являются социально-культурные мероприятия; доля расходов на народное хозяйство составляет около 25%, почти 20% расходов идет на финансирование внутрирегиональных трансфертов (в основном - нижестоящим бюджетам). В бюджетах городов районного подчинения вновь увеличивается доля народнохозяйственных расходов, причем они почти на 100% состоят из затрат на ЖКХ. Продолжает возрастать и доля расходов на социально-культурные мероприятия (за счет ассигнований на образование). Практически сходят на нет расходы на внутрирегиональные трансферты (здесь, как в поселковых и сельских бюджетах, они представлены незначительными по объему средствами, передаваемыми в вышестоящие бюджета в порядке взаимных расчетов). В поселковых бюджетах 2/3 бюджетных расходов приходится на социально-культурные мероприятия (половина из них - на образование). Расходы на народное хозяйство представлены ассигнованиями в ЖКХ. Наконец, в сельских бюджетах расходы на социально-культурные нужды составляют 3/4 общих расходов (с большим отрывом лидируют расходы на образование, максимальных значений достигает доля расходов в культуру и искусство); доля народнохозяйственных (жилищно-коммунальных) расходов минимальна. Понятно, что такие пропорции являются отражением распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Доля народно-хозяйственных расходов наиболее высока в бюджетах городов областного и районного подчинения (в основном за счет поддержки дотационного ЖКХ). Роль собственно производственных расходов (в промышленность и сельское хозяйство) относительно велика лишь в региональных бюджетах. Социально-культурные расходы (в первую очередь на образование) доминируют в сельских бюджетах. Региональные и районные бюджета выполняют функции "перераспределителей" ресурсов между нижестоящими бюджетами, и потому для них высока доля расходов на внутрирегиональные трансферты.