1. Аналитический обзор литературных источников

История землеустройства связана с историей учета земли, ведением земельного кадастра. Исторически сложилось, что ведение земельного кадастра включает процессы учета и регистрации земель, естественно-историческое и экономическое описание земель, их оценку. Содержание и значение этих процессов в разные периоды, в различных странах проводились по разному. Содержание и место каждого процесса в общей системе ведения земельного кадастра зависело от существующих земельных отношений, от потребности и интересов как общества, так и отдельных граждан.

Работы по учету земель начались в IX-XI века. Перепись русскими князьями монастырских и церковных земель IX века, - основание для наделения духовенства недвижимым имуществом, в частности землей. Сбор данных о земле в последствии был связан со взиманием князьями сборов и податей с покоренных племен.

В 1016 г., в принятой Ярославом Мудрым «Русской Правде» упоминается о делении земель по видам угодий: дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи; без указания почвенных различий, с межевым обозначением – камни, деревья и т.д. Первые переписи земель с их подробной характеристикой проводились в XII веке. Этот процесс был неоднородным. В XV веке Иван III начал процесс «собирания» земель, ввел единый порядок описания и межевания для всех княжеств. В качестве единицы измерения была установлена десятина. При Иване IV стали составлять планы землевладений, которые использовались для осуществления в крепостной форме сделок с недвижимым имуществом. М.Ф. Романов в 80-е годы XVII века вводит наказ сошных письмах, в которых говорилось об обязательном измерении пашни, сенокосов, лесов, угодий.[12]

Интересно, что первая в России топографическая и геодезическая съемка проводится зарубежными специалистами в Москве при Анне Иоанновне в 1734 г. В XVIII веке стали активно применять европейских опыт и для оценки стоимости земли с учетом урожайности хлеба для пахотных земель путем опроса местных жителей в течение нескольких лет. В целом в 1860-1880 гг. в России была проведена массовая оценка недвижимости. С 1893 г. началось введение поземельных книг, в которых уже содержались понятия: собственник, права собственности, завещание, договор, сервитут, налог, стоимость объекта, регистрация. В период с 1890 по 1910 гг. Образуются союзы собственников земли, выходят закон «О мелиоративном кредите», правила залога земли. В 1911 г. был принят Закон «О землеустройстве». Однако первая мировая война и последующая революция стали помехой развития кадастрового учета и регистрационных работ в России.

Новая волна земельного переустройства началась с выходом декрета «О социализации земли», который определил натуральное налогообложение. В 20-е и последующие годы прошлого столетия землеустройство, помимо экономических функций, выполняет важную социальную и даже политическую роль, обеспечивая перераспределение земель в интересах государства. В Земельном кодексе РСФСР 1922 года указывалось: «Землеустройство имеет задачей упорядочение существующих землепользовании и образование новых соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности». При этом задачи ограничивались рамками межхозяйственного землеустройства.[22]

Функции внутрихозяйственной организации территории землеустройству были приданы позднее, в связи с формированием крупных государственных и кооперативных сельскохозяйственных предприятий (совхозов и колхозов).

Практически каждый этап совершенствования земельного законодательства в советский период означал расширение круга задач, возлагаемых на государственное землеустройство.

Вначале это были обязанности по борьбе с недостатками землепользования, переходу к севооборотам, коренному улучшению земельных угодий, хозяйственному освоению земли (1928). В 30-е годы были поставлены задачи определить назначение, размеры, форму и рациональное размещение каждого земельного участка, создать территориальные условия для повышения продуктивности угодий и лучшей организации производства. В 50-е годы особое значение землеустройству было придано в деле противоэрозионной организации территории.

В 70-80-е годы в развитии землеустройства обозначилась еще одна важная тенденция: переход от локального землеустроительного производства по межхозяйственной и внутрихозяйственной организации отдельных хозяйств к разработке комплексных проектов и схем по организации территории административных районов и областей. В связи с этим землеустройство окончательно вышло за рамки ведомственного сельскохозяйственного мероприятия и приобрело межотраслевой общегосударственный характер.

В 90-е годы задачи, содержание и характер проведения землеустройства соответствовали единой политике государства.[31]

В настоящее время основные землеустроительные работы направлены на реализацию земельной реформы: формирование землепользования крестьянских хозяйств, установление черты сельских населенных пунктов, реорганизация землепользовании и другие цели.[16]

Земельное законодательство РФ в настоящее время представляет собой сложную систему нормативных актов. Наряду с действующими указами Президента РФ периода 1992-1996 гг., изданными в наиболее либеральный период смены земельного правопорядка в России, законодательство о земле включает в себя такие важные федеральные законы, принятые за последние пять лет, как «О государственном кадастре недвижимости», «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю». После вступления в силу Земельного кодекса РФ начался новый этап в формировании земельного законодательства, связанный с разработкой и принятием правовых актов в его развитие. [10]

Первым принятым законом стал Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Действие данного Федерального закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом РФ.[6]

Оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на следующих принципах:

1. сохранение целевого использования земельных участков;

2. установление размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ и могут одновременно находиться в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции или вклады, составляющие уставные капиталы данных юридических лиц;

3. преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, органа местного самоуправления на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;

4. установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном капитале которых доля иностранных граждан, иностранных лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов;

5. предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами.

Федеральный закон «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г.

Статья 18. Внутрихозяйственное землеустройство.

Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.[30]

При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:

-организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;

-разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.[5]

Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:

- изменения границ объектов землеустройства;

- предоставления и изъятия земельных участков;

- определения границ, ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

- перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

- проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.[15]

Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства. Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования определяется Правительством РФ.[11]

Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г.

Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим ФЗ недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных ФЗ сведений.[4]

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации, обеспечения общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений, сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.

Содержащиеся в государственном кадастре недвижимости документы подлежат постоянному хранению; их уничтожение и изъятие из них каких-либо частей не допускаются. [24]

Земельный кодекс РФ. Федеральный закон от 25 октября 2001 года.

Статья 68. Землеустройство.

1. Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

2. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при ведении государственного земельного кадастра и мониторинга земель.[2]

Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю».

Следует отметить, что впервые тема разграничения государственной собственности на землю нашла свое отражение в Федеральном законе № 101-ФЗ от 17.07.01 г. "О разграничении государственной собственности на землю".[29] В этом законе были приведены основания для возникновен ия права соб-ственности на землю у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Данный закон вступил в силу через шесть месяцев после его официального опубликования, то есть в конце марта 2002 года.

После вступления в силу закона о разграничении государственной соб-ственности на землю Правительством РФ было вынесено Постановление № 140 от 04.03.02г., определяющее правила подготовки и согласования перечня земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности. В Постановлении установлена процедура утверждения Правительством РФ перечня земель с определенным и согласованным правом собственности на соответствующие земли РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно этой процедуре, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления передают перечни земель по утвержденной форме с приложением необходимых документов в Министерство имущественных отношений РФ или его территориальные органы. После проведения процедуры согласований и при отсутствии спора на земельные участки между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями перечни земельных участков передаются на утверждение в Правительство РФ.[7]

В связи с этим утверждения об отсутствии порядка разграничения государственной собственности на землю предполагаются необоснованными. Кроме того, хотелось бы обратить внимание еще на ряд норм законодательства РФ, также направленных на реализацию гражданами и юридическими лицами прав на земельные участки.[32]

Так, в п. 10 ст. 3 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" установлено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется.

Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

В силу данного обстоятельства отсутствие разграничения государственной собственности на землю РФ, субъектов РФ и муниципальных образований не может являться препятствем для реализации прав на землю гражданами и юридическими лицами, если реализация их прав зависит от органа местного самоуправления.[3]

Вместе с тем в п. 3 ст. 8 №101-ФЗ от 17.07.01 г. "О разграничении государственной собственности на землю" установлено, что: "по правоотношениям, возникшим до введения настоящего Федерального закона в действие, он применяется к тем правам и обязательствам, которые возникнут после введения его в действие".

Тем самым ранее возникшие права на земельные участки граждан и юридических лиц признаются государством и отсутствие разграничения государственной собственности на землю РФ, субъектов РФ и муниципальных образований не может являться препятствием, например, для переоформления права бессрочного пользования земельным участком.[28]