Межбюджетные отношения.

Определение в ст.6 – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации бюджетного процесса, осуществления бюджетного процесса.

Прочитав это определение, сложно понять, что это такое! Предмет слишком широко определен в ст.6.

Доктринальное определение:

- широкий подход,

- узкий подход

С точки зрения обоих подходов, межбюджетные отношения рассматриваются в качестве отношений, связанных с распределением расходов и доходов.

Расходы будут распределяться между публично-правовыми образованиями на основании разграничения расходных полномочий и расходных обязательств.

Разграничение доходов. Здесь речь может идти о первичном и вторичном распределении доходов. Первичное – это распределение, осуществляемое на постоянной основе (в БК распределено). Это первичное распределение не всегда обеспечивает финансовыми ресурсами все субъекты, поэтому появляется необходимость перераспределять эти доходы с тем, чтобы обеспечить сбалансированное обеспечение денежными ресурсами субъектов и МО, так появляется вторичное распределение – может быть осуществлено:

1. если мы устанавливаем какие-либо нормативы отчисления на временной основе,

2. либо если предоставляем межбюджетный трансферт, т.е. денежные средства из одного бюджета бюджетной системы в другой бюджет бюджетной системы.

Теперь о широком и узком подходе.

В рамках широкого подхода межбюджетные отношения рассматриваются как отношения между публично-правовыми образованиями по вопросам разграничения между бюджетами и расходов и доходов. При этом, когда говорим о разграничении доходов, то говорим и о первичном разграничении и о вторичном.

Узкий подход предполагает, что межбюджетными отношениями охватываются не все отношения по вопросам разграничения доходов и расходов между бюджетами, а только те отношения между публично-правовыми образованиями, которые касаются разграничения доходов посредством предоставления межбюджетных трансфертов. За пределами остается разграничение расходов, первичное разграничение доходов, нормативы отчислений.

*Кустова – широкий подход, Шевелева – узкий. Мы сосредоточим внимание на узком подходе.

Признаки межбюджетных отношений как отношений по предоставлению межбюджетных трансфертов:

1.субъектный состав – исключительно публично-правовые образования (РФ, субъекты, МО),

2.между участниками межбюджетных отношений отсутствует равенство (есть предоставляющее и получающее трансферт публично-правовое образование),

В УМК употребляются термины «вышестоящий бюджет», «нижестоящий», но при обратных трансфертах статус бюджетов поменяется, не всегда вышестоящий бюджет – предоставляющий.

Мы не можем сказать, что все права сосредоточены на одной стороне, а обязанности на другой. У нас в некоторых случаях предоставление трансферта предоставляющим субъектом является правом, а в некоторых случаях обязанностью. Следовательно, у получающего субъекта в некоторых случаях есть право требовать, а в некоторых нет. Основные виды трансфертов – дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции.

*Субвенции при предоставление полномочий, есть обязанность финансировать. Если говорим о дотациях, то БК вводит определенные критерии, на основании которых они предоставляются. И если нижестоящий субъект отвечает этим критериям, то он вправе требовать дотацию. В то же время субсидии, которые являются неоднородными по своей правовой природе, предоставляются на добровольной основе, предоставляющий субъект вправе предоставить субсидии, от его усмотрения всё зависит.

3.содержание – предоставление межбюджетных трансфертов.

4.цель – обеспечение сбалансированности всех бюджетов бюджетной системы РФ.

Классификации межбюджетных отношений.

1.по формам межбюджетных трансфертов

1)отношения по предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности,

2)по предоставлению субсидий,

3)по предоставлению субвенций,

4)по предоставлению межбюджетных трансфертов, предоставляемых ГВФ,

5)по предоставлению иных межбюджетных трансфертов.

2.по критерию направленности движения денежных средств

1) межбюджетные отношения по предоставлению прямых межбюджетных трансфертов (от вышестоящего публично-правового образования к нижестоящему (ст 142.1, 142.4,131,132,132.1,133, 137, 138, 139, 139.1, 140)

2) по предоставлению обратных межбюджетных трансфертов (от нижестоящих к вышестоящим – ст.138.1, ст.142.2, 142.3, 142.5)

* из бюджетов субъектов в федеральный, из бюджета МО в бюджеты субъектов, из бюджета поселений в бюджет муниципального района.

О разграничении полномочий между публично-правовыми образованиями в сфере регулирования межбюджетных отношений.

1. Полномочия РФ (ст.7) :

- определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов,

- установление порядка и условий предоставления МТ из федерального бюджета,

- предоставляет МТ из федерального бюджета.

2.субъекты РФ (ст.8):

- установление порядка и условий предоставления МТ из бюджета субъекта РФ,

- предоставление таких МТ,

- устанавливают порядок и условия предоставления МТ из местных бюджетов (общее регулирование)

3. Полномочия МО (ст.9)

- определение порядка предоставления МТ из местных бюджетов,

- предоставление МТ из местных бюджетов.

Дополнительное полномочие муниципальных районов – определение целей и порядка предоставления обратных субсидий из бюджетов поселений, это те субсидии, которые предоставляются из нижестоящего бюджета в вышестоящий (из поселения в муниципальный район для решения вопросов межмуниципального значения). Специфика это трансферта в том, что он предоставляется на основании акта публично-правового образования иного уровня власти, т.е. муниципальный район определяет, в каком объеме должен быть предоставлен МТ поселением.

МТ – ст.6 БК – это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы РФ.

Цели предоставления МТ:

1.обеспечение сбалансированности бюджетов без обращения к источникам финансирования дефицита бюджета,

2.бюджетное выравнивание и, как следствие, обеспечение равного предоставления государственных (м) услуг на территории РФ,

3. оказание прямой и адресной финансовой поддержки публичных образований,

4. стимулирование субъектов РФ, МО на проведение активной хозяйственной политики на своей территории.

Принципы правового регулирования МТ.

Ст.31.1 – о равенстве бюджетных прав субъектов, МО, в частности, определяет, что определение объема, форм и порядка предоставления МТ осуществляется в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Исключение в ст.135 –формы, порядок и условия предоставления МТ бюджетом МО, которые находятся на территории СПб и Москвы, определяются законами СПб и Москвы.

Формы МТ:

1.дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности,

2.субсидии,

3.субвенции,

4.трансферты бюджетам ГВФ,

5. иные МТ

Какие МТ из федерального бюджета:

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта (ст.131)

- субсидии бюджетам субъектов (ст.132),

- субвенции бюджетам субъектов (ст.133),

- иные МТ бюджетам субъектов РФ (ст.132.1)

- МТ бюджетам ГВФ.

Формы МТ, предоставляемы из ФФОМС (ст.133.1):

- субвенции бюджетам территориальным фондам МС (ст.133.2) – когда передаются полномочия от федерации к субъекту,

- иные МТбюджетам территориальных фондов ОМС (ст.133.3).

Из бюджетов субъектов (ст.135):

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (ст.137),

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов (ст.138),

- субсидии местным бюджетам (ст.139),

- субвенции местным бюджетам (ст.140),

- субсидии федеральному бюджету (ст.138.1) – обратная субсидия,

- иные МТ бюджетам бюджетной системы (ст.139.1)

Формы МТ – СПб:

Закон СПб от 21.11.07 №538-110 «О формах, порядке и условиях предоставления МТ бюджетам…»:

*перечень закрытый, но ведь в ФЗ он открытый, следовательно, и тут этот перечень не исчерпывающий, т.к. закон СПб принят в соответствии с ФЗ.

1.дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности МО,

2.дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов МО,

3.дотации на компенсацию снижения доходов или увеличения расходов в бюджетов МО в связи с изменением законодательства,

4.субвенции бюджетам МО,

5.субсидии бюджетам МО.

Формы МТ из местных бюджетов (ст.142):

- дотации из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (ст.142.1), - единственный прямой трансферт, который предусмотрен законодателем, остальные – обратные.

- субсидии из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения муниципального характера (ст.142.3),

- субсидии в бюджеты субъекта РФ (ст.142.2),

- иные МТ (ст.142.4, ст.142.5).

Основные формы МТ:

• Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности,

• Субсидии,

• Субвенции.

Каждая форма имеет свою цель (применительно к субсидиям цель размыта) и особенности правового регулирования (особые условия предоставления, возможность применения принудительных мер при их взимании, возможности изъятия и т.д.)

*В рамках форм МТ встречается часто термин «субсидии». Все понимаю, что в рамках БК, понятие субсидии помимо МТ, это термин, который объединяет несколько по своей сущности разных МТ, нужно отличать субсидии как МТ и субсидии как форму бюджетного ассигнования. Когда говорили про правовое регулирование расходов, мы называли термином «субсидии» весьма разные по своей природе выплаты из бюджета (на разные цели, разным субъектам, на основании разных правовых актов). Похоже законодатель выбрал термин «субсидии» для всего, в чем трудно разобраться. До 2008 года был четкий критерий «что такое дотация», «что такое субсидии», а вот термин «субвенции» объединял собой и про полномочия и всё остальное.

Общие условия предоставления МТ.

1.соблюдение бюджетного и налогового законодательства органами власти, которые получают МТ (получающего публично-правового образования),

2. соблюдение ограничения в правах для дотационных субъектов РФ и МО.

Эти условия распространяются на предоставление всех МТ, кроме субвенций, это обусловлено тем, что субвенции – это МТ, связанный с передачей государственного полномочия, следовательно, ставить его под условие соблюдения бюджетного и налогового законодательства было бы весьма нецелесообразно, поскольку тогда возможна была бы ситуация, когда полномочие было бы передано, а финансирование нет. А это недопустимо.

Ст.129, 135, 142 БК РФ.

Можно выделить и иные общие условия предоставления МТ, более глобальные, чем соблюдение БЗ и НЗ:

1.Определение форм и порядка предоставления МТ осуществляется в соответствии с едиными принципами и требованиями, которые установлены в БК. Исключение – Москва и СПб.

2.МТ предоставляются с учетом иерархии бюджетной системы РФ.

Те МТ, которые предусмотрены БК, всегда предусматривают передачу МТ между двумя ближайшими бюджетами. Т.е. если РФ хочет передать МТ на уровень МО, в связи с передачей полномочия, то у нас не будет МТ из бюджета РФ в бюджет МО (такого не было в списке), но у нас будет МТ специальный в бюджет субъекта, а уже он передаст его МО. Если субъект хочет предоставить субсидию или субвенцию муниципальному поселению, то по общему правилу, он не будет передавать его напрямую, а будет через муниципальный район, в который входит поселение.

3.МТ в составе бюджета, который предоставляет этот МТ, образует соответствующий фонд в составе его расходов.

*Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, как правило, в составе предоставляющего бюджета образуют фонды финансовой поддержки.

Субсидии – фонды софинансирования расходов.

Субвенции – фонды компенсации.

Нужно учесть, что субсидии – явление крайне запутанное, субсидиями обозначаются разные по своей природе МТ. Поэтому в БК упоминание о том, что субсидии образуют фонды софинансирования, относится к тем субсидиям, которые предоставляются в рамках прямых МТ. Когда речь идет об обратных субсидиях, там не упоминается о фондах софинансирования.

Также про субвенции. По общему правилу, эти фонды компенсации упоминаются применительно к субвенциям из федерального бюджета, бюджета субъекта, а статья о субвенциях из территориального фонда ОМС ничего не говорит о компенсационном фонде. Поэтому исключения есть! Смотрим в конкретную статью о конкретном МТ для разрешения этого вопроса.

*Задача. Если в задаче просто упоминается, что был предоставлен МТ, он предоставляется из фонда софинансирования, то вы однозначно можете говорить о том, что это была субсидия.

4.Предоставление МТ осуществляется только при строгом соблюдении БК, которые определяет основания и условия предоставления соответствующих МТ.

5.Размер МТ определяется в законе о предоставляющем бюджете.

Об общем условии №2 (про дотационность).

Критерии дотационности. Когда мы определяем дотационность, мы сравниваем общий объем собственных доходов (все доходы, кроме субвенций) консолидированного бюджета соответствующего публично-правового образования и расчетную долю межбюджетных трансфертов из других бюджетов. Период, за который мы сравниваем – это 2 из 3 отчетных лет. Если у нас расчетная доля МТ превышает собственные доходы на определенный процент, то у нас будет признаваться субъект либо высокодотационным, либо среднедотационным, либо низкодотационным. Когда мы учитываем расчетную долю МТ, то мы не учитываем субвенции и субсидии за счет средств инвестиционного фонда РФ, т.е. по сути эта дотационность отражает, хватает ли публичному образованию своих собственных доходов на финансирование своих расходных обязательств или он существует за счет МТ (дотаций и субсидий).

В БК вводятся %превышения, которые являются рубежами, чтобы признать субъекты и МО высоко-, низко- , средне – дотационными.

Для субъектов рубежами являются – 5 (низко) , 20 и 60 %,

Для МО – 10, 30 и 70%.

Ограничения для дотационных субъектов:

1. для низкодотационных:

- запрещается заключать соглашения о передаче полномочий на уровень субъекта по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта. Связано именно с тем, что передача данного полномочия не связана с передачей финансирования данного полномочия. Если субъект настаивает, что ФК должно передать это полномочие субъекту, то он будет самостоятельно финансировать, а если субъекту не хватает средств даже на исполнение своих основных обязательств и у него МТ больше, чем собственных доходов, следовательно, нечего ему эту функцию и передавать.

2.для среднедотационных:

- ограничение, предусмотренное для низкодотационных субъектов,

- не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, которые не связаны с решением вопросов, отнесенных к полномочиям ОГВ субъектов.

*практическое значение этого ограничения. Предположим, что субъект РФ решил установить какую-то дополнительную льготу в части обеспечения тех лиц, обеспечение которых относиться к полномочиям РФ. Если субъект является среднедотационным, то он не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, которые не связаны с решением вопросов, не отнесенных к его полномочиям.

- не имеют права превышать определенные нормативы по оплате труда государственных служащих и содержанию ОГВ.

3.для высокодотационных субъектов:

- все вышеперечисленные ограничения,

- необходимо подписать соглашение с Минфином РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств,

- исполнение бюджета субъекта организуется с открытием и ведением лицевых счетов участников бюджетного процесса в органах ФК (по общему правилу, когда мы говорим об исполнении бюджета субъекта, в ФК открывается только лицевой счет финансового органа субъекта, а счета лицевые всем участникам бюджетного процесса на уровне субъекта открывается в финансовом органе субъекта. Здесь же дополнительная мера контроля.).

- обязанность по предоставлению соответствующей отчетности в МинФин,

- дополнительная ежегодная проверка Счетной Палатой и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст.129 БК).

Недотационных субъектов в РФ (на 2011 год) – 5 (Москва, СПб в т.ч.), низкодотационных – 27, среднедотационных – 41, высокодотационные – 10.

Для МО ограничения схожи:

1.Низкотационные:

- не имеют права превышать определенные нормативы по оплате труда муниципальных служащих и содержанию ОМС.

2.Среднедотационные:

- вышеперечисленное,

- запрет на установление и принятие расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных к полномочиям ОМС.

3.Высокодотационные:

- вышеперечисленные,

- необходимо подписать соглашение с Финансовым органом субъекта о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств,

- предоставление отчетных документов,

- проведение внешней проверки со стороны Финансовых органов субъекта,

Ст.135 (или 136) БК.

Если эти условия не соблюдаются, то у предоставляющего субъекта есть право принять решение о приостановлении предоставления либо о сокращении предоставления МТ. Данное правило не распространяется на субвенции.

Приказ МинФина 2007 года №105-Н – порядок приостановления и сокращения МТ из федерального бюджета.

У субъектов аналогичные НПА есть.